美欧经济制裁协作的特点、限度及其走向
〔提 要〕作为当今世界两大主要经济体，美国和欧盟在经济制裁问题上协作对目标国甚至第三方有重要影响。从1993—2018 年制裁数据可以发现，美欧经济制裁协作总体水平趋于提高，但也随美国总统任期有所波动。美欧经济制裁协作在定向制裁理念兴起、欧盟实施制裁意愿和能力提高、美国游说施压影响下增强的同时，也受到双方对制裁认知差异、制度差异和利益冲突三个方面限制。在美国调整对外政策、“英国脱欧”以及美欧对伊核协议的分歧影响下，未来美欧经济制裁协作走向存在变数。
〔关 键 词〕经济制裁、制裁协作、美国优先、美欧关系〔作者简介〕刘建伟，中央财经大学国防经济与管理研究院副研究员〔中图分类号〕F115
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832 （2019）5 期0048-17美国与欧盟是当今实施经济制裁最为频繁的国际行为主体。[1]在经济制裁问题上，双方互有协作也存在分歧，双方一旦实现协作，对被制裁国甚至[1] 美国和欧盟经济制裁包括为落实联合国安理会决议而实施的制裁和在联合国框架之外自主发起的制裁两类，本文制裁专指后者，即自主制裁或单边制裁。
第三方均有重大影响。[1] 本文基于 1993—2018 年相关经济制裁数据探求美欧制裁协作的发展趋势和影响因素，结合特朗普政府对外政策变化以及“英国脱欧”、伊朗核问题影响，评估美欧经济制裁协作的未来走向。
一、美欧经济制裁协作的特点
冷战后，美欧频繁发起经济制裁。据初步统计，在1993—2018 年间，美国共发起23次经济制裁，欧盟共发起21次，其中双方联合发起13 次。[2] 美欧联合经济制裁的缘由或目的各不相同，涵盖止战促和、防/反扩散、反恐、推进民主、保护人权和促进法治；所涉具体措施种类繁多，既包括象征意义大于实质意义的定向制裁措施（如冻结个人资产），也包括严厉的金融隔离和贸易禁运；受到美欧联合经济制裁的对象国地域分布广泛，有些位于美欧周边，有些则与其相隔万里。综合来看，冷战后美欧经济制裁协作呈现三个主要特点。
第一，美欧经济制裁协作总体水平较高。经济制裁的实质是以经济手段实现对外政治目的。就对外政策而言，美国和大多数欧盟成员国价值观一致、
[1] 在这方面，伊朗是典型案例。自2010年欧盟实质性配合美国对伊制裁之后，伊朗发生货币和经济危机，遭受巨大经济损失。但对于俄罗斯，美欧联合制裁的效果存在争议。一些研究认为经济制裁是近年俄罗斯经济下滑的主因，另一些则认为经济制裁与俄罗斯经济下滑的关系不大，也没有改变俄罗斯在克里米亚和乌克兰东部冲突中的立场，甚至有观点认为制裁刺激了俄罗斯经济发展和俄罗斯人的爱国主义情怀。美国政界往往把对俄制裁效果不佳归因于欧盟，对欧盟内部步调不一、三心二意多有批评。关于制裁对俄影响，参见.RQVWDQWLQ $ .KRORGLOLQ
$OHNVHL 1HWÃXQDMHY ³&ULPHD DQG 3XQLVKPHQW 7KH ,PSDFW RI 6DQFWLRQV RQ 5XVVLDQ (FRQRP\ DQG (FRQRPLHV RI WKH (XUR $UHD ´ Baltic Journal of Economics 9RO ,VVXH SS -XG\
7ZLJJ ³5XVVLD ,V :LQQLQJ WKH 6DQFWLRQV *DPH ´ The National Interest 0DUFK KWWSV QDWLRQDOLQWHUHVW RUJ EORJ VNHSWLFV UXVVLD ZLQQLQJ VDQFWLRQV JDPH "SDJH & 。(上网时间：
2019年8月29日)
[2] 统计数据说明：（1）统计时段自1993 年 11 月 1日欧盟成立起，截至2018 年 12 月
31日；（2）经济制裁取最狭义界定，仅指贸易、金融和投资限制等措施，不含军火禁运、中
断援助等内容；（3）美国制裁数据来源于美国总统行政命令，欧盟制裁数据来源于欧盟共同外交与安全政策下的共同立场（common position）或理事会决定（council decision）；（4）针对同一国家但出于不同缘由的制裁算作不同（次）制裁，如美国因反恐、防扩散、维护人权发起的对伊朗制裁算作3次不同制裁。
战略安全利益相近，这决定了双方在经济制裁方面的共识大于分歧。冷战后，即便失去了共同的战略威胁，美欧仍然在总体上保持着较高水平的制裁协作，如在联合国安理会联合发起经济制裁提议；在安理会无法通过制裁决议或安理会制裁力度有限时，双方另行实施制裁；在制裁发起时间、制裁措施以及制裁名单方面相近相似等。在冷战后历次重大国际政治事件中，如巴尔干冲突、
“9·11”事件、中东剧变、俄乌冲突等，美欧大都相互配合，联合实施经济
制裁，这是美欧经济制裁高度协作最直接的反映。[1]第二，美欧经济制裁协作频次呈上升趋势。在欧盟成立之前的30 多年间，美国和欧同体仅联合发起3次经济制裁——针对缅甸（1988）、南斯拉
夫（1991）、苏联（1991）。[2] 1993年欧盟成立之后，美欧联合发起经济
