美国东南亚政策转向及前景
〔提 要〕 经过近两年调整，美国东南亚政策逐渐成型，从着重双边转向双多边并重，从强调安全转向政经并举，从聚焦海洋转向海陆并进，从手段相对单一转向更加多元化。未来，不管是特朗普连任还是拜登当政，美国都将通过增加对地区投入、推进美式民主等方式继续强化东南亚政策，但其能否达到预期政策目标仍受诸多因素制约，尤其是美国霸权与东盟“中心性”之间的矛盾。美国自身能力和所能够投入的资源今非昔比，若不能在平等基础上尊重东南亚国家利益，强行控制东南亚，将其作为地缘战略竞争工具，则美国东南亚政策可能成为“烂尾工程”。〔关 键 词〕美国东南亚政策、印太战略、美国外交〔作者简介〕刘卿，中国国际问题研究院副院长、研究员
〔中图分类号〕D871.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2020）5 期 0060-17
东南亚历来是美国地缘战略的重要一环，是其推进亚太战略的桥头堡。然而，特朗普上台之初并无整体的亚太战略，也没有具体的东南亚政策，因而倍受美国战略界诟病。经过近两年调整，特朗普政府最终确定以“印太战略”取代亚太战略，重新强化东南亚政策。系统梳理美国东南亚政策出现的新变化，有利于理解美国“印太战略”的具体落实，把握美国东南亚政策未来走向。
一、美国东南亚政策转向
近两年，特朗普政府越来越认识到东南亚在其“印太战略”中的重要性，
多措并举，全方位加强对该地区投入，呈现出四个重大“转向”。
（一）从着重双边转向双多边并重
特朗普政府上台之初，一改奥巴马政府的亚洲多边政策，高调宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），这是美国首次强烈表现出对多边贸易协定、原则和法律秩序的不尊重，令新加坡、马来西亚等东南亚国家不满。特朗普
对带有“亚太符号”的东亚峰会也不够重视，2017年 11月访问菲律宾，却并未参加此后召开的东亚峰会。
美国推出“印太战略”后，特朗普政府在强调与东南亚国家双边关系重
要性的同时，越来越倾向于有选择地利用地区多边机制。2018年 1月，特朗普政府发布首份《国防战略报告》，对“印太”概念的地理含义、战略目标
做出界定。2019 年 6月，美国国防部推出《印太战略报告：做好准备、巩固伙伴关系和深化网络化区域建设》，标志美国“印太战略”正式出炉，进入
[1]
实施阶段。 该报告指出，东南亚是美国盟友和伙伴聚集之地，将强化同菲律宾、泰国的同盟安全合作，扩大同新加坡的伙伴关系，加强与越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、老挝和柬埔寨的安全关系。美国副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、代理防长沙纳汉、国家安全顾问奥布莱恩等高官密集访问东南亚，借助东亚峰会、东盟地区论坛和香格里拉对话会，推销“印太战略”。
2020年以来，在新冠肺炎疫情肆虐背景下，美国依然频密开展对东南亚
外交活动。4月，在美国倡议下，美国和东盟外长召开特别会议，讨论合作
抗击新冠肺炎疫情，以重振东盟国家与美国合作信心。7月，蓬佩奥就南海问题发表声明，否定中国在南海合法权益，一边倒地支持越南、菲律宾等国
南海主张，强化其与东盟及东盟成员中南海争议当事国的关系。8月，蓬佩奥接连与新加坡、印度尼西亚、文莱外长举行电话会谈，要求对方支持美国在南海问题上的主张。美国与东盟就新冠疫情举行线上高级别磋商，国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维·史达伟借机就南海问题对中国发难，游说东盟与美国一同对华实施制裁。
[1] 2018 年 4月，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办黄之瀚（Alex N.wong）解释“印太战略”时，把特朗普政府第一任期首年称为介绍这一战略观念的一年，把第二年、第三年和第四年称为这一战略的制订和实施之年。仇朝兵：“特朗普政府的‘印太战略’及其
对中国地区安全环境的影响”，《美国研究》2019年第 5期。
