美国对“数字丝绸之路”的认知与应对

赵明昊〔提 要〕在特朗普政府不断强化对华战略竞争背景下，美国战略界对“数字丝绸之路”的负面认知突出，认定“数字丝绸之路”在经济利益、技术发展、军事和情报安全、国际标准和规则、意识形态等方面对其构成挑战，反映了美国战略界日益从“数字地缘政治”视角审视对华政策。为应对“数字丝绸之路”，美国从加大对数字基础设施投资、强化对中国企业打压、深化与盟友和伙伴国协作等方面多管齐下，并通过推动“经济议题安全化”、挑弄意识形态分歧等方式压制中国的“数字影响力”。美国将东南亚视为制衡“数字丝绸之路”的首要区域，不断细化充实“印太战略”框架下的相关机制和举措，在数字经济、智慧城市和网络安全等领域与日本等国协同推进对华竞争。尽管美国的制衡措施会对“数字丝绸之路”产生一定负面影响，但受限于国内国际各方反对因素，美国难以实现其压制中国经济和技术影响力的目的。

〔关 键 词〕“数字丝绸之路”、中美关系、大国竞争、印太战略〔作者简介〕赵明昊，复旦大学美国研究中心研究员、北京大学国际战略研究院特约研究员、清华大学战略与安全研究中心客座研究员〔中图分类号〕'

〔文献标识码〕$

〔文章编号〕[1]

（ ） 期

* 本文是作者主持的国家社科基金项目《“一带一路”建设中的美国因素及其应对策略研究》（项目批准号：17CGJ027）的阶段性成果之一，也是清华大学战略与安全研究中心、美国兰德公司合作研究项目的成果，感谢《国际问题研究》编辑老师和评审专家提出的修改建议。

共建“数字丝绸之路”是“一带一路”国际合作的重要组成部分，对于促进全球数字经济发展、深化数字互联互通具有积极影响，受到国际社会普

遍肯定和支持。[1]然而，在特朗普政府不断强化对华战略竞争背景下，美国战略界对“数字丝绸之路”的关注日益上升并形成若干负面认知，普遍认为“数字丝绸之路”对美国的经济、外交和安全利益构成重大挑战，并就如何在数字基础设施建设、数字治理规则等领域强化对华竞争提出一系列政策建言。在实践层面，特朗普政府推出“数字互联互通与网络安全伙伴关系”（Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership,dccp）等机制，力图以“全政府”“全社会”方式加大对“数字丝绸之路”的制衡。梳理分析美国对“数字丝绸之路”的认知以及对，对于把握“数字丝绸之路”建设面临的国际环境具有现实意义，有助于更好地认识美国在“数字时代”推进对华战略竞争

的策略、手段与特征。[2]

一、美国对“数字丝绸之路”的主要认知

近年来，特朗普政府以“大国竞争”为导向大幅调整美国对华战略，尤其是显著加大对中国倡导的“一带一路”国际合作的制衡，如推动实施“自由开放的印太战略”（下文称“印太战略”）、设立国际发展融资公司、制造渲染

“债务陷阱论”等针对中国的负面论调。[3]在此背景下，作为“一带一路”国际合作的重要组成部分，“数字丝绸之路”受到美国战略界的突出关注，美国

战略界对“数字丝绸之路”普遍抱持疑虑和偏见，相关负面认知日益增多。[4]第一，担心中国企业借助“数字丝绸之路”合作进一步强化商业和技术

[1] 方芳：“‘数字丝绸之路’建设：国际环境与路径选择”，《国际论坛》2019年第

2期，第 61-66 页。

[2] 阎学通：“数字时代的中美战略竞争”，《世界政治研究》2019年第二辑，第4-8页。

[3] 赵明昊：“大国竞争背景下美国对‘一带一路’的制衡”，《世界经济与政治》

2018 年第 12 期，第 17-25 页。

[4] -RKQ +HPPLQJV DQG 3DWULFN &KD ³([SORULQJ &KLQD¶V 2UZHOOLDQ 'LJLWDO 6LON 5RDG ´ National Interest -DQXDU\

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优势，对美国的经济利益和“技术领导地位”造成损害。美国战略和国际问题研究中心高级研究员哈丁（Brian Harding）对华为、阿里巴巴、腾讯、百度、滴滴出行等中国企业在东南亚地区的经营情况进行分析后称，这些企业得到中国政府在融资等方面的支持，能够以较低成本为当地提供高质量产品和服务。哈丁认为，在大数据、物联网、海底电缆、云计算、电子商务、在线支付、数字金融等领域，中国企业已拥有较强的竞争优势，这将直接影响苹果、脸书、

谷歌、推特、优步等美国企业在相关国家的商业利益。[1]此外，美国相关人士担心“数字丝绸之路”将侵蚀美国在5G、人工智能等技术领域的主导地位，

而这些技术对于未来数十年各国经济社会发展具有基础性作用。[2]新美国安全中心高级研究员卡尼亚（Elsa Kania）称，“‘数字丝绸之路’将使中国公司、标准和基础设施占据国际信息技术生态系统的中心，它会成为中国施

展全球影响力的渠道。”[3]在美国战略界看来，通过参与“数字丝绸之路”合作，中国企业将扩大在全球的市场份额，并在此基础上加快强化自身的技

术研发以及商业应用能力。[4]他们担心，中国推动相关国家实行数据本地化等政策，致使美国等西方国家企业在当地的运营成本上升，从而使中国企业获得更多“不公平竞争”优势；“数字丝绸之路”与“中国制造2025”以及其他中国政府推动的产业和技术政策相互联动，中国企业将借助“数字丝绸之路”建设提供的政策支持，对相关国家科技企业进行并购，招募当地科技人才，进而在世界更大范围内推广中国技术标准，强化中国对“数字时代”

[1] %ULDQ +DUGLQJ ³&KLQD¶V 'LJLWDO 6LON 5RDG DQG 6RXWKHDVW $VLD ´ &HQWHU IRU 6WUDWHJLF DQG ,QWHUQDWLRQDO 6WXGLHV )HEUXDU\ KWWSV ZZZ FVLV RUJ DQDO\VLV FKLQDV GLJLWDO VLON URDG DQG VRXWKHDVW DVLD （上网时间：2020 年 1 月 8日）