制裁的频次逐年上升，1993—2008年期间，联合发起6次经济制裁，自 2009
[3]
年开始联合制裁频次大幅增加，2009—2018年期间，联合发起9次经济制裁。第三，美国对外政策调整对美欧制裁协作影响显著。美国对外政策调整直接影响美欧关系状况，进而影响到双方经济制裁协作。在小布什执政时期，美国对外奉行单边主义，美欧关系明显下滑，双方经济制裁协作受到一定冲
击，美国在该时期针对伊拉克（2003）、叙利亚（2004）、苏丹（2006）等国的制裁均未得到欧盟配合。奥巴马上台之后，美国改弦易辙，重视多边主义和跨大西洋合作，美欧关系大幅改善，美国主导发起的经济制裁也获得欧
盟积极响应，双方在针对伊朗（2010）、利比亚（2011）、叙利亚（2011）、
俄罗斯（2014）等国的一系列制裁问题上相互配合、紧密合作。在这一时期，
[1] 需要特别指出的是，美欧在联合制裁过程中常存在分歧。以2014 年对俄制裁为例，尽管美欧密切配合、步伐一致，但双方在甄选被制裁人员名单、行业领域以及具体制裁措施方面均存在较大差异。.ULVWLQ $UFKLFN 'HUHN ( 0L[ ³8 6 (8 &RRSHUDWLRQ RQ 8NUDLQH DQG 5XVVLD ´ CRS Insights 0DUFK KWWSV IDV RUJ VJS FUV URZ ,1 SGI。（上网时间：2019 年 8 月
29 日）
[2] [ 美 ]霍夫鲍尔等著：《反思经济制裁》，杜涛译，上海人民出版社，2011年。
[3] 欧盟 1993 年 11月成立，实际统计年份从1994年开始。由于欧盟直到2010 和 2016年才在联合国安理会框架之外分别针对伊朗和朝鲜发起经济制裁，所以这两个案例分别计入
2009—2013 年和 2014—2018 年两个统计时段。
[1]欧盟还一改过去激烈反对美国次级制裁 的做法，在制裁伊朗、俄罗斯问题上默认了美国的域外管辖权。特朗普执政之后，“美国优先”令跨大西洋合作受挫，美欧经济制裁分歧再起，双方围绕重启伊朗制裁的争论成为分歧焦点。
二、美欧经济制裁协作的促成因素
冷战结束后，特别是2009年以来，美欧联合经济制裁频次增多，这是多重因素共同作用的结果，既与国际制裁改革进程、欧盟一体化步伐紧密相关，也受美欧双方围绕制裁问题互动的直接影响。（一）欧美先后接受“定向制裁”理念经济制裁分为全面制裁和定向制裁（也称灵巧制裁），前者以被制裁国整体为施压对象，以切断与被制裁国之间所有经济往来为手段，旨在给被制裁国施加最大压力；后者以被制裁国特定群体（通常为政治、军事要员）或行业为对象，强调在经济措施方面有所选择，如冻结资产、贸易制裁、投资限制或金融制裁等，旨在使经济压力精准化。[2]长期以来，全面制裁是美国
[1] 次级（secondary）制裁也称域外（extraterritorial）制裁，是指制裁发起国采取的限制第三国（或次级对象国）与本国经济往来的措施，目的在于迫使第三国停止与初始对
象国的经济往来，以此增加对初始对象国的制裁压力。美欧曾在历史上因美国对苏联（1982）、
古巴（1996）、伊朗（1996/2000）等国的次级制裁而发生激烈冲突，并直接制约了双方针对上述各国的经济制裁合作。然而，以2010年美国颁布含有多项次级制裁条文的《全面制裁伊朗、问责和撤资法》为标志，美欧次级制裁纷争大幅缓解。自此之后，美国针对叙利亚、俄罗斯、委内瑞拉等国的制裁均含有次级制裁内容，欧盟大都选择配合。John J. Forrer, “Secondary Economic Sanctions: Effective Policy or Risky Business?,” The Atlantic Council Issue Brief, May 2018, https://www.atlanticcouncil.org/images/publications/secondary_sanctions_web.pdf; Tom Keatinge etc., “Transatlantic Mis alignment: Challenges to US-EU Sanctions Design and Implementation,” RUSI Occasional Paper, July 2017, https://rusi.org/sites/default/files/20170707_transatlantic_misalignment_ keatinge.dall_.tabrizi.lain_final.pdf, pp.6-7; Simond de Galbert, “Transatlantic Economic Statecraft,” CSIS Economic Statecraft Series, June 21, 2016, https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/