与此同时，美国还试图在东亚峰会之外新建由其主导的多边机制。美国将美日印澳“四边安全对话”（QUAD）提升为部长级别，而此前这一机制维
持在司局级官员层面。2019年9月，四国外长举行首次对话会。2020年3月，美国以应对新冠疫情为名，召集日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度和越南举行七国副外长级对话会。此后，七国每月举行一次碰头会，日渐机制化，会议议题也超出了疫情通报本身，还涉及供应链合作、经济恢复方案等。七国副外长级对话会实为美日印澳“四边安全对话”的扩大版，即以“四边安
全对话”为骨架，向东北亚和东南亚扩员，以期组建新的战略框架。8月，美国副国务卿史蒂芬·比根表示，四国将于2020年秋天在印度德里举行会谈，届时将邀请韩国、越南和新西兰加入“四边安全对话+”，比根将其描绘为“美
[1]国意图在‘印太’成立一个小北约，以防范‘来自中国的潜在挑战’”。
（二）从强调安全转向政经并举
特朗普政府上台伊始，即要求重置美国与亚太国家尤其是主要贸易伙伴之间的贸易安排。美国挥舞关税大棒，迫使日本、韩国等国做出让步。东南亚国家均是中小国家，在某种程度上得到中国、日本、韩国和欧洲国家的贸易优惠，也是经济合作与发展组织（OECD）国家主要援助对象，因而“美国
优先”政策在东南亚国家看来实为“一毛不拔”。2018年8月，美国政府以“审查普遍优惠制度适用资格”为由，计划剥夺泰国、印度尼西亚等国“免税权”，将东南亚国家纳入“剪羊毛”清单，致使美国经济影响力在东南亚骤降。
这一时期，美国主要在安全领域加强在东南亚地区存在，通过制造地区紧张局势，增加东南亚国家对美安全依赖，从而将这些国家纳入自身战略轨道。美国鼓噪“中国威胁论”，增加在南海“航行自由”频次，强化实战演练，对南海介入力度明显加大。奥巴马执政时期，美国在南海共进行了四次“航
行自由”行动，特朗普上台后则增加到每季度两次。2019年 2月，美国与东盟 10国在泰国东部海军基地举行了首次海上联合军演，“搜寻、核查及合法监控”可疑船只。美国海岸警卫队“伯索夫”号和“斯特拉顿”号以增强南海沿岸国“渔业执法领域能力建设”为名进入南海，被“美国之音”称为“美
[1] 胡波：“‘亚洲版北约’难成，但须高度警惕”，《环球时报》2020年 9 月 9日。
[1]国在南海的新工具”，显示美国介入南海手段向多层次方向发展。 此外，
美国还加大了对东南亚军售力度，2019年 5月宣布将向马来西亚、印度尼西亚、菲律宾及越南出售34架“扫描鹰”无人机；8月，向泰国出售60 辆“斯特赖克”装甲运输车。美国通过上述举措提高与东南亚国家军事安全合作水平，
[2]强化在东南亚地区军事存在，构筑“印太战略”的东南亚支点。
2018年年底以来，美国东南亚政策明显转向“政经并举”。除了延续安全介入，还强调保持与东盟经济伙伴关系，落实全面经济合作框架。近两年，
美国与东南亚国家贸易额呈逆势增长趋势。2018年，美国成为柬埔寨、越南、菲律宾第一大出口市场。美国商务部数据显示，越南在美国进口服装中所占
[3]
份额已经从 16% 上升到近 21%。 此外，借助奥巴马时期美国与东盟签订的《美国-东盟互联互通》政策声明，特朗普政府与东南亚国家达成新的投资
计划。2018年11月，美国与东盟发布《美国-东盟关于网络安全的联合声明》，促进美国在该地区数字基础设施方面投资。美国还提出与东盟国家建立智慧城市伙伴关系倡议，与新加坡就推动智慧城市合作签署谅解备忘录。为促进贸易和投资，特朗普政府组建新的涉外金融协调机构，调动国家
[4]和社会各层面资源与力量，为私营企业扩展印太业务提供支持。 2018 年
10月，美国将海外私人投资公司（OPIC）与美国国际开发署（USAID）发展信贷管理局（DCA）及私人资本和微小企业办公室合并，组建成为美国国际开发金融公司（IDFC）。美国国际开发金融公司成立后，国际开发融资规模从
295 亿美元增加到 600亿美元，并被允许在美元投资有风险的地区以当地货币进行投资。此举是自1971 年设立海外私人投资公司、2004年成立千年挑战公司和 2003年启动“总统防治艾滋病紧急救援计划”以来，与美国对外援助、经济发展和国家安全目标高度相关的涉外政策最全面、综合性最强的一
[1] 萧强等：“以‘执法’为幌子，美国海岸警卫队到南海‘挑事’”，《环球时报》