[2] ³7KH *HRSROLWLFV RI * ´ (XUDVLD *URXS :KLWH 3DSHU 1RYHPEHU SS

[3] (OVD .DQLD ³6HFXULQJ 2XU * )XWXUH 7KH &RPSHWLWLYH &KDOOHQJH DQG &RQVLGHUDWLRQV IRU

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间：2020 年 1 月 10 日）

的控制力。[1]第二，担心中国通过推动“数字丝绸之路”建设在相关国家加大数据收集，

从而在情报安全、信息安全等方面对美国利益构成挑战。[2]新美国安全中心亚太安全项目主任克莱曼（Daniel Kliman）等认为，随着中国企业在“一带一路”沿线国家承建数字基础设施和运营数字经济，它们可对当地政府、民众、商业和金融机构的数据进行控制，并将这些数据提供给中国政府，这对美国

[3]和相关国家而言是一种战略性风险。 美国国务院负责国际安全和不扩散事务的助理国务卿福特（Christopher Ford）公开称，由于中国存在相关法律规定，中国企业会在中国政府的压力下利用“数字丝绸之路”合作从事网络间谍活动，

中国企业将成为情报工具。[4]需要强调的是，美国尤为关注中国企业在美国盟国和伙伴国的相关活动及其安全影响，他们提及的重点案例包括华为公司在泰国开发 5G测试平台、华为海洋网络有限公司在菲律宾承建海底光缆项目、阿里巴巴运营新加坡电子商务公司来赞达集团、海航创新金融集团支持泰国承接中国-东盟跨境资金流动项目等。此外，美国还关注中国企业承建的涉及巴基斯坦、吉布提等国的海底光缆项目，认为该项目横跨南亚和东非地区

并将延伸至欧洲国家，对美国的经济和安全利益具有重大影响。[5]美中经济

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与安全审查委员会主席白嘉玲（Carolyn Bartholomew）、对外关系委员会高级研究员帕特里克（Stewart Patrick）等认为，“数字丝绸之路”框架下的这类项目带来的信息安全风险不容忽视，中国可以通过窃听海缆通讯等方式

获取情报。[1]第三，认为“数字丝绸之路”建设是中国“军民融合”战略的一部分，

将在军事安全领域对美国带来复杂严峻的挑战。[2]2019年 12月，罗纳德·里根研究所发布报告指出，以往技术创新模式往往是“先军用、后民用”，而在当今时代，商业技术会“界定技术创新的前沿”，“数字丝绸之路”建设

涉及大量具有军事安全应用潜力的商业技术。[3]参与“数字丝绸之路”建设的很多中国企业具有较强的技术实力，其中美国尤为关注人工智能技术，认为中国企业在算法、云计算、人机交流等领域处于世界前沿，中国军方试图

借此打造针对美军的“非对称优势”，推进人工智能的武器化。[4]此外，美国前白宫国家安全委员会战略规划高级主任斯伯丁（Robert Spalding）等高度关注“数字丝绸之路”框架下的智慧城市建设，认为中国企业在相关国家开展的“智慧城市”建设以及对“城市大脑”的推广具有重大的安全影响，这些项目涉及传感器、无人驾驶、计算机视觉等一系列可应用于军事领域的

先进技术。[5]美国专家还担心，中国政府通过“一带一路”科技人才交流项

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[1]目推进“军民融合”战略，从全球延揽科技人才，促进军民两用技术的创新。兰德公司资深专家蔡斯（Michael Chase）、对外关系委员会研究员布朗（rachel Brown）等认为，“数字丝绸之路”框架下的北斗系统建设等合作，将有助于中国军方提升导弹定位定时等能力，还会使中国军方进一步掌控沿线国家的数据信息，从而增强其C4ISR（指挥、控制、通信、计算机、情报、监视与

[2]侦察系统）能力，这将对美国和相关国家军队之间的“互操作性”造成损害。

第四，担心中国通过“数字丝绸之路”合作推广有关数字经济和网络治理的中国理念、中国方案，进而在国际规则和规范、意识形态层面对美国构成挑战。美国对外关系委员会数字和网络政策项目主任西格尔（Adam Segal）等认为，在构建和维护全球网络空间秩序方面，美中之间存在根本性差异。其称，美国支持自由、开放和负责任的网络治理，而中国则宣扬“互联网主权”概念，倡导数据存储、处理和传输的本地化，并严格控制互联网内容。美国和中国在网络空间秩序方面的冲突难以调和，世界或面临网络空

间“冷战化”（即分裂为不同的互联网体系）问题。[3]前白宫国家安全委员会高级主任麦艾文（Evan Medeiros）、亚太安全研究中心研究员海明斯（john Hemmings）等认为，中国试图利用“数字丝绸之路”建设推广“中国模式”，越南、印尼、坦桑尼亚、尼日利亚在接受中国网络基础设施建设支持的同时，会复制中国在限制跨境数据流动等方面的管理规定；中国通过开设“网络管

[1] Us-china Economic and Security Review Commission, “The 2019 Annual Report to Congress,” pp.213-214.

