金砖国家海洋经济合作：着力点、挑战与路径
〔提 要〕推进金砖国家海洋经济合作，既为金砖国家经济增长提供新动能，也为金砖国家携手推动全球海洋治理体系变革提供突破口。金砖国家海洋经济合作不仅符合其自身利益需求，亦有金砖国家合作机制提供保障指引。由于战略优先与海洋经济发展水平存在差异、专门性海洋经济合作制度尚未建立，金砖国家推进多边海洋经济合作面临一定挑战，因此，需充分利用既有合作成果，妥善处理立场差异，建立合作制度，密切彼此涉海经济活动的相互联系，寻找符合各自利益需求的优先合作着力点，推动金砖国家合作迈上新台阶。
〔关 键 词〕金砖国家、海洋经济合作、全球海洋治理〔作者简介〕薛志华，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师〔中图分类号〕)
〔文献标识码〕$
〔文章编号〕 （ ） 期
海洋经济正在成为全球经济发展的重要引擎，引起世界各国的广泛重视。
2018年金砖国家领导人约翰内斯堡会晤提出推进金砖国家海洋经济合作，并
将这一议题纳入《约翰内斯堡宣言》。[1]在全球海洋治理赤字难以消解、单边主义和保护主义抬头的国际大背景下，金砖国家开展海洋经济合作正当其
时。一方面，海洋经济合作可以作为金砖国家合作的新领域，进一步充实金砖国家合作内涵，为金砖国家经济增长提供新动能；另一方面，海洋经济合作可以作为金砖国家携手参与全球海洋治理的突破口，以海洋经济合作推动全球海洋治理体系变革。当前金砖国家海洋经济合作尚处于起步阶段，及时对金砖国家海洋经济合作面临的各种问题进行分析和研究，对务实合作的开展将大有助益。
一、金砖国家开展海洋经济合作的基础
经济合作是金砖国家合作的重要基础和支柱。开展海洋经济合作是探索金砖国家经济合作新领域、开辟经济增长新空间的重要尝试。金砖国家合作机制为海洋经济合作的顺利开展提供保障指引。金砖国家的政策偏好和完善全球海洋治理的现实需求为其海洋经济合作的长远发展提供持久动力。（一）现有合作机制为金砖国家海洋合作提供保障指引金砖国家合作机制形成了元首峰会主导议题设置和战略决策、部长级会议负责政策制定和执行落实的运作模式。既有的合作机制以及经贸规则为海洋经济合作提供了保障指引。
一方面，金砖国家合作机制为海洋经济合作由政治共识转化为各方行动提供保障。《约翰内斯堡宣言》提出金砖国家需在海洋运输、造船、近海石油勘探、水产养殖、港口开发、滨海和海洋旅游、金融和保险服务以及沿海工业区开发等领域展开合作。这为金砖国家开展海洋经济合作奠定了政治基础。历经十余年发展，常态化会议机制为落实领导人共识提供了现实保障。金砖国家灾害管理部长会议不断深化在加强灾害风险管理最佳实践信息交流、灾害预报预警及有效应对等领域的合作，以构建更加安全的海洋空间。金砖国家环境部长会议探讨加强在循环经济、生物多样性、综合水资源管理
等方面的合作，并着力推进签署《金砖国家环境合作谅解备忘录》。[1]另一方面，金砖国家确立的贸易投资规则为海洋经济合作提供指引。以《金砖国家投资便利化合作纲要》《金砖国家单一窗口合作框架》《金砖国家示范电子口岸网络工作议事规则》为基础，金砖国家建立示范电子口岸，加强海关、航运、信息技术等方面的数据合作，促进货物贸易便利化，增强互联互通。《金砖国家电子商务合作倡议》强调加强在跨境物流、跨境支付
等方面的合作，为实现海洋经济发展的电子化、信息化奠定基础。[2]此外，金砖国家结合项目国的发展水平和财政状况，合理设计融资方案，降低融资成本，支持海洋基础设施建设、传统海洋产业转型、战略新兴产业培育以及海洋现代服务业充分发展。
（二）符合金砖国家的政策偏好开展海洋经济合作是金砖国家综合研判国际、国内政治经济情势作出的