2019 年 6 月 13 日。
[2] 铁流：“美国印太战略的东南亚支点”，《中国青年报》2019年 6 月 20 日。
[3] Malcolm Cook, “Southeast Asia’s Growing US Market,” September 4, 2019, https://www. iseas.edu.sg/media/commentaries/southeast-asias-growing-us-market-by-malcolm-cook/.（上网时间：
2020 年 8 月 30 日）
[4] 蔡祖丞：“特朗普政府‘印太’战略在东南亚的实施及其反响”，《战略决策研究》
2019 年第5期。
[1]
次改变，被认为是“50年来美国对发展中国家商业贷款的最大规模调整”。同年 11 月，OPIC与日本国际协力银行（JBIC）及澳大利亚出口融资保险公司（EFIC）签署了三方谅解备忘录，建立“基础设施投资三边伙伴关系”，以期推进与印太地区各国政府合作，对接地区国家优先关注的基础设施项目。该伙伴协议允许三国简化在能源、运输、旅游以及基础设施方面联合投资的流程。
美国政府为企业加快进入东南亚搭台唱戏。2018年 7月，美国商会主办“印太商业论坛”，重点讨论如何促进私营部门参与印太投资的政策，蓬佩奥、商务部长罗斯、能源部长佩里、国际开发署署长格林、海外私人投资公司总裁和首席执行官沃什伯恩、进出口银行代理总裁和主席格瑞什等悉数出席。格林表示，国际开发署将在开发领域发挥催化作用，优先促进所在国政府经济刺激政策改革，清除私人投资障碍。
在美国政府引导下，美国互联网公司加快在东南亚进行投资和并购活动，拓展移动支付、网络银行等业务。2019 年 8 月，脸书（Facebook）旗下的即时通讯软件 Whatsapp 和印尼出行服务商Go-jek、移动支付提供商 DANA、OVO及印尼国有银行曼底利银行谈判，计划使用印尼的数字钱包来开展在该
地区业务。2020 年 6月，谷歌在雅加达建立谷歌云平台数据中心。7月，谷歌和新加坡淡马锡控股公司（Temasek Holdings）商议，准备对东南亚电商平台 Tokopedia 投资 5 亿～ 10亿美元，扩张销售网络。此外，微软和亚马逊等互联网公司也纷纷在东南亚寻找合作伙伴，期望借助当地品牌拓展“超级
[2]
APP”移动互联网商业模式。
（三）从聚焦海洋转向海陆并进
特朗普政府的东南亚政策主要围绕海洋，工作重心也落在海上东盟国家身上。美国亚洲战略以“印太”取代“亚太”，强调海上亚洲对美国地缘战略的重要性，隐含以海上亚洲对冲陆上亚洲。东南亚是海洋和大陆的结合部，在美国战略罗盘中处于关键位置。美国在东南亚国家推销其“印太战略”，
[1] 陈顺殷：“值得高度关注的美国国际发展金融公司”，中国金融网，2018年 10 月 9日， http://www.cnfinance.cn/blog/article.php?uid=36&id=2117。（上网时间：2020年8月 30日）
[2] “淘金东南亚：谷歌淡马锡拟向电商 Tokopedia 投资 10 亿美元”，腾讯网，2020
年7月4日, https://tech.qq.com/a/20200704/003681.htm。（上网时间：2020年 8 月 30 日）
重点做新加坡、印尼、泰国等国工作，力促东盟向美国战略靠拢。
为加紧进入陆上，美国以“湄公河下游倡议”（LMI）为平台，炒作水
资源问题，试图挑起中国与湄公河流域国家争端。2018年 7月，蓬佩奥在出席东盟部长级会议期间表示，美国要与柬埔寨、越南、老挝、泰国和缅甸强化 LMI合作计划。同月，韩国在老挝东南部承建的“桑片-桑南内”水电站副坝发生坍塌，美国官员在发表评论时无端指责中国，称中国在上游的举措
对湄公河产生了“负面影响”。2019年 8月，在第12 次 LMI部长级会议上，
蓬佩奥无端指责中国在湄公河上游修建大坝、疏浚河道等行为。2020年 4月，蓬佩奥在美国-东盟抗击新冠疫情外长视频会上声称，“上游建造水坝单方
[1]面改变了湄公河径流量，将对流域数千万人的生计造成灾难性影响”。 9月，美国将 LMI 升级为美国-湄公河伙伴关系，并举行首届部长级会议，加强对华“水舆论”攻势。