publication/160621_cnasreport_economic_state.pdf; 杜涛：“欧盟对待域外经济制裁的政策转变及其背景分析” ，《德国研究》2012年第3期，第 27-31 页。
[2] 还有两种常用措施——武器禁运、旅行限制，它们否属于经济制裁范畴存在争议。关于定向制裁的介绍参见Arne Tostensen & Beate Bull, “Are Smart Sanctions Feasible?,” World Politics, Vol.54, No.3, April 2002, pp.373-403。
经济制裁的主导理念，但在欧盟诸国充满争议，这也是制约美欧制裁协作的
一大因素。[1]2000年以来，欧盟和美国先后接受了定向制裁理念，双方制裁协作的理念分歧逐渐缩小。
欧美转向定向制裁缘于伊拉克问题的惨痛教训。美国及联合国对伊拉克进行了长达十年之久的全面制裁，但效果并不理想，且造成大规模人道主义灾难，因而饱受国际社会质疑指责。同时期对海地、南斯拉夫（或南联盟）的制裁情况与此相似，这些都促使欧盟和美国对全面制裁进行反思。欧洲是
推动制裁改革的先行者，1998—2001年期间，瑞士、德国和瑞典政府先后发起因特拉肯（Interlaken）、波恩—柏林、斯德哥尔摩三大进程，提出定向
制裁理念并就如何实施定向制裁给出具体操作指南。[2]这一理念迅速为联合国所接受，并直接对美国经济制裁产生影响。自
定向制裁理念提出后，欧盟和联合国安理会未再发起过全面制裁。[3]美国同样接受定向制裁理念，在运用定向制裁尤其是金融制裁方面得心应手。
“9·11”事件之后，美国迅速将定向制裁用于反恐战争，继而用于防止朝鲜、伊朗核扩散以及应对俄罗斯与乌克兰冲突。随着实际运用的增多，美国国内对定向制裁的共识也不断增加，美国前助理国务卿罗斯·高特莫勒（Rose Gottemoeller）、小布什副国家安全助理胡安·萨拉特（juan Zarate）等高
官和智库层面多次为定向制裁背书。[4]迄今为止，除对古巴、伊朗、朝鲜、叙
利亚和苏丹采取的制裁之外，美国对外经济制裁均为定向制裁。[5]美国在定向制裁问题上逐渐向欧盟靠近，大大减少了美欧制裁协作在理念层面的障碍。
[1] 欧盟反对美国全面制裁，一是经济利益考虑，二是人道主义考虑。
[2] 刘建伟：“国际制裁缘何难以奏效？——‘非故意后果’的视角”，《世界经济与政治》
2011 年第 10 期。
[3] 尽管联合国对伊朗、朝鲜制裁日趋严厉，但并没有禁止一般贸易往来，因而仍属于定向制裁。
[4] 'DQLHO : 'UH]QHU ³6DQFWLRQV 6RPHWLPHV 6PDUW 7DUJHWHG 6DQFWLRQV LQ 7KHRU\ DQG 3UDFWLFH ´ International Studies Review, 9RO ,VVXH SS
[5] “(PEDUJRHV DQG 6DQFWLRQHG &RXQWULHV ´ KWWSV ZZZ H[SRUW SLWW HGX HPEDUJRHG DQG VDQFWLRQHG FRXQWULHV ( 上网时间：2019 年 5 月 21 日 )
（二）欧盟制裁意愿及能力增强由于防务一体化进程困难重重，欧盟无法凭借军事力量发挥国际影响。
在此背景下，经济制裁成为欧盟所能采取的少数“硬措施”之一。[1]欧盟的制裁意愿及能力与欧洲一体化进程紧密相关，并随其自身制度建设而不断强
化。1993年《马斯特里赫特条约》生效之前，欧共体极少在联合国框架之外
发起自主制裁。[2]1993年之后，在共同外交与安全政策框架下，欧盟自主经济制裁不断增多，其中 2003（2004）和 2009年为其经济制裁发展历程的两个重要节点。
2003—2004年，欧盟陆续制定了三份文件——《在欧盟共同外交与安全
政策框架下执行和评估限制性措施（制裁）指南》（2003）、《应用限制性
措施（制裁）的基本原则》（2004）和《欧盟有效执行限制性措施的最佳做法》
（2004）。[3]这三份文件的出台是在欧盟各国亟需经济制裁政策规范、但制裁立法条件尚不成熟背景下的折中选择，集中展现了欧盟加强经济制裁的意
愿，同时增强了实施制裁的能力。[4]
2009年《里斯本条约》获批生效。该条约对欧洲一体化进行重新规划，开启了一体化重心从经济向政治转移的历史进程，被广泛认为是欧洲一体化
进程的里程碑。[5]对欧盟经济制裁而言，《里斯本条约》同样具有重要意义：它在《欧洲联盟运行条约》部分专设了“限制性措施”一编（第四编），突出制裁对欧盟的重要性，明确实施制裁的法律基础，由此避免了此前经常
[1] -RDNLP .UHXW] ³+DUG 0HDVXUHV E\ D 6RIW 3RZHU" ´ BICC Paper 45 KWWSV ZZZ ELFF GH
XSORDGV W[BELFFWRROV SDSHU SGI （上网时间：2016 年 3 月 10 日）
[2] 一个例外是欧同体在1981年因波兰问题发起对苏联制裁，参见-RDNLP .UHXW] ³+DUG
0HDVXUHV E\ D 6RIW 3RZHU" ´ BICC Paper 45 S 。
