美国“新非洲战略”：变与不变

〔提 要〕特朗普政府非洲政策以“新非洲战略”为框架，涉及经贸、反恐和援助三个方面，其在具体内容上基本延续了冷战后美国历任政府的做法，主要变化反映在战略层面，即借助非洲遏制中国。美国在非洲总体利益低位徘徊和特朗普个人对非洲的轻蔑态度是美国非洲政策“不变”的决定因素；而美国全球战略的调整则是其政策“变化”的主要原因。特朗普政府非洲政策将给中国和非洲带来不利影响，其实施也面临着美国国内国际因素的制约。

〔关 键 词〕“新非洲战略”、中美关系、美国对非洲政策〔作者简介〕赵晨光，外交学院周恩来外交研究中心助理研究员、非洲研究中心研究员

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〔文章编号〕 （2019 ） 期

2018年底，美国“新非洲战略”出台，特朗普政府对非洲政策框架基本成形。综合来看，美国“新非洲战略”新意不多，调整主要体现在战略层面，遏制中国成为美国对非洲政策的主要目标。因此，系统分析特朗普政府对非

洲政策，对妥善处理中国对非洲政策中的美国因素具有较强的现实意义。

一、特朗普政府“新非洲战略”的特点

特朗普政府“新非洲战略”主要涉及对非经贸、反恐和援助三大方面，[1]被称作美国在非洲的三大“核心利益”。从具体内容上看，特朗普政府对非洲政策延续大于变化。

第一，特朗普政府的对非经贸政策没有超出冷战后美国对非洲政策的方向和框架。特朗普政府在“新非洲战略”框架下启动了“繁荣非洲倡议（”Prosper Africa Initiative）。该倡议宣称将聚焦“对非投资”和“营商环境”两项核心议题，助力美国对非经贸关系发展。但事实上，这两项政策举措并无多少新意。一方面，促进美非经贸关系，特别是美国对非投资是冷战后美国对非政策的大方向，前几任美国政府均推出了相应的政策措施，奥巴马任内（特别是其第二任期），更是致力于将对非贸易打造成美国对非洲外交的亮点。另一方面，将美国投资与非洲“整改”挂钩，是美国对非洲政策的一贯做法，在这方面，“繁荣非洲倡议”与“非洲增长与机会法案”等早前的美国对非

倡议或机制相比并没有本质差别。[2]

第二，特朗普政府的对非安全政策缺少积极举措。特朗普上台后提出将美国在非洲的驻军削减10%，并减少对联合国在非洲维和任务的支持。特朗普政府有意降低美军在非洲直接参与反恐行动的规模和力度，转而鼓励非洲国家开展自主反恐。这种相对消极的对非安全政策，使得“反恐”在“博尔顿演讲”中着墨不多。博尔顿批评以往美国对非安全援助政策失败，但却未从积极方面提出任何新的举措。[1]因此有人认为，特朗普政府的对非安全政

策针对的是美国听众，而不是非洲听众。[2]第三，特朗普政府的对非援助政策重视效率和绩效问题，但在具体措施上没有创新。特朗普曾在不同场合对美国援非项目的必要性提出质疑。在

2018年预算案中，特朗普政府要求削减“美国非洲发展基金”（US African Development Foundation）三分之二以上，并将 “总统防治艾滋病紧急救援计划”（PEPFAR）预算削减 17%。[3]此外，特朗普还有意终止奥巴马政府启动的一些对非援助项目。美国“新非洲战略”为此背书，博尔顿在演讲中批评美国往届政府的对非援助政策失败、低效，指出特朗普政府将放弃“撒网式”援助政策，选择更符合美国战略利益的重点国家予以支持。但这很大程度上是政治“曲解”而非方法“创新”。事实上，选择“重点国家”是美国对非