美国加强同湄公河国家卫生合作。2019 年，美国国际开发署与泰国公共卫生部门合作建立了区域公共卫生实验室网络，在东南亚地区共享有关新型传染病的信息和资源。美国还为湄公河国家举办疾病防控培训课程，介绍如何应对新型流感威胁等。新冠肺炎疫情暴发后，美国加大“抗疫外交”，宣布通过美国国际开发署向柬埔寨、泰国、缅甸分别提供200 万、270 万、
[2]
1850万美元援助，用于疫情风险防范与管控。
（四）从手段相对单一转向更加多元化
特朗普政府上台之初，以“大国竞争”作为战略核心，主要精力集中于大国，忽视了中小国家。特朗普奉行“美国优先”政策，以相对获益最大化作为对外政策主要目标，不愿投入新的资源来维持并更新美国领导力，不愿深度介入地区纠纷。因此，在特朗普执政初期，美国对东南亚国家重视不够，只是通过几次象征性高层访问维护在该地区的重要双边关系。特朗普两次东
[1] 转引自张励：“新冠疫情下美国掀湄公河水舆情风云”，《世界知识》2020年 12 期。
[2] “U.S. Provides Additional COVID-19 Support to Increase Thailand’s Case Identification, Rapid Response,” April 28, 2020, https://th.usembassy.gov/u-s-provides-additional-covid-19-supportto-increase-thailands-case-identification-rapid-response/; “Millions of People in Myanmar Benefit from U.S. Assistance on COVID-19,” July 22, 2020, https://mm.usembassy.gov/millions-of-people
in-myanmar-benefit-from-u-s-assistance-on-covid-19/.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
南亚之行都是顺途访问，2017年 11月先后访问东北亚的日韩中，继而访问越南和菲律宾，出席了在越南举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议，
主要是为了解决贸易问题。2018年 6月访问新加坡，与朝鲜最高领导人金正恩举行首次会谈，主要旨在解决东北亚朝核问题。
随着美国“印太战略”从研究、规划向执行层面推进，美国东南亚政策从务虚转向务实，在立法、援助等方面多管齐下，加快转型。
一是加快立法进程。2018年下半年以来，美国政府和国会密集出台相关法律，涉及海事安全、防务合作、贸易关系、青年领导人培养等问题。特朗
普连续签署了三个重磅法案：“2019财年国防授权法案”要求把“东南亚海事安全倡议”（MSID）授权延长五年，并更名为“印太海事安全倡议”，将东南亚作为援助和培训的重点区域，该法案还要求国防部长尽快向国会提交“印太稳定倡议”（IPSI）五年计划，以强化美国在该地区军事能力；“更好地利用投资引导开发法案”试图改革美国开发性金融能力，从信贷等方面鼓励私营部门在海外开发基础设施项目，尤其是在欠发达国家促进以市场为基础的合作，推进包容性经济增长，拟据此扩大在东南亚国家投资；“亚洲再保证倡议法案”提出在东南亚建立新的反恐伙伴关系计划，加强在南海联合军演，强化地区国家海事意识，同时大力提升与地区国家经济伙伴关系，
以《2016—2025年东盟能源合作行动计划》为参考，扩大在该地区能源基础设施投资。
美国国会加快针对东南亚的立法程序。为表达对柬埔寨首相洪森连任的
不满，众议院先后通过“2018柬埔寨民主法案”“2019柬埔寨民主法案”，对“破坏柬埔寨民主”的当政个人进行制裁，包括实行限制签证、冻结其在
[1]
美财产。 2019 年 9月，众议院通过“东南亚战略法案”，全面系统强化同东南亚的接触战略，包括统筹在该地区正在进行和计划推进的倡议清单，
[1] Ted S. oho, “Cambodia Democracy Act of 2018,” July 26, 2018, https://www.congress.