[3] 关于欧盟制裁政策文件，参见 KWWSV ZZZ FRQVLOLXP HXURSD HX HQ SROLFLHV VDQFWLRQV 。
（上网时间：2016 年 8 月 20 日）
[4] 《欧盟宪法条约》的酝酿和流产是该问题的重要背景，参见戴炳然：“里斯本条约
下的欧盟共同外交与安全政策”，《战略决策研究》2010年第1期。
[5] 同上，第70 页。
产生的混乱和争议；[1]大幅增加欧盟机构在经济制裁方面权限，压缩成员国
采取单独行动的空间；[2]修改有效多数原则，扩大该原则的灵活性和适用范
围，提高欧盟经济制裁决策效率；[3]赋予理事会制定执行决定（implementing decision）或执行条例（implementing regulation）的权力，并可以有效多数原则取代此前的一致同意原则进行表决，提高欧盟制裁的灵活性；新设与制裁相关的书面程序，允许欧盟理事会以书面程序表达意见而非现场投票表
决，改善欧盟应对突发事件的反应能力等。[4]显而易见，欧盟经济制裁频次与自身制度建设存在明显的相关性。随着上述三份制裁文件的颁布，特别是《里斯本条约》的通过，欧盟实施经济制裁面临的许多制度和法律限制大幅降低，制裁决策和实施中的代表性和灵活性同步提高，极大增强了欧盟以制裁谋取国际影响力的意愿和能力。这种变化自然有助于美欧经济制裁协作的增强。此前，欧盟在美国外交游说或经济施压之下才会勉强制裁，而今则变得更加积极主动，甚至单独发起经济制裁。（三）美国就关键制裁问题对欧游说施压欧盟和美国在经济制裁问题上互有共同利益，也存在利益分歧。在美国主导发起、美欧存在重大分歧的制裁案例中，美国对欧盟的游说施压对于促成双方制裁协作具有重要作用。以美欧对伊朗制裁为例，美国在对欧盟游说施压过程中，采取了许多新思路、新举措，并对后续美欧制裁协作产生了示
[1] 顾婷：“欧盟对外制裁制度的法律解析”，《欧洲研究》2013年第3期，第 90 页；
黄德明、李若瀚：“论欧盟国际制裁法律基础的革新”，《当代法学》2013年第 3期，第
153-156 页。
[2] 关于《里斯本条约》前后欧盟机构和成员国在制裁中的权限变化及争议，参见顾婷：
“欧盟对外制裁制度的法律解析”，《欧洲研究》2013年第3期，第 93-94页；黄德明、李若瀚：
“论欧盟国际制裁法律基础的革新”，《当代法学》2013年第3期，第 156-157 页。
[3] 新的有效多数标准为“成员国数量的55%，不得低于 15 国和 65%的欧盟人口”，同时规定阻断少数（blocking minority）的成员国必须不少于 4国。参见金玲：“《里斯本条约》
与欧盟共同外交与安全政策”，《欧洲研究》2008年第2期，第 71-72 页。
[4] Francesco Giumelli, The Success of Sanctions, Ashgate Publishing Company, 2013, pp.2628.
范效应。[1]
早在 20 世纪 90 年代中期, 美国就开始以防扩散为由制裁伊朗，而欧盟
在十年之后才逐步加入对伊制裁。[2]在持续十年的制裁之后，美伊已几无经济往来，美国继续或加强对伊制裁影响微乎其微，这意味着进一步施压必须
依赖作为伊朗主要经济伙伴——欧盟的配合。2007年以前，欧伊经济联系紧密，美欧应对伊朗核问题思路存在差异，因而欧盟并不支持以经济制裁解决伊朗核问题。为争取欧盟加入制裁联盟，美国软硬兼施、循序渐进，采取了一系列措施。
首先，宣教与施压相结合。美国从总统、国务院、情报界、财政部官员等多层面，利用多种场合反复对其欧洲同行进行游说，展示伊朗核威胁的紧迫性和“真实性”，力证实施经济制裁的必要性。同时，美国积极影响欧盟内部争论，“每当欧盟内部（对伊）缓和的声音逐渐占据上风，美国就介入
进来，而且在大部分情况下都能如愿以偿”。[3]针对欧盟内部反对制裁者，美国辅之以多种施压手段，“在美国高压之下，即便最不情愿制裁的欧盟国
家也逐渐被拉入美国制裁战车”。[4]其次，先诉诸安理会再争取欧盟自主制裁。联合国安理会授权的制裁具有国际合法性，也是长期以来欧盟制裁的主要类型。为争取欧盟合作，美国首先尝试说服英法将伊朗核问题提交安理会讨论，在获得安理会授权制裁后，继而对欧盟施压，从价值规范层面降低欧盟对伊制裁的抵触。
最后，争取欧盟各国政府与企业界支持。与过去不同，美国争取对伊制
裁联盟的对象，不仅包括欧盟成员国政府，也囊括企业界。2007年美国副财
[1] 关于美国施压欧盟维持对华武器武器禁运的案例，参见黄栋：“欧盟解除对华武器
禁运事件中的美国因素”，《外交评论》2010年第5期。
[2] 美国对伊制裁起源于1979年伊朗人质危机，后来经历过多次调整。
[3] Sascha /ohmann, “The Convergence of Transatlantic Sanction Policy against Iran,” Cambridge Review of International Affairs, Vol.29, No.3, 2016, p.941.