援助的一贯做法。根据美国国际开发署公布的数据，2014—2017年，美国对非洲十个国家的援助占其对非援助总额的56.4%，这些国家主要是非洲次区

域大国以及战略位置重要的国家。[1]特朗普政府对非援助政策只是往届政府相关政策的“精简版”，而非“创新版”。

从“新非洲战略”来看，特朗普政府对非洲政策的主要变化反映在战略

层面，遏制中国成为核心目标，[2]有以下三个方面表现。

第一，将中国定位为战略竞争对手。2017年 12月，特朗普政府发布了

其首份《国家安全战略报告》，明确将中国确定为“战略竞争对手”。[3]“新非洲战略”在指导思想上与《国家安全战略报告》高度一致。其一，“博尔顿演讲”将美非关系中存在的主要“问题”归咎中国，指责中国利用对非经贸合作所取得的“竞争优势”，削减了美国对非投资机会、干扰美国在非洲军事行动、威胁着美国的国家安全利益，不但造成了美非经贸关系的落后，

[4]而且对非洲国家经济、法制与治理的健康发展造成了破坏性影响。 其二，“博尔顿演讲”将中国比作冷战时期的苏联，诬陷中国破坏非洲之角的“均势”，指出美国需重调整对非洲政策以有效应对来自中国的竞争。

第二，与中国开展发展模式竞争。新世纪以来，非洲国家总结独立后的

[1]经验教训，将“非洲复兴”确定为发展目标，“向东看”“向中看”蔚然成风。

以此为背景，特朗普政府对非洲政策将发展模式竞争的矛头指向中国。2018

年6月18日，美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）在底特律经济俱乐部发表演讲，大谈发展模式问题，提出要把“美国模式”教给非洲，让非洲的发展接近西

方而非中国。[2]与此相应，“繁荣非洲倡议”鼓励非洲领导人选择高质量、高透明度、可持续的美国投资项目，用强有力的现代化发展工具替代中国的“国家主导型倡议”（state-directed initiatives）。特朗普政府对非洲政策极力凸显“美国模式”与“中国模式”的不同之处，旨在遏制中国对非洲影响力的提升。

第三，破坏“一带一路”在非洲推进。近年来，中非全面战略合作伙伴

关系不断深化，中非合作成为共建“一带一路”的亮点。[3]在此背景下，以美国为首的部分西方国家炮制了“债务陷阱论”“地缘政治工具论”来抹黑“一

带一路”，并在中国与非洲国家间制造矛盾。[4]2018年 3月，美国时任国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）访问非洲，捏造“一带一路”建设与非洲债务问

题之间的因果关系。[5]同年 11月，美国副总统彭斯（Mike Pence）在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会演讲中，讽刺“一带一路”倡议为“‘束腹带’

和‘单向路’”（constricting belt and one-way road）。[1] 同年 12 月，博尔顿引用赞比亚和吉布提外债的案例，指责中国借助“一带一路”在非洲谋求竞争优势。

此外，特朗普政府的对非洲政策单边主义色彩浓厚。其目的一方面在于“甩包袱”“推责任”，减轻美国在非洲负担；另一方面也旨在摆脱多边束缚，在非洲专注大国竞争。特朗普政府认为，相较极端组织、恐怖主义等，来自中国和俄罗斯的大国竞争将给美国带来更大的战略威胁，[2]须通过双边机制拉拢关键非洲国家维护美国战略利益。[3]

二、影响特朗普政府非洲决策的因素

特朗普政府的非洲政策是美国全球战略的组成部分，深受美国全球战略调整、对非利益认知等因素的影响。

第一，美国全球战略调整。非洲处在美国外交版图边缘，美国的对非洲

政策随其全球战略重心的调整而变化。[4]冷战 40余年，对抗苏联的地缘政治

考量决定着美国对非洲政策的议事日程。[5]冷战结束后的十年，美国对非洲

政策重点转向经济领域。“9·11”事件后，为配合全球反恐，美国更多关注

非洲安全事务。[1]奥巴马政府上台后，对冷战后美国对非洲政策进行了整合，

确立了民主化改造、反恐、经贸合作“三驾马车”并行的对非洲战略，[2]但政策重点有所“失焦”。奥巴马政府在第二任期后期开始对美国对非洲政策进行调整，表现出与中国加强竞争的态势，但未在战略层面加以确认。特朗普政府对非洲政策的出台，标志着美国对非洲战略重新聚焦。非洲学者指出，美国长期以来将非洲视为对抗敌人的战场，从未真正努力发展与非洲大陆的