[2] Michael Chase, “The Space and Cyberspace Components of the Belt and Road Initiative,” in Nadege Rolland ed. Securing the Belt and Road Initiative: China’s Evolving Military Engagement Along the Silk Roads, NBR Special Report, No.80, Seattle: National Bureau of Asian Research, September 2019, pp.31-32; Rachel Brown, “Beijing’s Silk Road Goes Digital,” Council on Foreign Relations, June 6, 2017, https://www.cfr.org/blog/beijings-silk-road-goes-digital.（上网时间：2020年 1 月 8日）

[3] Adam Segal and Tang Lan, “Reducing and Managing Us-china Conflict in Cyperspace,” in Travis Tanner and :ang Dong ed., Us-china Relations in Strategic Domains, NBR Special Report, No.57, Seattle: National Bureau of Asian Research, April 2016, pp.46-53; Lora Kolodny, “Former Google CEO Predicts the Internet :ill Split in Two-and One Part :ill Be Led By China,” CNBC, September 20, 2018, https://www.cnbc.com/2018/09/20/eric-schmidt-e[-google-ceo-predictsinternet-split-china.html.（上网时间：2020年 1 月 6日）

理培训班”等方式，加大对“一带一路”沿线国家官员和相关企业人员的培训，向其推广中国的网络管理政策实践和经验，这些国家在拥有一定网络基

础设施条件后可能会采取中国的“社会信用评分”等政策。[1]美国相关人士诬称中国通过推动“数字丝绸之路”合作，帮助柬埔寨、肯尼亚、埃塞俄比亚、津巴布韦、阿联酋等国扩大对本国社会的监控，以“智慧城市”“安全城市”建设推广“数字威权主义”（digital authoritarianism）治理模式，损害

公民隐私权和言论自由。[2]

二、美国应对“数字丝绸之路”的主要策略

特朗普政府推动的对华战略竞争不断深化，日益彰显全面性、跨域性和全球性等特征，力图将对华经济围堵、技术封控、军事安全遏制与意识形态打压更加紧密地结合起来，这在“数字丝绸之路”问题上得到集中体现。一方面，特朗普政府通过推动实施“数字互联互通和网络安全伙伴关系”等计划，加快构建应对“数字丝绸之路”的“全政府”机制，并完善相关的资源配置；另一方面，美国智库专家围绕如何在数字基础设施等领域更加有力地制衡中国提出政策建言，加紧谋划新的举措。概而言之，美国应对“数字丝绸之路”的主要策略包括以下几个方面。

[1] (YDQ 0HGHLURV ³7KH &KDQJLQJ )XQGDPHQWDOV RI 86 &KLQD 5HODWLRQV ´ The Washington Quarterly 9RO 1R SS -RKQ +HPPLQJV ³5HFRQVWUXFWLQJ 2UGHU 7KH *HRSROLWLFDO 5LVNV LQ &KLQD¶V 'LJLWDO 6LON 5RDG ´ Asia Policy 9RO 1R SS 'DQLHO .OLPDQ DQG $ELJDLO *UDFH ³3RZHU 3OD\ $GGUHVVLQJ &KLQD¶V %HOW DQG 5RDG 6WUDWHJ\ ´ &HQWHU IRU D

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2020 年 3 月 20 日）

第一，以“数字互联互通和网络安全伙伴关系”等计划为主轴，增强美

国政府内部的跨部门协调。2018年，特朗普政府在“印太战略”框架下提出“数字互联互通与网络安全伙伴关系”计划，希望借此促进所谓“开放的、具有互操作性的、可靠的、安全的”网络，增强美国对发展中国家“数字未

来”的塑造能力。[1]为推进这一计划，特朗普政府成立了涵盖不同部门的工作组，由美国国务院、国防部、国际开发署等机构的代表构成。其中，美国国际开发署在推进该计划方面扮演重要角色，其充分运用自身技术能力以及与各国既有的广泛联系，推动美国与相关国家的数字经济合作，扩大美国科技产品的对外出口。美国国际开发署下设的“全球发展实验室”（Global

[2]

Development Lab）等机构是相关职能的主要承担者。 美国商务部实施的“亚洲通”（Access Asia）计划则将数字经济作为重点，推动美国企业加大与相关国家在数字经济领域的合作。此外，美国商务部还设立了“智慧城市：地区和社区的出口机遇”（Smart Cities: Regions and Communities Export

Opportunities）项目。[3] 美国贸易发展署（USTDA）主要聚焦支持美国的中小型数字技术企业。由于特朗普政府对“数字互联互通与网络安全伙伴关系”计划投入的财政资源有限，其试图通过深化跨部门协调，集中精力推动那些具有战略价值的数字经济项目，相关项目由美国国务院、国防部以及情报部门共同商量决定。

第二，加大对美国企业以及盟国和伙伴国家企业的支持力度，针对中国

支持的“数字丝绸之路”项目提供“替代性选择”。[4]一是着力发挥“国际

[1] US Department of State, “A Free and Open Indo-pacific: Advancing a Shared Vision,” November 4, 2019, pp.19-20, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/free-andopen-indo-pacific-4nov2019.pdf; Daniel Kliman, “Time for Congress to Establish a US Digital Development Fund,” The Hill, November 10, 2019.（上网时间：2020 年 1 月 26 日）

[2] USAID, Digital Strategy (2020-2024), April 2020, p.26, https://www.usaid.gov/sites/

default/files/documents/15396/usaid_digital_strategy.pdf.（上网时间：2020 年 4 月 26 日）

[3] Alice Ekman, China’s Smart Cities: The New Geopolitical Battleground, Paris: The French Institute of International Relations, December 2019, p.24.

[4] Barry Naughton, “Chinese Industrial Policy and the Digital Silk Road: The Case of Alibaba in Malaysia,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.38-39.

发展融资公司”等机构作用，帮助美国及其盟国和伙伴国家的企业在相关国

家获取更多涉及数字经济、网络安全等业务的商业合同。[1]二是美国商务部在相关国家设立“数字业务使馆专员”（Digital Attaché）职位，部分专员从美国科技公司征召并履行任期制服务，他们在促进相关商业往来的同时，

还为驻在国寻求治理问题的数字解决方案提供支持。[2]三是通过美国财政部“技术援助办公室”下设的“政府债务和基础设施融资”（Government Debt and Infrastructure Finance）等项目，帮助相关国家实施债务管理并发展

其国内资本市场，以增强这些国家对西方私营企业和投资者的吸引力。[3]为了强化与中国在数字经济领域的全方位竞争，美国在产业支持方面注重加大统筹运作力度，力图将电信基础设施、电子商务、智慧城市等产业融合推进。此外，有专家建议美国政府倡导设立“数字发展银行”或促进数字发展的专门基金，如在经济合作与发展组织（OECD）框架下成立美欧日三方合作基金，成立由 OECD国家企业负责人组成的顾问委员会，向那些致力于推动西方网络治理规则的信息技术企业提供资金支持，使它们能够在发展中国家的项目竞

标中与中国企业展开有力竞争。[4]第三，深化与盟友和伙伴国家政府的协调与合作，注重在技术标准、国际规则等层面加大对中国的制衡。特朗普政府通过设立“敏感技术多边行动” （Multilateral Action on Sensitive Technologies, MAST）等机制，推动盟友和伙伴国对华为、中兴等中国相关技术企业进行限制，建立所谓“谨慎联盟”（Coalitions of Caution），力图维持其在半导体制造设备等产业领

[1] Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” Center for a New American Security, March 2019, p.16.