[4] Stefan /ehne, “The Role of Sanctions in EU Foreign Policy,” December 14, 2012, https://
carnegieeurope.eu/2012/12/14/role-of-sanctions-in-eu-foreign-policy-pub-50378.（上网时间：2019
年5月22日）
长罗伯特·吉米特（Robert Kimmett）在国会作证时提到，“针对伊朗的多边行动不限于政府层面，美国面向国际私营部门，与全球40多家银行共享和讨论与伊朗商业往来的信息和风险”。在争取欧盟企业界孤立伊朗的过程中，美国时常挥舞金融制裁大棒。据统计，在2005—2012 年间，美国财政部以违反美国对伊制裁为由对45家银行进行了罚款，其中包括不少欧洲大银
行。[1]2014 年，美国对法国巴黎银行（BNP Paribas）的罚款高达 90亿美元，
是为最严厉的一次。[2]在美国压力下，欧盟金融实体及企业陆续撤离伊朗，加之伊朗核计划的新发展及欧洲政治转向，欧盟内部对加大制裁伊朗力度的阻碍降低，为美欧
实现对伊制裁协作提供了条件。2012年，欧盟颁布对伊朗石油禁令，禁止成员国从伊朗进口石油并对伊朗中央银行实施制裁，美欧制裁协作达到新高度。值得注意的是，对伊制裁的形成过程在欧盟制裁历史中具有重要意义，它大幅减少了欧盟内部质疑和反对制裁的阻力，为此后采取对俄罗斯、埃及、突
尼斯等国制裁起到了破冰示范作用。[3]
三、美欧经济制裁协作的限度
美国力推欧盟在经济制裁问题上与其保持合作，欧盟的反应对双方制裁协作程度有重要影响。由于美欧在经济制裁问题上存在认知、利益及制度能力差异，双方的协作不可避免地受到制约。（一）美欧对制裁认知差异明显由于历史、国际地位及行为主体性质差异，美欧对经济制裁的功能和目
[1] Sascha /ohmann, “The Convergence of Transatlantic Sanction Policy against Iran,” Cambridge Review of International Affairs, p.940.
[2] Jacob J. /ew and Richard Nephew, “The Use and Misuse of Economic Statecraft,” Foreign Affairs, Vol.97, No.6, 2018, p.143.
[3] Stefan /ehne, “The Role of Sanctions in EU Foreign Policy,” December 14, 2012.
的认知差异较大。美国倾向于以二元对立的敌我关系思维看待经济制裁，将
制裁视作孤立进而打败敌人的对外政策工具。[1]美国经济制裁的赋权性法律——《与敌国贸易法》《以制裁反击美国敌人法》《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》等，直接反映出这种思维方式，相应的总统行政命令也均将特定国家或事件定位为国家安全与对外政策的威胁，以此作为发起制裁的基本依据。美国经济制裁的单边主义色彩浓重，重视极限施压，但缺乏灵活性。正因如此，美国经济制裁通常易发难收、持续时间较长，且时常充当着美国
军事手段的前奏。[2]通过“给和平最后一次机会”，美国借助经济制裁在一定程度上为后续开展军事行动减少了国际国内阻力。
与美国不同，欧盟倾向于把经济制裁视作谈判工具，通过经济施压与解压来说服和改变制裁对象的政策和行为。基于这种认知，欧盟经济制裁针对的是违反国际法规范或其自身利益的特定政策或行为，而无一个长期、固定、
预设的敌国，它寻求改变而非击败制裁对象国。[3]此外，欧盟重视灵活运用经济制裁，明确制裁原因、期限和解除条件，强调经济制裁与政治对话、物
质激励甚至联合国授权的军事措施配合使用。[4]由于制裁注重改变被制裁国的政策或行为而非改变国家自身，欧盟制裁“有始有终”，持续时间大多短于美国。此外，欧盟对军事行动非常谨慎，认为经济制裁可以补充甚至取代
军事行动，这与将制裁作为军事行动前奏的美国明显不同。[5]
[1] Robin Niblett and Derek Mix, “Transatlantic Approaches to Sanctions,” CSIS Report, December
2006, VIII, https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/media/csis/pubs/0612_ transatlantic.pdf. （上网时间：2017 年 10 月 20 日）
[2] Simond de Galbert, “Transatlantic Economic Statecraft,” CSIS Economic Statecraft Series,
June 21, 2016, p.9.
[3] Tom Keatinge et al., “Transatlantic Mis alignment: Challenges to US-EU Sanctions Design and Implementation,” RUSI Occasional Paper, July 2017, p.5；robin Niblett and Derek Mix, “Transatlantic Approaches to Sanctions,” CSIS Report, December 2006, VIII.
[4] 关于欧盟经济制裁的基本原则，参见 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/
St-10198-2004-rev-1/en/pdf。（上网时间：2016 年 8 月 20 日）
[5] Simond de Galbert, “Transatlantic Economic Statecraft,” CSIS Economic Statecraft Series, June 21, 2016, p.9.