gov/bill/115th-congress/house-bill/5754?q=%7b%22search%22%3a%5b%22cambodia+democracy
+Act+of+2018%22%5d%7d&s=2&r=27; Ted S. Yoho, “Cambodia Democracy Act of 2019,” July 16,
2019, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3081?q=%7b%22search%22%3a%5b
%22Cambodia+democracy+act+of+2018%22%5d%7d&s=1&r=2.（上网时间：2020年 8 月 30 日）
[1]
促进人权和民主、强化法治等。 2020 年 6月，参议院外交关系委员会通过决议，强调利用美国与东南亚青年领袖伙伴关系推进印太战略，重申以“东
[2]南亚青年领袖倡议”（YSEALI）为平台，在东南亚推进美国软实力、促进良治。此外，另有十几项决议和法案也在积极推进过程中，在众议院等待进入立法
程序的包括：“2019 南海东海制裁”（H.res.3508）、“安置东南亚难民”
（H.res.952）、“推进美越伙伴关系”（h.res.1018）、“越战期间越南难
民追求自由和民主的历史意义”（H.res.941）、“2019 柬埔寨贸易法案”
（H.res.1376）。在参议院等待进入立法程序的包括：“推进美越伙伴关系”
（S.res.607）、“推进美国东盟伙伴关系”（s.res.406）、“2019 南海东
[3]
海制裁法案”（S.res.1634）。二是强化定向援助。特朗普上台后，白宫发布“美国优先：使美国再次伟大的预算大纲”，主张大幅削减对外援助预算，取消和合并相关援助账户。在国会反对下，援助的预算规模虽得以维持，但政府在如何分配问题上有较大裁量权。为推进印太战略，特朗普政府减少对中东、中美洲等地区援助，重点投放东南亚地区。
在军事援助方面，2018年 8月，蓬佩奥在东盟地区论坛宣布将向印太地区提供近3亿美元新援助，项目涵盖东南亚和南亚地区，其中2.9 亿美元通过“国际军事援助计划”用于强化海洋安全、人道主义救援、灾难防护与维
和能力建设，850万美元为“国际毒品与执法”基金。同年12月，特朗普签署“亚洲再保证倡议法”，计划5年内累计投入75亿美元（每年拨款15亿美元），以推进在印太地区的军事、外交和经济活动，深化同印度尼西亚、马来西亚、
[1] Ann Wagner, “H.R.1632 - Southeast Asia Strategy Act,” Congress, July 3, 2019, https:// www. congress. gov/ bill/ 116th- congress/ house- bill/ 1632? q=% 7B% 22search% 22% 3A% 5B% 22H.
R.1632+-+southeast+asia+strategy+act%22%5d%7d&s=4&r=1.（上网时间：2020年8月 30日）
[2] Jeff Merkley, “S.res.392,” Congress, October 31, 2019, https://www.congress.gov/bill/116th
congress/senate-resolution/392?q=%7b%22search%22%3a%5b%22southeast+asia%22%5d%7d&
s=1&r=1.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
[3] Mike Gallagher, “South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019,” Congress, June 26, 2019, https://www.congress.gov/search?q={%22congress%22:[%22116%22],%22source%2
2:%22all%22,%22search%22:%22southeast+asia%22}&searchresultviewtype=expanded&pagesiz
e=100&pagesort=relevancy.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
[1]
新加坡和越南的安全伙伴关系。
在人权促进援助方面，“亚洲再保证倡议法”要求驻印太使领馆强化人权促进工作，国务院需在90天内向国会提交有关东南亚促进人权、民主和良治的报告；从 2019 年到 2023 年，每年拨款 2.1亿美元，通过民主基金会和国家民主捐赠基金会促进印太地区民主，充分利用大学、社区和多边机制，强化公民社会、人权、法治、透明度和责任；此外，计划拨专款支持印太青
[2]年领袖倡议，包括YSEALI、东盟青年志愿者项目及其他人文交流项目。
在技术援助方面，2018年 7月，蓬佩奥向地区国家推出“数字互联互通与网络安全伙伴关系”倡议，初期投资2500万美元，用于改善伙伴国的数字互联互通，扩大美国技术出口机会。彭斯访问新加坡期间，两国达成一项网
络安全技术援助项目，承诺利用美国技术提升东盟成员国网络安全。2019年
2月，美国贸易与开发署为菲律宾信息与通信技术部提供资金和技术援助，支持菲律宾国家宽带网络计划，促进其改善信息基础设施。
三是操纵非政府组织。为服务东南亚外交战略，美国利用智库、功能性非政府组织（NGO）等有选择性地散布信息，左右当地舆论氛围。美国政府资助“影子智库”发布所谓“专业报告”，炒作湄公河水资源问题，为美国推
[3]
进湄公河战略服务。 通过 LMI在泰国成立“当地希望机构”（PACT），运作“可持续发展基础设施计划”（SIP），就水资源、能源和粮食问题在湄公河下游国家进行活动。SIP资助美国“地球之眼”和全球环境卫星应用公司
撰写涉湄公河研究报告。2020年4月，为配合蓬佩奥出席东盟地区论坛，“地球之眼”和全球环境卫星应用公司发布“在自然条件下（无坝畅流）湄公河上游水流量监测”报告，声称基于科学数据分析，湄公河上游大坝建设严重
[1] Kevin Mccarthy, “H.R.6888 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018,” Congress, September
25, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/6888/text.（ 上网时间：2020 年 8月 30 日）
[2] Kevin Mccarthy, “H.R.6888 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018”.