[2] International Trade Administration, “Digital Attachp Program Information,” https://www.

trade.gov/digital-attache-program-0.（上网时间：2020 年 3 月 26 日）

[3] Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-pacific,” Center for a New American Security, December 2019, p.29.

[4] Sam Parker and Gabrielle Chefitz, “Debtbook Diplomacy: China’s Strategic Leveraging of Its Newfound Economic Influence and the Consequences for US Foreign Policy,” The Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, May 2018, pp.48-49; Daniel Kliman, “:hy the United States Needs a Digital Development Fund,” pp.3-4.

域的技术优势。[1]2019 年 5月，美国等32个国家在捷克布拉格召开5G 安全会议，将中国政府和企业排除在外，会议通过的“布拉格提案”暗示中国企

业和设备带来国家安全风险，强调要考虑产品供应商所在国家的治理模式。[2]美国专家建议，可通过采取“地区性策略”与盟友和伙伴国联手压制中国数字技术企业的影响力，包括美国和日本共同支持东盟的数字基础设施建设、美国增加对日本和印度倡导的“亚非增长走廊”计划的支持力度、美国和沙特等国利用海湾合作委员会框架增强对中东地区数字经济和网络安全的掌控力。此外，还有美方人士建议从技术标准和规则角度加大对中国企业压制，一方面，以“东盟-澳大利亚数字贸易标准倡议”“美日数字贸易协定”等为基础，将反对数据本地化、支持企业采取加密技术等条款扩展到美国与其

他国家商签的贸易协议，进而影响国际数字贸易规则；[3]另一方面，美国可利用在新加坡设立的“亚洲优质基础设施中心”等机构，为数字基础设施建设

设立高标准，提升相关国家应对来自中国的“数字风险”及“5G陷阱”的能力，

未来还可与阿联酋等国合作设立“中东和印度洋地区优质基础设施中心”。[4]第四，从技术援助、情报分享、舆论塑造等入手，增大中国在相关国家推动“数字丝绸之路”合作的成本。特朗普政府在2018 年设立“美国支持亚洲经济增长”（U.s.-support for Economic Growth in Asia）机制，由美国财政部技术援助办公室与美国贸易和发展署“全球采购倡议” （Global Procurement Initiative）等部门，为相关国家在与中国企业商签

[1] “Coalitions of Caution: Building a Global Coalition Against Chinese Technology-transfer Threats,” Remarks by Christopher Ford at Fbi-department of Commerce Conference on Counterintelligence and E[port Control, September 13, 2018.

[2] “Conference on 5G Seeks United Approach amid Huawei Security :arning,”

Morning Post, May 4, 2019.

[3] Matthew Goodman et al., “Delivering Prosperity in the Indo-pacific: An Agenda for Australia and the United States,” Center for Strategic and International Studies, April 2019, pp.8-9; Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the IndoPacific,” p.32.

[4] Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy,” Center for a New American Security, September 2018, pp.25-27.

South China

合同等方面提供所谓“技术援助”。[1]美国通过“基础设施交易和援助网络” （Infrastructure Transaction and Assistance Network）、“交易咨询基金”（Transaction Advisory Fund）、“全球基础设施协调委员会”（global Infrastructure Coordinating Committee）等机制，支持伙伴国强化基础设施项目的法律框架、提高项目的透明度、对项目计划进行重审以确保不存在隐匿的长期成本，对中国与相关国家在数字基础设施领域发展合作关系加大

牵制。[2]此外，新美国安全中心副总裁拉特纳（Ely Ratner）等建议，加强美国在数字时代的“战略传播”和“信息行动”能力，利用人工智能等新技术，收集相关情报和建立数据库，以更大力度帮助相关国家了解中国“数字丝绸之路”的风险性和危害性；利用非政府组织加大对相关国家官员和媒体人士的培训，从增强当地“政治韧性”的角度抗衡中国的“数字影响力”；与相关国家合作，搜集中国企业不合规经营或其他违法活动证据，在必要时对中国企业施行“长臂管辖”，加大对阿里巴巴等特定中国企业的制裁，限制中

国政府对本国企业的政治和金融支持，有效放缓中国“数字扩张”的步伐。[3]美国还试图采取“差异性”竞争策略，在妇女赋能、增强数字包容性（digital inclusion）等方面促进具有美国特色的数字经济合作，以使美国的项目与中

国的项目形成区别，增强对相关国家的吸引力。[4]

三、案例：美国在东南亚对“数字丝绸之路”的制衡

近年东南亚国家在数字经济方面实现较快发展并具有广阔前景，其拥有超过 3.6 亿网民，2019年东盟地区数字经济规模达到1000 美元，到 2025 年

[1] US Department of State, “A Free and Open Indo-pacific: Advancing a Shared Vision”.

[2] Anita Prakash, “Indo-pacific Connectivity Needs Support for Good Governance,” The Jakarta Post, December 9, 2019.

[3] Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-pacific,” pp.40-43; Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy,” pp.26-27.

[4] Daniel Kliman, “:hy the United States Needs a Digital Development Fund,” p.4.