（二）利益冲突制约美欧制裁协作从美欧发起的经济制裁来看，双方的偏好有所区别。美国极少制裁其同盟国，即便该国相关政策明显违反美国所宣扬的价值观或国际国内对该国制
裁呼声高涨，[1]另外，配合反恐也是美国不采取对有关国家经济制裁的有效挡箭牌。对欧盟而言，殖民历史、地理距离、（受援国）发展绩效在其经济
制裁决策中具有重要影响。[2]美欧上述制裁偏好或倾向性差异归根结底在于利益有别，这不仅制约着美欧制裁协作的达成，还影响着制裁协作的水平和持续。在近期美欧采取的经济制裁中，对俄罗斯和伊朗的制裁清晰反映了利益冲突对双方制裁协作的影响。
2014 年 3月“克里米亚事件”促使美欧形成对俄制裁联盟，协作制裁范
围广泛但明显避开了欧俄能源合作领域。2017年美国制定《以制裁反击美国敌人法》升级对俄制裁，因涉及欧俄能源合作引发欧盟强烈反应。欧盟多国批评指出，美国新制裁干涉了欧盟能源政策，是以地区安全为幌子推进经济利益，通过阻碍“北溪-2”天然气管道项目（Nord Stream 2）建设扩大美国液化天然气出口。德奥两国还发表措辞严厉的联合声明，宣布“我们无法
接受针对欧洲能源企业的非法域外制裁”。[3]欧盟委员会主席容克则直呼美国干涉欧盟内部事务，指出“美国优先不能意味着置欧洲利益于最后”，并
威胁将诉之于世界贸易组织。[4]尽管后来美国修改了相关条款，照顾了欧盟
[1] 例如，在 2011年中东剧变期间，美国并没有像欧盟一样制裁埃及；在2018 年“卡舒吉事件”之后，尽管面临巨大舆论压力，特朗普政府拒绝制裁沙特政府。
[2] Andreas Boogaerts, “Beyond Norms: A Configurational Analysis of the EU’S Arab Spring Sanctions,” Foreign Policy Analysis, Vol.14, Issue 3, July 2018；Clara Portela, “Where and Why Does the EU Impose Sanctions?,” Politique européenne, Vol.17, No.3, 2005, pp.83-111；karen Del Biondo, “Donor Interests or Developmental Performance?,” World Development, Vol.75, 2015.
[3] Henry Foy et al., “Berlin Hits Back at US Move to Tighten Sanctions on Russia,” Financial Times, https://www.ft.com/content/27e28a44-51b0-11e7-a1f2-db19572361bb.（上网时间：
2019年3月10日）
[4] Dominik Tolksdorf, “U.S. Sanctions /aw and Western Coordination on Russia Policy,” Kennan Cable, No.29, December 2017, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/kennan_
cable_29-tolksdorf.pdf.（上网时间：2019 年 5 月 20 日）
关切，但该事件充分展现了美欧对俄制裁的深刻分歧，特别是经济利益对制
裁协作的限制。2019年年中，美国众议院、参议院先后通过类似法案，要求对参与北溪二期天然气管道项目的企业和个人实施制裁，再次激化美国与部分欧盟成员国之间矛盾，德国外长、奥地利总统等公开批评美国举动，宣称
将坚决抵制。[1]经济利益同样在美欧对伊朗制裁中扮演重要角色。由于欧盟和伊朗能源
贸易往来密切，欧盟在很长时期内不愿追随美国制裁伊朗，2007年美国通过金融制裁手段迫使欧盟重新评估继续欧伊能源贸易与遭受美国次级制裁的比较成本。在对经济利益等因素考虑之后，英、法、德三国积极行动，对于
2015年伊朗核协议的达成功不可没。此后，欧盟恢复与伊朗经贸往来，并反对美国单方面退出伊朗核协议。在美国重启对伊制裁后，欧盟尝试通过设立
[2]特殊支付渠道绕过美国制裁，努力挽救伊朗核协议。 从对伊制裁的错综复杂、曲折变化过程中可见，以能源为核心的经贸利益始终是影响欧盟参与美国主导经济制裁的关键因素。
（三）制度设计不同影响美欧制裁协作能力随着历史和实践发展，美国和欧盟分别形成了一套经济制裁制度体系，其差异体现在发起、执行和解除制裁的各个环节，并对美欧制裁协作能力产生影响。
在制裁发起阶段，美国国会和总统均有权实施经济制裁，但双方权力不对称，国会制裁多为原则性、方向性规定，总统制裁权力则广泛而具体，可以依据现实需求有针对性、灵活性地发起制裁。总统还可按领域将制裁权下
[1] “不满俄欧商业合作 美国又挥制裁大棒”，新华网，2019年 5 月 23 日，http://
www.xinhuanet.com/world/2019-05/23/c_1124529958.htm; “Senate Panel Backs Nord Stream 2 Pipeline Sanctions Bill,” Reuters, July 31, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-senate-nordstream-2/senate-panel-backs-nord-stream-2-pipeline-sanctions-bill-iduskcn1u422d。（上网时间：
2019年8月29日）
[2] “European Clearing House to Bypass US Sanctions against Iran,” The Guardian, https://
www.theguardian.com/world/2018/nov/06/european-clearing-house-to-bypass-us-sanctions-against
iran.（上网时间：2019 年 5 月 30 日）
放给相应行政部门，如将武器禁运、两用品贸易制裁、一般性和金融制裁分别（部分地）授权给国务卿、商务部长和财政部长。总统占优、各部门分工明确的制裁发起制度有助于美国就相应事态及时迅速做出反应。欧盟发起制裁的程序较为复杂，首先需要欧盟理事会以一致同意原则通过制裁的决定，涉及经济制裁的内容还需欧盟理事会以有效多数原则通过具体的条例，涉及