政策选择。国际货币基金组织（IMF）2019年发布的经济数据显示，中国、印度经济运行平稳，但暗藏风险，俄罗斯、巴西、南非经济虽实现不同程度复苏 , 但增长乏力。[3]金砖国家重视海洋经济在促进国民经济增长中的地位和作用，并将发展海洋经济作为增强本国区域影响力和海洋利用能力的手段。
俄罗斯将发展海洋经济列入《俄联邦海洋学说》，使其上升为国家战略，并将能源开发、水产养殖、造船和航运业作为发展重点，以期通过发展优势
领域的海洋经济，为维护俄罗斯海洋强国地位提供支撑。[4]印度和巴西力图通过发展海洋经济增强对本区域的影响力。印度将港口开发、海洋运输、水产养殖作为海洋经济的发展重点，并将海洋经济视为增进海洋合作、增强对
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印度洋控制的重要手段。 巴西着力倡导“大西洋能源复兴计划”（Atlantic Energy Renaissance），以促进对南大西洋海域的资源开发和控制。[2] 南非推出“帕基萨计划”（Operation Phakisa），为本国经济和非洲经济增长开辟新空间。南非将海洋运输和制造业、沿海油气开发、水产养殖作为重点投入产业。中国提出加快建设海洋强国的重大战略，颁布实施了《海洋经济发展“十三五”规划》作为具体行动指引。开展海洋国际合作、推进海上互联互通是该规划的重要内容。
从金砖国家上述海洋发展战略可以看出，相关国家均重视海洋经济的发展，并以此巩固其国际或地区强国地位。为了发展海洋经济，相关国家需要开展合作，以解决各自面临的资金或技术短板，发挥比较优势，为海洋经济增长赋能。
（三）顺应金砖国家完善全球海洋治理的现实需求海洋发展成为世界各国竞相角逐的新领域，也为新兴大国在新一轮国际竞争中获取战略优势和规则优势提供了机遇。海洋经济合作是金砖国家参与全球海洋治理的重要内容，也是金砖国家推动全球海洋治理体系变革完善的重要抓手。海洋经济，作为新兴的经济领域，其发展理念、形态、实践仍需要各国倡导、协调、摸索，这为金砖国家开创海洋公共产品的新范式创造了条件。海洋经济合作为金砖国家影响全球海洋治理体系的理念创新和规则制定提供了契机。通过海洋经济合作，金砖国家可以倡导新型海洋经济治理范式，将金砖国家经济合作中形成的理念、规则以及成功实践渗透到全球海洋治理之中，从而打破发达国家对海洋治理规则制定的操控，加速推动全球海洋治理体系变革。
作为发展中国家参与全球海洋治理的重要代表性力量，金砖国家需要在破解海洋治理赤字、提升发展中国家代表性和发言权等方面做出努力，需要
在能力和责任范围内承担提供海洋公共产品的责任，从而进一步彰显其在推动南南合作和南北对话、完善全球治理中的作用。金砖国家海洋经济合作不仅有助于本国在全球海洋治理竞争中获得优势，也有助于将其他发展中国家的利益和诉求融入到全球海洋治理体系变革的进程之中，实现机会平等、规则平等，推动可持续发展和包容性发展，使更多的国家和地区享受发展的成果。
二、金砖国家海洋经济合作的着力点
海洋经济是开发利用和保护海洋的各类海洋产业活动的总和，与海洋安全、科技、环境紧密相关。《约翰内斯堡宣言》以列举的形式确定了海洋经济合作的产业类别，并提出加强防范巨灾风险合作，这为开展海洋经济合作指明了方向。金砖国家合作机制尽管为海洋经济合作提供了制度依托，但是尚缺乏专门性海洋经济合作制度统筹协调各国行动。因此，金砖国家需以促进海洋产业发展为目标，加快海洋经济合作制度和支撑体系建设。（一）海洋产业合作海洋产业是为开发利用和保护海洋所进行的生产和服务活动，也是海洋经济存在和发展的前提条件。以海洋产业合作为着力点，金砖国家可以发挥海洋区位优势，促进产业结构转型升级，增进经贸活动联系。