将增至 3000 亿美元。[1]美国战略界普遍认为，东南亚是中国推进“数字丝绸之路”建设的重点地区，东盟的市场规模及其拥有的巨量数据，以及东盟的

地缘战略地位，决定了美国必须在该地区与中国加大竞争力度。[2]从现实看，特朗普政府将东南亚视为应对“数字丝绸之路”的重中之重，加快与东盟构建多层次合作协调机制，并通过“美日数字经济战略伙伴关系”等机制加大

与盟友和伙伴国协作，在东南亚地区联手制衡中国的“数字影响力”。[3]第一，通过“美国-东盟互联互通”框架下设立的“创新互联互通”计划，对东盟国家展开“数字外交”。“创新互联互通”计划包括“数字经济系列活动”“美国-东盟信息与通讯技术工作计划”等内容。美国通过“数字经济系列活动”以灵活、多样的方式与东盟国家政府官员和商业界人士加大接触力度，如安排美国网络安全专家开展巡回演讲、在东盟国家举办主题研讨会、与东盟电子商务协调委员会（ASEAN Coordinating Committee on Electronic Commerce）合办相关活动等。“美国 -东盟信息与通讯技术工作计划”由美国国务院和联邦通讯委员会共同负责，主要项目包括由美国电信研究所针对东盟国家政府官员和商业界人士开展培训，培训内容涉及无线技

术、国家网络安全战略、云服务等。[4]此外，特朗普政府还通过国际开发署下设的“数字亚洲加速器”（Digital Asia Accelerator）、美国 -东盟商会举办的“数字政策磋商论坛”（Digital Policy Consultative Forum）等

[1] $PDOLQD $QXDU ³$6($1¶V 'LJLWDO (FRQRP\ 'HYHORSPHQW 'LYLVLRQ 'LVUXSWLRQ ´ RSIS Commentary 1R 0DUFK S -DVRQ 7KRPDV ³6RXWKHDVW $VLD¶V ,QWHUQHW (FRQRP\ %RRPLQJ ´ The ASEAN Post 2FWREHU

[2] %ULDQ +DUGLQJ DQG .LP 0DL 7UDQ ³86 6RXWKHDVW $VLD 7UDGH 5HODWLRQV LQ DQ $JH RI 'LVUXSWLRQ ´ CSIS Briefs &HQWHU IRU 6WUDWHJLF DQG ,QWHUQDWLRQDO 6WXGLHV -XQH S 3UDVKDQWK

3DUDPHVZDUDQ ³$6($1¶V 5ROH LQ D 8 6 ,QGR 3DFLILF 6WUDWHJ\ ´ Insights & Analysis :LOVRQ &HQWHU 6HSWHPEHU SS $QGUHZ 6FREHOO HW DO At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World &DOLIRUQLD 7KH 5DQG &RUSRUDWLRQ SS

[3] 6LPRQH 0F&DUWK\ ³&DQ &KLQD 2XWVPDUW WKH 8QLWHG 6WDWHV LQ WKH 5DFH WR %XLOG 6PDUW &LWLHV LQ 6RXWKHDVW $VLD" ´ South China Morning Post 1RYHPEHU

[4]参见美国驻东盟使团网站，KWWSV DVHDQ XVPLVVLRQ JRY ZS FRQWHQW XSORDGV VLWHV 'LJLWDO (FRQRP\ 6HULHV 2QH 3DJHU SGI，KWWSV DVHDQ XVPLVVLRQ JRY LQQRYDWLRQFRQQHFW FROODSVH 。（上网时间：

2020 年 2 月 18 日）

机制，加大与马来西亚、泰国等国中小企业的接触，并借此利用商业界力量

影响东盟国家政府的政策制定。[1]

第二，以“美国-东盟智慧城市伙伴关系”构建为政策重点、以网络

安全为主要抓手强化与东盟关系。2018年 11月，美国副总统彭斯宣布推进“美国-东盟智慧城市伙伴关系”建设，该倡议主要与同年4月成立的“东盟智慧城市网络”（ASEAN Smart Cities Network）进行对接，重点支持 26个东盟国家城市，具体项目涉及智能公共交通、城市水资源处理、数据中心

等领域，谷歌、亚马逊等美国企业广泛参与其中。[2]特朗普政府将网络安全作为美国对东盟政策的优先领域之一，并专门设立“美国-东盟网络政策对话”（ASEAN-U.S. Cyber Policy Dialogue）机制。2019 年 10月，该机制在新加坡举办首次年度会议，双方讨论的内容涉及5G技术、数字经济、网络能力建设等方面。美国还注重加大对“东盟网络能力发展项目”（ASEAN Cyber Capacity Development Project）等东盟既有机制的影响力。[3] 值得注意的是，特朗普政府将新加坡作为美国对东盟数字发展施加影响的关键力量，针对“美国- 新加坡针对东盟的网络安全和技术援助项目”（U.s.singapore Cybersecurity Technical Assistance Program for ASEAN）、“第三国培训项目”（Third Country Training Program）机制以及“东盟- 新加坡网络安全卓越中心”（Asean-singapore Cybersecurity Centre of

[1] Michael Michalak, “How ASEAN Can Effectively Address the Data Privacy Conundrum,” The Business Times, April 4, 2019.

[2] Office of The Spokesperson, US Department of State, “The United States and ASEAN: E[panding the Enduring Partnership,” November 3, 2019, https://www.state.gov/the-unitedstates-and-asean-e[panding-the-enduring-partnership/; Kim Mai Tran and Andreyka Natalegawa, “Supporting Southeast Asian Smart Cities is Critical for the Region and the United States,” Center for Strategic and International Studies, December 21, 2018, https://www.cogitasia.com/supportingsoutheast-asian-smart-cities-is-critical-for-the-region-the-united-states/. （上网时间：2020年2月

25 日）

[3]

Diplomat,

Prashanth Parameswaran, “:hat’s Behind the New US-ASEAN Cyber Dialogue",” October 5, 2019.