武器禁运和入境限制的内容则交由各成员国负责。[1]欧盟制裁决策的形成需要 28个成员国协商，更为耗时，最终制裁安排也多为各方妥协博弈的结果，因而严厉程度通常低于美国。
在执行阶段，美国建立了完善复杂的制度体系，包括分工合作与跨部门协商相结合的工作机制，基于管制物项与制裁对象的制裁清单制度、许可证和豁免制度，以及制裁执法机制，这些为制裁的严格执行提供了制度保障。需要指出的是，美国监督制裁的情报能力突出，除了依赖专业情报机构力量之外，美财政部还专门设立了恐怖主义与金融情报办公室，用于获取、分析、
整合制裁情报信息。[2] 由于独特的一体化设计和制裁制度，欧盟在执行制裁方面存在诸多不足。尽管经济制裁决策权主要由欧盟机构享有，但最终落实还是在于各个成员国。各成员国对欧盟制裁条文的解读时有差异，执行制裁的意愿和决心亦高低有别，执行能力和资源也各不相同。在违规识别方面，欧盟因自身情报能力较弱而依赖于成员国协助，而出于保密、法律等原因，并非所有成员国都主动向欧盟汇报其发现的违规行为。情报能力方面的短板使欧盟在面临法律纠纷时常因证据不足而将部分制裁对象除名，制裁名单范
围常常小于美国。[3]在解除制裁方面，美欧同样因制度体系差异而难以协调。对美国而言，
[1] 参见王磊、刘建伟：“欧盟对外制裁决策:制度设计与影响因素”，《国际观察》
2016 年第1期。
[2] Juan =arate, Treasury’s War: The Unleashing of A New Era of Financial Warfare, Public
Affairs, 2013.
[3] Simond de Galbert, “Transatlantic Economic Statecraft,” CSIS Economic Statecraft Series,
June 21, 2016, pp.6-8.
解除国会发起的制裁非常困难，奥巴马政府缓和与古巴关系、推动伊朗核协
[1] [2]议时即面临重重阻碍。 美国规定的制裁除名条件非常苛刻， 美国两党政治、总统大选也是影响制裁延续或解除的重要宏观因素，奥巴马政府对伊朗制裁的部分解除又被特朗普政府迅速重启。在欧盟方面，立法机构制裁权力有限，对制裁发起和解除的干预较少。近年来，欧盟制裁大都设置“夕阳条款”，即每半年或一年定期审议制裁以决定是否需要延续。因此，欧盟的制裁制度文化倾向解除而非延续制裁。简言之，美国制裁一般易发难收，持续时间较长；欧盟制裁则难发易收，持续时间较短。
四、对未来美欧经济制裁协作的展望
作为跨大西洋合作的一项重要内容，美欧经济制裁协作的变化主要取决于美欧关系的变化。总体来看，美欧价值观一致，共同利益大于分歧，协调机制通畅，双方开展经济制裁协作的基础比较牢固。不过，该基础因美国对外政策调整、“英国脱欧”以及伊朗问题正受到侵蚀，未来双方经济制裁协作面临不少变数。
首先，美国对外政策调整削弱了美欧关系及经济制裁协作。特朗普政府坚持“美国优先”原则，大幅调整对外政策和对欧关系。在经贸领域，美国以关税为工具频频向欧盟施压，引发美欧经贸关系紧张；在全球治理问题上，美国重拾单边主义，先后退出或威胁退出巴黎气候变化协定、联合国人权理事会、联合国教科文组织等多个全球多边治理机制，与坚持多边主义的欧盟产生冲突；在安全领域，美国再次炒作北约防务分担问题，多次批评欧盟难
[1] 有研究发现，国会发起制裁的持续时间长于行政部门发起的制裁，参见Emre Hatipoglua, “A Story of Institutional Misfit: Congress and US Economic Sanctions,” Foreign Policy Analysis, Vol.10, Issue 4, October 2014。
[2] Robin Niblett and Derek Mix, “Transatlantic Approaches to Sanctions,” CSIS Report, December
2006, p.10.
民政策。从目前看，美欧关系面临同盟退化的风险，从此前的安全、经济、
价值观、国际秩序“四位一体”退化到以安全为主要支撑的同盟关系。[1]受美国对外政策调整影响，欧盟就对美关系展开辩论和反思，对特朗普任期内的美欧关系走向表示担忧，这自然对双方经济制裁协作产生负面影响。
其次，“英国脱欧”给未来美欧经济制裁协作增加交易成本。过去，英国是欧盟参与经济制裁的坚定支持者，对于推动欧盟经济制裁制度完善、争取其他成员国支持对俄罗斯等国的制裁发挥了重要作用。作为美国长期、坚定的盟友，英国倾向于理解和支持美国对外政策和经济制裁政策，一直是美
欧制裁协作的粘合剂和润滑剂。[2]英国还是重要的国际金融中心，具有强大的情报组织系统，对于保证经济制裁严格执行、凝聚欧盟制裁共识、提高美
欧制裁协作能力至关重要。[3]2019 年 1月，马杜罗政府申请取回委内瑞拉存于英格兰银行的价值12亿美元的黄金，但在美国游说下，该申请遭到英国拒绝。这直接反映了作为国际金融中心的英国在助力美欧经济制裁协作方面的重要性。
然而，随着英国脱欧特别是无协议脱欧可能性的增加，英国与欧盟的关系、美国和脱欧后的欧盟关系都将经历调整和磨合。不管这种适应过程最终结果如何，英国脱欧都会使其在欧盟经济制裁中的影响力下降，欧盟经济制裁的意愿和能力受损，美国则失去了一个影响欧盟及美欧经济制裁协作的重要桥梁。
最后，伊朗核问题走向将对未来美欧制裁协作产生深远影响。经过多年艰难谈判，中、美、俄、英、法、德六国与伊朗在2015年达成协议，规定对
[1] 孙成昊：“特朗普时代的美欧关系：大西洋越变越‘宽’？”，新华网，2019年 2
月25日， http://www.xinhuanet.com/mil/2019-02/25/c_1210067045.htm。（上网时间：2019 年 7
月30日）
[2] Tom Keatinge et al., “Transatlantic Mis alignment: Challenges to US-EU Sanctions Design and Implementation,” RUSI Occasional Paper, July 2017, pp.10-11.