首先，发挥海洋区域优势，挖掘经济发展潜力。2018年，全球海洋经济总产值已超过2万亿美元，预计到2030 年还将增长2 倍。[1]金砖国家均为沿海国家，拥有漫长的海岸线和广阔的专属经济区。俄罗斯之于北冰洋、印度之于印度洋、中国之于西太平洋、巴西和南非之于南大西洋均具有重要的海
洋利益和影响力。[2]开展海洋产业合作，不仅有助于金砖国家充分发挥海洋
区位优势，促进各自区域的海洋开发利用，也可提升金砖国家在全球海洋开发中的竞争力。
其次，促进金砖国家海洋产业转型升级。金砖国家在海洋运输、造船、水产养殖等海洋产业领域具有较强的产业实力和国际竞争力。中国、俄罗斯、印度、巴西分列海洋运输产业全球排名的第一、第十七、第十九和第二十二。中国、印度、俄罗斯分列造船产业全球排名的第一、第七和第十。中国、
印度、巴西分列水产养殖产业全球排名的第一、第二和第十五。[1]通过海洋产业合作，金砖国家可以利用海洋经济外向度高的特点，拓展对外开放的深度和广度，利用比较优势，承接国际产业转移，进一步发展传统海洋产业，提升战略新兴产业的质量和水平。
最后，增进贸易投资活动联系。2018年，金砖国家经济总量占到世界的23%，但贸易、吸引外资和对外投资总额仅分别占到世界的16%、16% 和
12%。这些数据说明，无论在贸易还是投资领域，金砖国家合作都有非常巨大
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的潜力。 海洋产业合作可以发挥经济互补性，促进可持续发展和包容性增长，也可以带动贸易投资便利化、服务贸易、电子商务等领域的能力建设合作，增进沟通互信，固本培基，从根本上提升金砖国家发展贸易投资的能力，帮助各国加快融入全球价值链并向上游攀升，更好地分享经济增长和全球化的成果。
（二）海洋经济合作制度建设金砖国家海洋经济合作制度建设有助于提升各方开展海洋贸易投资活动的便利化水平，为合理配置资源与管控分歧创造有利条件。以金砖国家海洋经济合作制度为基础，可以促进金砖国家加强海洋经济贸易、投资政策和商业机会的信息交流，密切贸易和投资促进机构的联系，增加金砖国家企业交
流合作的机会，提升国内法律法规以及贸易投资环境的透明度，加强标准、认证、检验、检疫等机构的交流与合作。同时，海洋经济合作制度可以通过资源的合理配置以及利益的均衡调配，协调金砖国家的相对收益分配，减少由于金砖国家各自的经济发展能力差异所引发的不满与分歧，维护国家关系稳定，促进合作的长期稳定发展。
金砖国家海洋经济合作制度建设有助于金砖国家引领全球海洋经济治理的理念创新和规则实施。金砖国家作为新兴大国，在其能力和责任范围内，可以承担为全球海洋治理提供公共产品的国际责任。一方面，金砖国家在合作实践中形成的平等、包容、绿色、创新的发展理念可以通过海洋经济合作制度，为全球海洋经济治理提供新的指引，为重塑国家间的海洋经济关系提供新的方案；另一方面，金砖国家可以通过海洋经济合作制度，就涉及海洋
贸易、投资的多边议题在世界贸易组织、联合国中加强协调，促进《2030可持续发展议程》《巴黎协定》《生物多样性保护公约》等落地实施。
三 )海洋经济发展支撑体系建设金砖国家海洋经济合作需要在海洋安全、海洋科技、海洋环境等问题上加强交流配合。安全稳定的海洋空间有助于增进金砖国家政治互信，为开展海洋贸易、投资合作奠定基础。海洋科技和海洋环境交流合作有助于发挥各国在海洋科学监测、海洋环境管理等方面的优势，促进海洋科技资源和环境
管理经验的分享联通，为海洋经济合作开展创造便利。[1]海洋安全的内容既包括海权竞争、岛礁主权与海洋权益争议等传统安全议题，也包括打击非法捕捞、海盗、恐怖主义等非传统安全议题。海权竞争、海洋争议等议题的政治敏感性较高，考验着金砖国家的深层次互信；非传统安全议题的政治敏感性较低，但需要金砖国家密切协作。这些议题对于金砖国家开展海洋经济合作的区域和范围、采用的方式做法以及贸易投资安全具有直接影响。深化海洋安全交流合作，有助于拓展金砖国家海洋经济合作的