The

Excellence）不断加大支持力度，帮助东南亚国家维护其“数字边境”。[1]第三，注重在数字经济国际规则、网络空间治理等方面加大对东盟的引导，炒作中国对东盟数字生态体系带来“威胁”。虽然近年东盟数字经济实

现快速发展，但在规则制定方面仍存在需要完善的空间。[2]美国力图使东盟及其成员国接受“美日数字贸易协定”“二十国集团数据治理议程”等倡导的有关原则和规则，美国驻东盟使团与缅甸等国围绕数据治理等问题进行磋商，具有一定官方色彩的美国-东盟商会针对落实“东盟数字数据治理框架”

[3] （ASEAN Framework on Digital Data Governance）等对东盟大力施加影响。为在“数字治理”领域进一步加大对华施压，美国政策界人士着力渲染中国在东南亚带来的“数字风险”。新美国安全中心高级研究员克罗宁（Patrick Cronin）等称，“当中国科技公司在东南亚数字生态系统中的存在日益增长，该地区各国社会将遭遇北京试图塑造其内部信息环境和扩展地缘政治野心的高风险”，美国需与相关国家合作应对中国在数字空间的“影响力行动”，尤其是在菲律宾、马来西亚和印度尼西亚这三个网络空间相对自由的国家，

以反击中国释放的“虚假信息”（disinformation）。[4]第四，将日本作为在亚太地区尤其是东南亚应对“数字丝绸之路”的

首要伙伴，不断深化与日本的分工协作和相互借重。2019年 5月，特朗普访问日本期间，双方同意建立“美日数字经济战略伙伴关系”（Japan-u.s. Strategic Digital Economy Partnership, JUSDEP）。该机制旨在深化美日

[1] Bhaswati Guha Majumder, “Singapore and US Sign New Deals: Cybersecurity Training and Bilateral E[change of Ta[ Information,” International Business Times, December 4, 2019.

[2] Amalina Anuar, “Indo-pacific Economic Vision: Role of US-ASEAN Digital Diplomacy,” RSIS Commentary, No.145, September 6, 2018, p.2.

[3] Mark Manantan, “US, Japan, and Southeast Asia Cooperation: Building a Data Governance Blueprint,” Asia-pacific Bulletin, No.505, April 30, 2020, pp.1-2; U.S. Mission to ASEAN, “Digital Economy Series Event on Cyber and Data Governance with Myanmar,” February 5, 2020, https:// asean.usmission.gov/digital-economy-series-event-on-cyber-and-data-governance-with-myanmar/; US-ASEAN Business Council, “Digital Data Governance in ASEAN: Key Elements for a Data Driven Economy,” August 2019, pp.3-5.（上网时间：2020 年 3 月 10 日）

[4] Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” Center for a New American Security, March 2019, p.22.

围绕数字经济等问题在第三国的合作，尤其是美国希望利用日本方面的资金和能力建设项目推动美国自身的相关倡议，如“数字互联互通与网络安全伙

[1]

伴关系”“美国-东盟智慧城市伙伴关系”。 “美日数字经济战略伙伴关系”的主要着力点包括：一是促进数字贸易和数字经济创新，运用所谓“最佳实践”推动东盟国家城市的数字转型。如通过美国商务部下属的国家标准和技术研究院发起的“全球城市团队挑战”（Global City Teams Challenge）项目，美日在促进东盟国家智慧城市建设方面展开协作。二是推进5G网络和海底光缆等信息通讯技术基础设施的投资和建设，确保相关产品的供应链安全，在全球信息通讯技术标准制定方面维护美日等国的主导权。三是在网络安全能力建设方面加强美日合作，推进“网络安全卓越中心”建设，围绕网络安全问题共同举办研讨会，加大对相关国家官员和企业界人士的培训。四是提出“利用数字互联互通促进人权”，打击数字保护主义和所谓“威权政府”对数据的非法使用，推动数据的自由流动、保护隐私和知识产权。如美日合作推动“APEC 跨境隐私规则”（APEC Cross Border Privacy Rules）建设。[2]

除上述举措之外，美日战略界还谋求从以下几个方面加大联手制衡“数字丝绸之路”的力度。第一，美国“国际发展融资公司”与日本国际协力银行等机构合力支持美日以及伙伴国家的科技类企业在东南亚国家扩展业务，并且更加重视与民众日常生活紧密相关的数字经济产业（如在线支付等），

从而与中国企业展开有力竞争。[3]第二，更加重视与数字经济相关的人力资源开发。有美国专家建议，美国国务院教育和文化事务局应支持美国大学与日本相关机构合作，面向东南亚国家民众尤其是青年群体提供人工智能等方

[1] “Fact Sheet: President Donald J. Trump and Prime Minister Shinzo Abe Advance the United States’ and Japan’s Global Partnership,” May 27, 2019, https://www.state.gov/president-donald-jtrump-and-prime-minister-shinzo-abe-advance-the-united-states-and-japans-global-partnership/.（上

网时间：2020 年 3 月 28 日）

[2] 参见日本外务省网站，https://www.mofa.go.jp/files/000482895.pdf。（上网时间：2020

年3月28日）

[3] Nir Kshetri, “China’s Emergence as the Global Fintech Capital and Implications for Southeast Asia,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.80-81.

面的技术和职业培训。[1]第三，美国将进一步利用日本与东盟之间的既有合作机制扩展美国在数字领域的影响力，如东盟-日本网络安全能力建设中心（ASEAN-JAPAN Cybersecurity Capacity Building Centre）。第四，鉴于美国和韩国、美国和澳大利亚也在围绕东南亚数字经济发展加大合作，美日或推动建立“美日韩”“美日澳”等促进数字经济的多边机制，以更好地整

合盟友力量，加大对中国的制衡。[2]

四、美国制衡“数字丝绸之路”的前景和影响

虽然美国对“数字丝绸之路”采取了制衡举措，但也面临诸多制约性因素，

美国难以推进旨在压制中国经济和技术影响力的“数字冷战”。[3]首先，特朗普政府对与数字经济密切相关的中国企业进行打压，在美国内部引发一定争议。特朗普政府将华为、中兴、海康威视等参与“数字丝绸之路”的中国科技类企业列入“实体清单”（Entity List），全面强化对华出口管制，极力限制美国等相关国家企业与之商业往来，试图在5G等关键领域削弱中国实现技术进步的产业基础。这一做法招致高通、谷歌、苹果等美国企业的不满，认为此举不仅会直接冲击美企的供应链、商业利润和市场份额，还将使其在

全球技术标准制定等方面受到不利影响。[4]值得注意的是，美国商务部不断加大对华技术产品出口限制的做法在美国政府内部也引发一定争议。有美国

[1] Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” p.22.