关系。[3]可以说，特朗普政府对非洲政策的变化或“调整”源于美国全球战

略的转向，而不是对非洲政策的转向。[4]第二，美国在非洲总体利益未变。获取非洲的石油等矿产资源曾是美国推动对非洲关系的重要原因。但近十年来，美国进口自尼日利亚、安哥拉等撒哈拉以南非洲国家的原油数量持续下降，从2005 年的日均 180 万桶，下降到 2015 年的不到 25 万桶。[5]2018年底，美国转型成为全球最大的油气出口国，美非经贸关系进一步受到影响。尽管冷战后美国历任政府均推出了各自的对非洲经贸政策，试图通过对非洲投资激活美非经贸关系，但效果并不明显。非洲低下的购买力决定了以高科技、第三产业为核心的美国企业根本不可能大规模进入非洲。与此对应，美非贸易长期以来为美国国内提供的就业岗位数量很少，其规模仅相当于美国对中美洲国家（总人口5000 万）贸易所创造

的国内岗位数。[6]经贸关系的停滞从根本上决定了非洲在美国对外政策中的

边缘地位，并进一步限制了美国持续参与反恐、援助等非洲治理活动的意愿。美国在非洲总体利益低位徘徊，是“新非洲战略”延续大于变化的主要原因。

第三，特朗普并不重视非洲。由于特朗普对非洲缺乏应有的了解，加之美非经贸获利较少，特朗普上任后多次展现对非洲的轻视态度。特朗普甫一上任即先后签署了两份“旅行禁令”，禁止部分国家公民入境美国，其中一半是非洲国家。在任期第一年，特朗普未任命负责非洲事务的助理国务卿、驻南非和埃塞俄比亚等非洲主要国家的大使以及国家安全委员会非洲事务特

别助理等对非要职。[1]2017 年 7月，特朗普在“二十国集团”（G20）峰会举行的“移民与健康：非洲伙伴关系”高级别会议上离席，让女儿坐在自己

的位置上，此举遭到非洲国家批评。9月，特朗普出席联合国大会，其演讲涉及非洲的内容出现多处错误；其中在专门针对非洲国家领导人的午餐会上，

特朗普在讲话中还将纳米比亚（Namibia）说成“纳比亚”（nambia）。[2]2018年1月，特朗普在针对移民问题发表谈话时更将非洲国家称作“粪坑国家”，

招致非洲国家和国际社会的一致谴责。[3]2018年 8月，特朗普又发表同情种族隔离政策的推特，指示美国政府对南非政府“掠夺”白人农场主土地问题

展开细致调查。[4]特朗普对非洲的轻视甚至蔑视很大程度上决定了美国现政府的非洲政策难有积极变化。特朗普政府并不“在意”非洲，非洲在战略上

不是美国的关注对象，只是借助对象。[5]

三、美国对非洲政策的前景

特朗普政府的对非洲政策奉行“美国优先”原则和“大国竞争”逻辑，其实施将破坏、挤压中美开展对非三方合作的成果和空间，传递美国在包括非洲在内的更广区域遏制中国的消极信号，同时为非洲国家来之不易的自主发展进程蒙上阴影。当然，特朗普政府对非洲政策的实施也面临着一系列制约，其实施前景尚未明朗。

第一，对中非共建“一带一路”产生影响。当前，中非共建“一带一路”

已进入绘制“工笔画”的新阶段。2018年 9月召开的中非合作论坛北京峰会明确指出，将“一带一路”同非洲各国发展战略紧密对接，为中非合作共赢、

共同发展注入新动力。[1]在此背景下，特朗普政府极有可能选取“一带一路”作为在非洲遏制中国的抓手，并在具体的对非双边外交中寻求突破。这将在一定程度上给“一带一路”框架下中非发展战略的精准对接制造麻烦。

第二，特朗普政府的对非洲政策在美国国内尚存较大分歧。在政府层面，奥巴马政府启动的“未来粮食保障倡议”和“电力非洲倡议”受到非洲国家的欢迎，但特朗普却对其态度消极，希望中止其运作。特朗普的这一主张未

获得美国国会，甚至是美国政府内部负责官员的支持。[2]2019年 2 月 9 日，美国国务院负责非洲事务的助理国务卿纳吉（Tibor P. Nagy）在美国全球领导联盟晚宴致辞中仍将“电力非洲倡议”以及“非洲青年领袖倡议”等往届