空间，促进金砖国家的密切协调，保障合作的顺利开展。
海洋科学监测合作是针对海洋灾害、环境污染、外来物种入侵等事关海
洋经济发展的风险防范和科学研究活动。2018年，太平洋海域、印度洋海域、大西洋海域因飓风、地震等自然灾害造成的财产损失约为1600 亿美元。[1] 金砖国家开展水产养殖、海洋运输、旅游等海洋产业合作需要完善的海洋监测预警制度以及真实可靠的海洋科学信息，以提供商业指引。通过发挥海洋科学监测合作在灾害预警、海洋信息获取等方面的作用可以为海洋产业发展提供科学依据，避免或者减轻因海洋巨灾等事件造成经济损失。
优良的海洋环境是海洋经济发展的前提。全球海洋污染已形成约500 个“死区”，海洋生命在其中无法生存，这不仅对海水养殖、海洋旅游等产业
造成直接影响，也不利于海洋运输、海洋资源开发利用活动的开展。[2]鉴于
保护和可持续利用海洋和海洋资源已被写入《2030可持续发展议程》，金砖国家将加强海洋环境管理作为发展海洋经济的前提，不仅有利于本国、本区域海洋的可持续利用，对于全球海洋可持续开发利用也具有积极意义。
三、金砖国家开展海洋经济合作面临的挑战
金砖国家各自出台本国经济发展宏观战略，其战略定位和优先方向各有侧重，彼此对接存在不小困难。同时，金砖国家海洋经济合作制度尚未建立，与海洋科学监测和海洋环境管理合作相比，海洋安全合作进展缓慢。这些都对开展海洋经济合作形成一定制约。（一）战略优先与经济发展能力存在差异为了应对国际政治经济新形势，近年来金砖国家均调整了各自对外经济合作战略规划，并基于各自的战略考量提出了一系列对外经济合作倡议。同时，
金砖海洋经济发展能力存在明显差距，将会影响海洋经济合作的相对收益。
一方面，战略优先差异。金砖国家分别就本国经济和区域经济发展提出了本国方案。中国提出“一带一路”倡议，印度提出“季风计划”，俄罗斯提出“欧亚经济联盟”，南非和巴西则致力于推动区域经济一体化。金砖国家各自的经济合作倡议战略优先不同，甚至还存在竞争冲突，这对于加强金砖国家发展战略对接、推进海洋经济务实合作构成了挑战。例如，印度尽管承认“一带一路”是和平发展战略，但同时又认为其与印度的印度洋战略发
生对抗，削弱了印度在印度洋的存在影响。[1]而从外部市场的竞争上看（以对美国的出口为例），由于产业结构趋同，金砖国家对美出口的产品皆会影响他国，中国和印度在造船、水产品、海洋运输设备对美出口上存在明显的
竞争关系。[2]另一方面，发展海洋经济的能力存在差异。以海上运输和船舶制造业为例，中国的船舶制造与船只数量是其他四国的四倍，集装箱运量是其他四国
的两倍。[3]而从海上运输服务贸易进出口总额来看，除了俄罗斯以外，其余四国均存在贸易逆差，这显示出中国、印度、巴西、南非四国海上运输服务贸易的产业升级和产业转型压力较大。根据英国经济政策研究中心发布的《全球贸易预警报告》, 金砖国家颁布的贸易救济措施数量从2009 年的 251 项增至 2016 年的 1776 项。[4]海洋经济发展能力的差异反映到国家间合作中，会造成相对收益的差异，继而可能会削弱部分国家参与合作的积极性，甚至会引发经济问题的政治化。
（二）海洋经济合作制度尚待建立金砖国家合作机制围绕经济合作形成的制度规则具有普遍性的指引意义，但是当前缺乏专门协调海洋经济合作的制度规则。为协调各国开展海洋经济事务合作，仍需要建立专门性的合作制度。