[3] “影子智库”由政府资助设立或者接受政府项目资金，这些智库标榜不涉政治、价值中立，实则为政府推销政策，带有明显的政治偏好。Matthew P. Funaiole, “An Upswell of Solidarity: China’s Mekong Dams Face Online Backlash,” April 24, 2020, https://www.csis.org/ analysis/upswell-solidarity-chinas-mekong-dams-face-online-backlash。（上网时间：2020 年 8 月
30 日）
影响下游水量和环境。该报告发布在LMI支持设立的“湄公河水数据倡议”
[1] （MWDI）网站上，并被翻译成五种文字。 驻当地的《纽约时报》、美国之音等媒体记者引述史汀生中心、美国外交关系委员会等智库专家的“专业评论”，指责中国上游建坝是责任源头，引导当地媒体形成共振，放大舆论效应。
美国政府利用战略与国际问题研究中心（CSIS）的“亚洲海事透明倡议” （AMTI）炒作涉海议题。AMTI专门研究亚洲海洋问题尤其是东海、南海问题，其通过各种途径获取岛礁、港口、船舶高清卫星图片后，结合国际和地区形势对图片进行判读，撰写学术报告。AMTI资金源于 CSIS 的韩国、日本项目和布热津斯基地缘政治学研究所，以及日本、菲律宾等国政府和部分企业捐助。特朗普政府炒作“南海岛礁军事化”时，AMTI往往在第一时间提供舆论炮弹，成为南海舆论的主要操盘手。AMTI实为美国政府的“影子工具”，从其报道
[2]可以了解美国政府在相关问题上的立场。
二、美国调整东南亚政策原因
美国认为，东盟在未来国际格局中作用上升，需要将其纳入“印太战略”轨道。此外，随着中美竞争加剧，美国试图“推回”近年来中国在该地区日益增长的影响力。
（一）东盟在美国“印太战略”中的重要性上升
东南亚历来是美国亚太地区的战略重点，其重要性仅次于美与日、澳地区同盟。特朗普政府将亚太战略调整为“印太战略”后，需要改变对东南亚的重视不足。从概念、合作实质内容上重置与该地区国家关系，同时改变在该地区的政策推进策略。根据美国的“印太”定义，东盟不再是亚太一体化的中心，而是“印太战略”的风暴眼。2019年 6 月 , 沙纳汉在香格里拉对话
[1] “Recent Reports,” April 10, 2020, https://www.mekongwater.org/reports.（上网时间：2020年 8 月 30 日）
[2] “About AMTI,” https://amti.csis.org/about/.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
[1]会上称，“印太是我们的优先战区，我们正在该地区投入大量资源”。
美国《印太战略报告》指出，亚太和印度洋地区紧密连结，东盟国家处在结点位置，是海权国家挺进大陆的前哨站。美国以斯皮克曼的“边缘地带说”定义东盟，重新审视“谁控制了边缘地区,谁就控制了欧亚大陆”的地缘政
[2]
治含义。 东南亚地处国际海洋交通要道，拥有优良港口和具有开发潜力的军事基地，美国控制东南亚一带海洋，就可以威胁亚洲大陆，切断大陆国家与海洋国家联系通道。特朗普政府经过系统谋划后，将东南亚作为推进“印太战略”的桥头堡和打通两洋与海陆连接的关节点。
除了战略位置重要性突出，东盟国家的经济体量和影响力也在日益提升。东南亚拥有 6.5亿人口，自然资源丰富。20世纪 90年代以来，东南亚经济发展迅速，成为世界新兴工业化地区，在世界经济重心转移至东亚过程中发
挥了重要作用，成为支持世界经济增长的重要引擎之一。2019年，东盟十国国内生产总值（GDP）接近3万亿美元，整体经济规模仅次于德国，超过英国、法国。随着第四次工业革命兴起，东盟后发优势进一步体现，在未来世界经济格局中地位将不断上升。特朗普政府如不在贸易和投资上加强对东南亚的投入力度，美国在该地区的经济影响将被弱化，不利于美国整体战略推进。