美国政府对非举措作为美国的“政绩”进行宣传。[3]2019年 5 月 16 日，纳吉在美国国会众议院外事委员会作证，为特朗普政府“新非洲战略”补充了

整合有“外交（Diplomacy）、发展（development）、防务（defense）”三

个方面的所谓“3D框架”，但未提出任何具体实施方案。[1]这在一定程度上

反映出特朗普政府内部在具体对非洲政策上尚未形成明确共识。[2]在社会层面，美国卡特中心拒绝来自特朗普政府的高级顾问参与由其与南非国际问题研究所（SAIIA）主导的关于中美在非合作的二轨对话进程，这很大程度上也表明了美国部分政学精英对特朗普政府对非洲政策所持保守主

[3]义立场与零和博弈思维的反对态度。 此外，特朗普政府在撤军、减负与遏华、

反恐上的政策张力，亦在美国军界有反对之声。[4]可见，特朗普政府对非洲政策的推进尚需在美国国内弥合分歧，未来将在哪些方面、多大程度上实践其战略目标（特别是在非洲遏制中国的目标），仍需进一步观察，但可以肯定的是，其实施力度必将大打折扣。

第三，非洲国家拒绝在美国与中国之间选边站队。非洲国家在开展国际合作时，看重实际效果，而非意识形态。有非洲学者一针见血地指出：美国能否像中国那样为非洲建造体育场和公共住房、铁路和路桥、大坝和水电站？

[5]中国的建设成就是美国仅凭对所谓“中国模式”的指责就能抹掉的吗？ 特朗普政府“新非洲战略”不仅忽视了非洲国家对中国外交的积极反应，而且

对非洲国家自主选择适合自身发展道路的强烈意愿佯装不见。[6]实践证明，中国对非洲合作，以政治（中非友谊）为引领、经济（市场）为导向，以国

家为后盾、企业为基础，既站得高又行得远，符合非洲发展实际。相比之下，非洲国家对20 世纪 80年代“结构调整计划”所造成的市场与国家的双重失

灵记忆犹新，对来自美国的发展合作疑虑重重。[1]第四，特朗普政府对非洲政策脱离非洲实际情况，很少考虑非洲国家关切。在经贸政策方面，特朗普政府宣布其“新非洲战略”将借助《非洲增长

与机会法案》深化美非经贸关系。[2]但非洲对美国贸易数据显示，非洲80%的对美出口源自安哥拉、尼日利亚、乍得和南非四国，仅南非一国就占非洲对美非能源产品出口的1/4。因此，绝大多数非洲国家实际上无法真正从

该法案中受惠。[3]在安全政策方面，博尔顿以“萨赫勒五国联合部队”（G5 Sahel Joint Force）为例，指出美国“新非洲战略”的目标旨在帮助非洲国家通过地区合作实现和平与安全。但事实上，美国始终强烈反对萨赫勒集团

五国在联合国框架下开展反恐合作的立场。[4]非洲国家普遍认为，在力量对比严重失衡且缺乏国际监督的情况下，美国寻求与具体非洲国家（或通过美国支持的地区机制）开展双边反恐合作，不但无法回应非洲安全诉求，反而

有可能形成新的安全问题。[5]在对非洲投资援助方面，特朗普政府将《有效利用投资引导发展法案》（BUILD Act）作为主要政策工具。[6]该法案设立了

一个 600亿美元的全球发展基金，旨在对抗中国的海外发展项目。[1]但非洲

国家普遍认为其相较中国的对非发展承诺，缺乏诚意且针对性不强。[2]

此外，非洲一体化是非洲国家的梦想和初心。[3]2019年 5 月 30 日，非洲自贸区协定正式生效。在这一背景下，特朗普政府非洲政策强调在双边基础上发展美非关系，明显有悖非洲一体化的发展大势，长远来看，这也为其实施前景蒙上阴影。

四、结语

特朗普政府的“新非洲战略”以遏制中国为核心目标，而非重在加强美非合作，这正是其内在缺陷和根本局限所在。相比美国对非洲的政策，中国的对非合作更加务实，照顾对方关切。非洲是中国外交“基础中的基础”[4]，对于中国而言，一方面要正视来自美国的挑战，另一方面应妥善处理中非合作中出现的新问题，确保中非合作行稳致远。