金砖国家海洋经济合作制度尚未建立是由多种原因造成的。一是金砖国家的海洋贸易合作有待发展，对于合作制度的需求不足。2019年 3月，中国对其他金砖国家渔业产品的进出口总额为3500万美元，只占到对金砖国家货物贸易进出口总额的 2%。[1]这表明海洋产业在金砖国家贸易合作中所占的比重不高，海洋经济合作的潜力有待挖掘。二是金砖国家在海洋经济发展中的利益关注点不同，由此导致各自行为存在差异。如中国的利益关注点是海洋运输制造业产品出口，俄罗斯是海洋资源尤其是能源出口，印度是水产品出口，巴西关注海洋旅游以及海洋资源开发等，这导致了各国在海洋贸易政策中很难实现协调统一。三是利益的差异也导致各自在规则制定中的立场分歧。中国、印度、巴西在渔业补贴的调整范围、分类方式以及发展中国家资格认定等问题上存在分歧，这阻碍了金砖国家内部就海洋经济发展形成统一确定的规则制度。
建立金砖国家海洋经济合作制度还面临诸多问题。首先，领导人共识的内容原则性强，需要将共识内容具体化。金砖海洋经济合作制度需要明确以何种目标和方式，将领导人共识转化为各方行动。其次，海洋经济与海洋安全、海洋科技、海洋环境的联系密切，金砖海洋经济合作制度需要明确以何种形式处理好与经贸金融、环境、安全、灾害管理等合作制度的衔接关系，处理好与工商业论坛、民间智库、科研院所的相互协作关系。最后，金砖海洋经济合作制度需要明确以何种原则统筹协调各自立场、弥合利益分歧，参与有关海洋经济发展的全球规则制定，引领全球海洋治理理念创新和规则创设。
（三）缺乏海洋安全合作的强有力支撑海洋安全是海洋经济发展支撑体系的重要内容，海洋经济活动的顺利开展离不开畅通的海上运输通道和安全稳定的海洋秩序。但是，当前金砖国家海洋安全合作进展缓慢，合作水平有待提升，合作空间有待拓展。
一方面，海洋安全议题受重视程度不足。除了《福塔莱萨宣言》和《乌法宣言》提及打击海盗和海上武力抢劫之类非传统安全问题外，《果阿宣言》《厦门宣言》《约翰内斯堡宣言》均未关注该类议题。作为金砖国家开展安全合作的常设性制度，金砖国家安全事务高级代表会议近三年的关注点聚焦于网络安全、能源安全、反恐等议题，对于海上安全并无专门讨论，也未形成合作纲要或者框架文件。这表明海上安全问题并未成为金砖国家安全合作
的优先方向，也令金砖国家海洋经济合作缺乏有力支撑。[1]另一方面，共同的海洋安全利益缺失。竞争性海洋利益的存在是影响金砖国家海洋安全合作的关键。金砖国家内部存在两组海洋安全利益关系：一组是俄罗斯、中国；另一组是印度、巴西、南非。中俄两国在海洋安全领域
的立场相似，两国通过海上协作制衡美国主导的海洋秩序带来的压力。[2]印度虽是中俄印合作机制的一方，但却意图借助美国力量对冲中国在印度洋的
影响力。[3]印度、巴西、南非借助三国对话论坛，举行联合军事演习，意图搭建连接南大西洋和印度洋的战略平台。印度希望借此抗衡中国影响力，保
证其战略自主空间。[4]金砖国家之间的安全利益分歧很可能会影响金砖国家的政治互信，增加经济问题政治化的风险，影响海洋经济合作的深度和水平。
四、推进金砖国家海洋经济合作的路径
在新形势下，为了应对海洋经济合作面临的各种挑战，金砖国家应在充分利用已有合作成果的基础上，多措并举力求创新，探索出一条可持续的海洋经济发展合作之路。
（一）推动海洋产业合作实心化金砖国家可通过产能合作和项目建设为抓手，开展涉海产业、项目建设合作，增进各国发展战略的实质联系，为增强战略互信奠定基础。同时坚持以国家为主导，以社会资本参与为支撑，以市场化运营为原则，引导涉海企业建立生产、营销和服务网络。
首先，加快推进海水养殖、海水淡化与综合利用、海洋能资源开发利用等产业的产能合作和技术输出，支持渔业企业在海外建立远洋渔业和水产品加工物流基地，深化在海关通关、食品检验检疫、跨境物流运输、跨境结算支付等领域的合作，促进渔业、水产养殖产业的互联互通。