[2] Lindsey Ford, “The Trump Administration and the µfree and Open Indo-pacific’,” The Brookings Institution, May 2020, pp.10-11; “5G Capacity Building :orkshop for ASEAN Takes Place,” US Mission to ASEAN, May 24, 2019, https://asean.usmission.gov/5g-capacity-buildingworkshop-for-asean-takes-place/.（上网时间：2020年 1 月 8日）

[3] Marc Champion, “Digital Cold :ar,” Bloomberg, December 13, 2019, https://www. bloomberg.com/quicktake/how-u-s-china-tech-rivalry-looks-like-a-digital-cold-war. （ 上 网 时 间：

2020年2月26日）

[4] Adam Behsudi, “US Chip Firms Fear Trump’s Screws on Huawei is Bad for Business,” Politico, February 10, 2020, https://www.politico.com/news/2020/02/10/us-chip-firms-feartrumps-screws-on-huawei-is-bad-for-business-113222; Nicol Lee, “Navigating the Us-china 5G Competition,” The Brookings Institution, April 2020, pp.5-6.

国防部官员认为，限制美国企业与华为的商业往来将损害美国企业利益，从

而导致企业研发经费下降，不利于美国保持技术竞争力。[1]此外，有美国战略界人士担心美国推进对华产业和技术“脱钩”会对美国自身利益造成反噬，美国前助理国务卿帮办、加州大学圣地亚哥分校教授谢淑丽（Susan Shirk）

[2]等人指出，美国政府的相关做法将使自身的“创新生态系统”受到严重损害。

其次，虽然特朗普政府以信息安全等为由施压美国盟友和伙伴国对中国企业进行限制，但后者并不愿完全跟随美国。美国国务卿蓬佩奥、财长姆努钦等高官游说60多个国家禁止华为参与各国5G建设，尤以英国、德国等为重点。英国国防大臣华莱士（Ben Wallace）称，特朗普及其政府核心成员在

2019 年 12月举行的北约会议期间曾警告英国若批准华为进入其5G 市场，美

国将减少与英国的情报共享。[3]然而，美国的施压并未奏效，迄今仅有澳大

利亚、新西兰、日本、越南等少数国家做出禁止使用华为设备的决定。2020年 1月底，英国正式宣布允许华为有限参与本国5G建设。此外，德国等其他欧洲国家也不认同特朗普政府的“技术冷战”，一方面，它们感到美国渲染的所谓“安全威胁”缺乏真凭实据；另一方面，中国企业在技术、成本控制

等方面具有优势，美国无法提供有力的“替代方案”。[4]正如德国内政部长泽霍费尔（Horst Seehofer）所言，德国反对将华为排除在本国5G建设之外，如果没有华为参与，德国5G建设进程可能会放缓5a10 年。[5] 德国专家呼吁

[1] David Lynch, “Pentagon Ni[es Proposal to Toughen Limits on US Sales to Huawei,” Washington Post, January 24, 2020.

[2] Orville Schell and Susan Shirk, Course Correction: Toward an Effective and Sustainable China Policy, New

[3] =ak Doffman, “Trump’s Most Critical Huawei Threat Just Confirmed in µsurprisingly Outspoken’ Interview,” Forbes, January 12, 2020, https://www.forbes.com/sites/zakdoffman/2020/01/12/

trumps-most-critical-huawei-threat-just-confirmed-in-surprisingly-outspoken-interview/#5882241448d1.

（上网时间：2020 年 3 月 28 日）

[4] Federica Russo, “Virus Crisis :ill Open Doors to Huawei 5G in Europe,” Asia Times, April 30, 2020, https://asiatimes.com/2020/04/virus-crisis-will-open-doors-to-huawei-5g-in-europe/.

（上网时间：2020 年 5 月 2日）

[5] Elena Pavlovska, “Germany’s Interior Minister Oppose Huawei E[clusion,” New Europe, January 20, 2020, https://www.neweurope.eu/article/germanys-interior-minister-opposes-huaweie[clusion/.（上网时间：2020年 4 月 10 日）

The

[1]中欧就数字经济及其政治安全影响问题加强对话，避免陷入“数字堑壕战”。

最后，发展中国家和相关国际组织对美国的做法并不认同，担心被“数

字军备竞赛”的阴影笼罩，不愿成为美国加大对华遏制打压的牺牲品。[2]东南亚、非洲等地区的发展中国家在推进数字基础设施建设、发展数字经济方面有着巨大需求，希望借此打破发展困局，并应对城市化等带来的社会和治

理难题。[3]有专家注意到，美国所强调的“信息安全”并不是这些国家政府和民众的首要关切，而且美国往往夸大了这类威胁，“要是在脆弱的系统和昂贵的系统之间做选择的话，大多数发展中国家将会选择前者”，美国制造

的恐惧阻挡不了“数字丝绸之路”。[4]虽然美国不断炒作中国科技企业窃取非盟情报等话题，但非盟仍决定继续强化与华为公司在云计算、人工智能等

领域的伙伴关系。[5]柬埔寨、泰国、印度尼西亚等东南亚地区国家也希望在

5G、智慧城市、远程医疗、自动驾驶等领域扩大与中国的合作。[6]面对中美数字竞争带来的压力，东盟试图通过“数字融合框架行动计划”（Digital Integration Framework Action Plan），推进东盟统一市场建设，处理不同

[1] Annegret Bendiek et al., “Preventing Digital Trench :arfare between the EU and China,” German Institute for International and Security Affairs, January 3, 2019, https://www.swp-berlin.org/

en/point-of-view/2019/preventing-digital-trench-warfare-between-the-eu-and-china/. （上网时间：

2020 年 2 月 18 日）

[2] Andre :heeler, “China’s Digital Silk Road: the New Frontier in the Digital Arms Race",” Silk Road Briefing, February 19, 2020, https://www.silkroadbriefing.com/news/2020/02/19/chinasdigital-silk-road-dsr-new-frontier-digital-arms-race/. （上网时间：2020 年 2 月 26 日）

[3] 黄玉沛：“中非共建‘数字丝绸之路’：机遇、挑战与路径选择”，《国际问题研究》

2019 年第4期，第 51-57页；楼项飞：“中拉共建‘数字丝绸之路’：挑战与路径选择”，《国

际问题研究》2019年第2期，第 51-55 页。

[4] Jonathan Hillman, “Fear :ill Not Stop China’s Digital Silk Road,” Financial Times, July

11, 2019; Paul Triolo, Kevin Allison, Clarise Brown and Kelsey Broderick, The Digital Silk Road: Expanding China’s Digital Footprint, Eurasia Group, April 2020, pp.2-7.