与此同时，东南亚国家集体认同越来越强，东盟成为抱团的地区主义代表。东盟是区域合作倡导者和引领者，在东亚一体化进程中发挥磋商平台和凝聚共识作用，已经成为国际战略格局中的一支重要力量。东盟“中心性”标志着东盟在外交和战略上独立性增强，美国急需通过对东南亚政策系统调整，争取其对“印太战略”的支持，至少不能任其成为推进“印太战略”的阻力。
（二）与中国竞争在东南亚的影响力
近年来，中美在东南亚影响力呈此消彼长之势，美国担心中国对东南亚影响增长对美不利，力图将中国影响“推回”。
2019 年初，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所发布《东南亚现状：2019
年调查报告》显示，73%的受访者认为中国在该地区经济影响力最大，且相
[1] Dzirhan Mahadzir, “Shangri-la: Shanahan Stresses Continued U.S. Role in Indo-pacific,” June 1, 2019, https://news.usni.org/2019/06/01/shangri-la-shanahan-stresses-continued-u-s-role-inindo-pacific.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
[2] N. J. Spykman, The Geography of the Peace, New ork: Harcourt Brace Co., 1944, p.43.
信中国的综合影响力将会超过美国；近半数受访者表示中国“一带一路”倡
议将使东盟“更靠近中国的轨道”；60%的受访者认为，美国的全球影响力从一年前已经开始衰减；对于美国作为东南亚地区安全提供者的角色，三分
之一的受访者表示不太认同或不认同。2020年 6月，美国战略与国际问题研究中心调查报告显示，过去10年间，中国在东南亚的政治影响力明显上升，已经超过美国，未来10年这一趋势或将持续；中国在东南亚的经济影响力已
[1]超越美国，未来10年，中美在东南亚地区经济影响力差距将继续拉大。
为了改变中美在东南亚地区影响力变化态势，美国以诱压东盟、贬损中国为手段，试图削弱、“推回”中国在东南亚地区影响。蓬佩奥出任国务卿以来，美国通过双多边渠道加大对东南亚国家施压力度，要求地区国家选边
站队。2019 年 6月东盟峰会召开前夕，美国公开要求东南亚国家做出“正确选择”，负责印太安全事务的助理国防部长薛瑞福在美国-东盟商会 35 周年晚宴上称，东南亚国家在美中两国之间要选择独立、自由、公平、开放的伙伴关系。这使地区国家倍感压力，新加坡总理李显龙在香格里拉对话上回应表示，不要强迫东南亚国家在美中两国间选边站队。与此同时，美国还对东南亚国家极力拉拢，沙纳汉强调美国军事资本技术优势对地区国家是机遇“，美国正在迅速发展至关重要的技术，以遏制和战胜未来的威胁”，“与我们进行协同作战行动的合作伙伴，作为区域安全网络的一分子，将能够使用这些
[2]
技术中的大部分”。
美国在东南亚展开对华舆论攻势，竭力抹黑中国。2020年 7月，蓬佩奥发表声明，歪曲南海有关客观事实和《联合国海洋法公约》等国际法，声称中国对南海权益声索“不合法”。美国驻东南亚使领馆机构参与抹黑中国行动，美国驻柬埔寨、越南、泰国、缅甸等国使馆官员通过接受当地媒体采访、发表媒体文章等方式，在中美贸易关系、新冠疫情、中国与东南亚国家关系等问题上构陷中国。
[1] Michael Green, Amy Searight, “Powers, Norms, and Institutions: The Future of the IndoPacific from a Southeast Asia Perspective,” June 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws. com/ s3fs- public/ publication/ 20624_ Green_ Powersnormsandinstitutions_ WEB% 20FINAL% 20 UPDATED.PDF.（上网时间：2020 年 8 月 30 日）