其次，充分发挥金砖国家在不同产业领域的技术比较优势，加强各国政府职能部门合作，鼓励涉海企业与境外科研院所及相关机构开展联合设计与技术交流，建立产业技术创新联盟，推动海洋工程建筑、海洋船舶、海洋工程装备制造等先进海洋制造业发展。
再次，加快构建金砖国家海洋旅游合作网络，做好旅游发展统筹。促进各国旅游发展战略政策对接，优化旅游政策环境，加强在通关认证、人员往来方面的合作，促进海洋旅游便利化，推动旅游与相关产业融合发展。
最后，依托当前金砖国家已有的临港产业园区，建设以临港海洋产业为特色的专门园区，吸引各国企业到园区落户，提高投资效率，优化产业链条，提升配套建设能力，促进产业集群发展。（二）稳健推进金砖国家海洋经济合作制度建设未来金砖国家海洋经济合作，需在金砖国家合作机制的框架下建立海洋
经济合作制度，并注重同既有合作制度的衔接，妥善处理有关分歧。
其一，以提升海洋经济合作制度化、实心化为目标，建立金砖国家海洋经济合作制度。这一制度的构成主体是金砖国家国内主管海洋经济事务的部门，以“常态化会议制度+专家工作组”的形式展开运作。常态化会议制度负责承接落实领导人共识，将其转化为国内政策法律行动，并负责处理好与既有合作制度的衔接，通过部门对话、举行联合会议等形式展开交流磋商、形成对策方案。专家工作组负责增进与工商业论坛、民间智库、科研院所的协作关系。一方面，了解企业在涉海经济活动中面临的困境，向海洋经济事务会议提供对策建议；另一方面，深化与民间智库、科研院所在海洋贸易投资规则制定、战略新兴海洋产业研究、海洋防灾减灾等领域的协同合作，以提供智力支持。
其二，金砖国家海洋经济合作制度应致力于建立利益互惠最大化的协作关系。首先，正视金砖国家海洋经济发展的能力差异和立场分歧，将各国追求海洋影响力的政治诉求转化为经济合作行动，夯实合作基础。其次，依托海洋经济合作制度，形成有关海洋经济合作的多边优惠贸易安排，对各国权利义务进行原则性规定，再适时推进签署自由贸易协定，实现海洋经济合作的规则化。最后，海洋经济合作机制可以作为各国协商平台，通过对话协商解决贸易争端，同时也可以此为基础设立争端解决机制，协调解决内部贸易争端。
（三）从低敏感领域着手促进海洋安全合作金砖国家可通过开展海洋安全合作为海洋经济发展保驾护航。相较而言，南大西洋可以作为金砖国家开展海洋安全合作的优先方向。一方面，巴西希望通过在南大西洋的安全合作保障其国家安全，南非希望成为连接印度洋与南大西洋的枢纽国家。同时，巴西与南非在安全能力建设上都有借助外援的
[1]需求，俄罗斯、中国可提供必要的资金、技术以及人员培训援助。 另一方面，
南大西洋有重要的海上能源运输通道，也面临着严峻的海盗、海洋巨灾威胁，需要通过开展国际合作防范化解风险。金砖国家在南大西洋地区开展合作，不仅可以维护自身的海洋利益，还可以为地区安全稳定提供公共产品。
此外，金砖国家海洋安全合作还可不局限于地理区域而更关注低敏感领域，采取三步走的方略：第一，适时就低敏感领域海洋合作形成领导人共识，并建立打击非法捕捞、反海盗、海洋灾害预警监测、海洋濒危物种保护和海洋环境保护等领域的常态化合作机制；第二，建设海洋合作中心，并以其为平台发布各国投资信息、环境信息、自然灾害信息等报告，引导金砖国家企业进行涉海项目投资；第三，夯实前期合作基础，促进安全利益聚合，推进海上执法、海洋资源开发技术等领域的合作，拓展海洋安全合作空间。
五、结语
金砖国家发展海洋经济的能力虽存在较大差异，但其海洋经济合作的潜在空间很大。海洋经济发展将会促进金砖国家产业结构升级，加速新旧动能转换，为金砖国家经济发展注入新动力，也有利于金砖国家发展战略深度对接。若能建立金砖国家海洋经济合作机制化平台，将有利于金砖各国增强交流和磋商以实现利益协调。金砖国家可借此平台就经济发展战略对接、海洋经济合作展开协调，求同存异，构建金砖国家海洋经济合作体系。