[3] Richard Nephew and David Mortlock, “Brexit’s Implications for UK and European Sanctions Policy,” October 2016, https://academiccommons.columbia.edu/doi/10.7916/d8j1053r.（上网时间：
2019年5月10日）
伊朗核项目施加限制，国际社会则解除对伊朗制裁。特朗普上台后屡次批评伊朗核协议，并于 2018 年 5月宣布退出该协议，重启对伊制裁。
欧盟认为伊朗核协议对于维护中东地区稳定至关重要，反对美国重启对
伊制裁，积极采取行动挽救该协议。2018年 8 月 6日，欧盟正式启动 1996
年制定的“阻断法令”，为在伊朗开展业务的欧盟企业提供法律保护。[1]同年 9月，欧盟宣布向伊朗提供2000万美元发展援助；英法德三国决定研究设立一套新的支付机制——“特殊目的实体”（Special Purpose Vehicle， SPV），以此绕开美国制裁，继续和伊朗开展贸易，该机制后来发展并更名为“贸易往来支持工具”（Instrument for Supporting Trade Exchanges, INSTEX）, 并在 2019 年 7 月完成首次交易。[2]
尽管新支付机制能否成功尚存变数，但其设立本身说明欧盟开始严肃思考应对美国次级制裁的长远策略。在美国重启对伊制裁并对欧盟利益造成损害的背景下，欧盟意识到欧美经济关系的非对称性给自身带来的巨大脆弱性，
已制约了欧盟法律的效力，影响到欧盟对外政策的自主性。[3]正因如此，有欧盟学者呼吁以美国重启对伊制裁为警钟，加强欧元国际地位，积极建立应
对次级制裁的非对称性反制措施，以此保护欧盟利益和对外政策自主性。[4]由此可见，伊朗制裁问题已对美欧关系形成一定冲击，也将对未来双方经济制裁协作产生重要影响。
[1] “阻断法令”系 1996年引入欧盟，当时即为反制美国“域外法权”。按此法令，如美国对别国的制裁殃及欧盟企业，涉事企业无需遵守相关制裁法案，还可索赔损失及冲销外国法院基于制裁法案所做判决的影响。参见“欧盟宣布更新‘阻断法令’反制美国重启对伊制裁”，
新华网，2018 年 8 月 7 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-08/07/c_129927829.htm。（上
网时间：2019 年 7 月 31 日）
[2] Kenneth Katzman, “Iran Sanctions,” CRS Report RS20871, July 12, 2019, p.52；“欧盟与
伊朗新支付系统完成首单”，环球网，2019年 7 月 30 日，http://finance.huanqiu.com/gjcx/2019
07/15219979.html?agt 15425。（上网时间：2019 年 7 月 31 日）。
[3] 尽管欧盟正式启动了“阻断法令”，但大多数欧盟企业担心被美财政部列上黑名单，选择遵守美国法律，从而使“阻断法令”形同虚设。
[4] Ellie Geranmayeh and Manuel /afont Rapnouil, “Meeting the Challenge of Secondary Sanctions,” European Council on Foreign Relations Policy Brief, https://www.ecfr.eu/publications/ summary/meeting_the_challenge_of_secondary_sanctions. ( 上网时间：2019 年 7 月 31 日 )
五、结语
特朗普上台以来，美国更加倚重经济制裁在对外政策中的作用，更加频繁甚至肆意挥动经济制裁大棒。[1]在美国内部，过度使用经济制裁招致大量批评，包括往届主管经济制裁事务的高级官员的批评，认为这将给美国带来许多负面影响，无益于美国长远利益。被制裁国、中俄等大国以及部分美国盟友也反对美国长臂管辖、动辄使用或威胁使用经济制裁。对欧盟而言，美国过度使用经济制裁不符合欧盟利益，增加了双方分歧，进而制约了美欧经济制裁协作。从长远看，制裁不应成为处理国家间关系的工具，各方应遵守相关国际准则。美国过度使用经济制裁无疑将制约其与盟友间的合作，推动相关国家探索建立不依赖美元的国际交易体系。[1] 美财政部仅 2017 年就把近 1000名个人或实体列入制裁名单，其力度比“9•11”事件以来任何一年都大。