[5] Abdi Dahir, “The African Union is Doubling Down on Deepening Its Relationship with Huawei,” Quartz Africa, May 31, 2019, https://qz.com/africa/1632111/huawei-african-union-sign

deal-to-boost-5g-ai-cloud-computing/.（上网时间：2020 年 3 月 18 日）

[6] Stuart Lau, “ASEAN Nations :ill Consider Huawei as 5G Supplier Despite Security Questions, Official Says,” South China Morning Post, March 3, 2020.

技术规则和体系相关融合的问题，减少“分裂的数字经济”所带来的风险。[1]虽然美国对“数字丝绸之路”的压制不会遂其所愿，但也不应忽视它带来的一系列负面影响。一是缩限中国企业的商业合作空间。美国将会继续加大对欧洲等盟友的压力，英德等国内部的一些势力也试图在数字经济和网络安全领域对华采取强硬政策，如部分英国保守党议员要求在2023 年前完全禁止华为参与该国5G 建设。[2]美国政府的阻力还会影响中美两国企业的既有合作，如中国浪潮集团与美国IBM、思科公司等曾在2017 年11月建立合作机制，

共同支持“一带一路”框架下的智慧城市建设。[3]二是强化相关国家在中美之间“选边站队”的困境。美国在数字领域加大对华战略竞争尤其是“经济议题安全化”的做法，给东南亚、非洲国家带来日益显著的压力，可能会导致未来数字经济、数字技术发展陷入分立（bifurcation）或“巴尔干化”局面，

增大相关国家的政策和发展成本。[4]三是破坏围绕数字发展进行国际多边合作的基础和氛围。美国日益从数字经济与地缘政治互动关系的角度加大对“数字丝绸之路”制衡，凸显零和对抗的色彩。在这一趋势影响之下，世界贸易组织、二十国集团等多边框架下的数字经济合作将面临更大阻力，或会成为

[5]地缘政治博弈的角力场，使“数字失序”（digital disorder）问题更趋突出。四是加剧规则标准层面的大国竞争。美国对“数字丝绸之路”的制衡越发重视规则和标准制定问题，担忧中国将政府力量与产业优势相融合以在全球范

[1] $PDOLQD $QXDU ³$6($1¶V 'LJLWDO (FRQRP\ 'HYHORSPHQW 'LYLVLRQ 'LVUXSWLRQ ´ Commentary 1R 0DUFK S

[2] 'DQ 6DEEDJK ³%RULV -RKQVRQ )RUFHG WR 5HGXFH +XDZHL¶V 5ROH LQ 8.¶V * 1HWZRUNV ´ The Guardian 0D\ KWWSV ZZZ WKHJXDUGLDQ FRP WHFKQRORJ\ PD\ ERULV MRKQVRQ IRUFHG WR UHGXFH KXDZHLV UROH LQ XNV J QHWZRUNV （上网时间：2020 年 5 月 24 日）

[3] $OLFH (NPDQ ³&KLQD¶V 6PDUW &LWLHV 7KH 1HZ *HRSROLWLFDO %DWWOHJURXQG ´ 7KH )UHQFK ,QVWLWXWH RI ,QWHUQDWLRQDO 5HODWLRQV 'HFHPEHU S

[4] .ULVWLQ 6KL .XSIHU DQG 0DUHLNH 2KOEHUJ ³&KLQD¶V 'LJLWDO 5LVH &KDOOHQJHV IRU (XURSH ´ MERICS Papers on China 1R $SULO SS

[5] *OREDO %XVLQHVV 3ROLF\ &RXQFLO ³&RPSHWLQJ LQ DQ $JH RI 'LJLWDO 'LVRUGHU ´ A.P. Kearney -XQH KWWSV ZZZ NHDUQH\ FRP ZHE JOREDO EXVLQHVV SROLF\ FRXQFLO DUWLFOH " D FRPSHWLQJ LQ DQ DJH RI GLJLWDO GLVRUGHU （上网时间：2020 年 4 月 28 日）

RSIS

围内推进“中国标准”。[1]为在数字技术和数字经济领域深化对华战略竞争，美国试图削弱中国在国际电信联盟（ITU）、世界知识产权组织（WIPO）、国际标准化组织（ISO）等机构中的影响力，对冲中国在国际规则和标准制定方面的努力，美国国家标准和技术研究院等也在就如何应对中国在信息技术标

准领域的挑战加紧研拟对策。[2]

五、结语

在以大国竞争为核心的战略导向下，美国对“数字丝绸之路”的认知充斥冷战思维和政治偏见，其对“数字丝绸之路”的制衡，不仅与针对中国的经济和技术竞争紧密相关，而且还与美国在意识形态、国际机制等层面的对华施压形成联动，具有全政府、跨域性等特征。然而，“数字丝绸之路”合作顺应第四次工业革命和数字经济发展的历史潮流，受到国际社会的普遍响应和支持，它不会因一些势力的阻挠而止步不前。中国需要努力引导美国客观看待“数字丝绸之路”建设，精准、深入地对接不同区域、不同国家、不同合作对象的需求，妥善应对“数字地缘政治”等新的难题，注重与东盟、欧盟等各方在数字贸易、数据治理规则制定方面加大协调，继续合作探索开放、包容、共享的数字经济发展之道。