[2] 转引自谢瑞强等：“美代理防长：呼吁亚洲盟国再增加安全开支”，澎湃网，2019年6月1日， https://www.thepaper.cn/newsdetail forward 3583517。（上网时间：2020年8月30日）
（三）美国主导对外事务官员调整
蒂勒森任国务卿时期，国务院权力被“边缘化”。特朗普干涉国务院人事安排，亲自“指点江山”，甚至在发布“禁穆令”等重大外事决策上跳过国务院。国务院士气低落，很多东南亚高级外交官职位长期空缺。蒂勒森开展亚洲外交倾向于“问题导向型”，重点应对处理朝核危机、南海问题。
蓬佩奥任国务卿以来，国务院在对外事务方面的权力得到强化，加快了美国东南亚政策推进。蓬佩奥外交风格倾向于“战略主导型”，全力推进特朗普“印
太战略”。2018年7月，蓬佩奥在美国商会主办的印太商业论坛上发表题为“美国的印太经济愿景”的演讲，从经济角度对“印太战略”进行定义，宣布促进美国在该地区进行私人投资的经济倡议，包括“数字互联互通和网络安全伙伴关系”“亚洲EDGE：通过能源促进开发与成长”和“基础设施交易与援助网络”等。同年8月，蓬佩奥访问马来西亚、新加坡和印尼三国，推销“印太战略”并加快推动这一战略落地。蓬佩奥与特朗普关系密切，使国务院在对外决策过程中的地位得到提升。蓬佩奥将主管美国情报系统的经验用于国务院，重新设
计人事架构，提振士气。国务院加快补缺在东南亚高级外交官职位，2019年 7月，拉非克•曼苏尔被任命为驻新加坡临时代办，德索姆伯被提名为驻泰国大
使，2020 年 5月，西布里被任命为驻缅甸使馆临时代办。
三、美国东南亚政策走向
美国东南亚政策服务于其全球战略。在“亚太再平衡”和“印太战略”推动下，美国全球战略重心已完成从欧洲、中东向印太的转移，显示共和、民主两党在总体战略问题上的高度契合，合力在印太推进全新的战略框架。东南亚在该战略框架中的地位明显提升。未来，无论是特朗普连任，亦或拜登主政，美国均将加力运筹这一地区，使其成为美国地区战略的前沿地带。
美国将继续增加对地区多边投入。一是加强对地区经济多边机制的利用。如果拜登胜选，在贸易问题上将延续民主党相关政策做法，加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。如若特朗普连任，或将在东亚推进建立一个排斥中国的经济安排，如以美日澳基础设施投资三边伙伴关系为基础，在东南亚优先开展相关项目。二是推进建立地区安全多边机制。以印太七国
副外长会议为基础，推动“四边安全对话”扩员，网罗同盟国，有选择地增加对话伙伴，将主要地区国家纳入美国主导的多边安全架构当中。
未来，美国还将加大对东南亚国家民主促进力度。特朗普政府在人权等方面对菲律宾、柬埔寨、缅甸等国施压，但并未将促进民主作为外交重点。未来，美国将继续在东南亚推进美式民主价值观，如果拜登主政，对该地区民主促进投入将进一步加大。
尽管美国不断加码东南亚，欲将其打造成“印太战略”的重要依托，但能否达到预期目标，还受诸多因素影响。
（一）东南亚国家对美国相关政策的反应
“中心性”是东盟自身定位的关键，是其在区域安全架构、区域秩序安排中发挥关键作用的“护身符”。对成员国来说，东盟“中心性”是保护该地区不受外国干预的必要条件。东盟利用自身独特的角色定位，有效维护地区国家与域外国家的互动关系。然而，美国“印太战略”是美国利益优先在印太地区的延伸，这在一定程度上将削弱东盟“中心性”，令其失去在解决地区秩序安排问题上的主导地位。正因如此，东盟推出自己的“印太展望”，以区别于美国“印太战略”，未来双方在地区秩序主导权问题上尚存矛盾。此外，美国试图在安全秩序方面新建安全多边机制，势必引起东盟国家警惕，双方在安全机制方面亦存在矛盾。上述两组矛盾决定美国在东南亚政策的有限性。
多年来，东盟一直努力寻求战略自主，不被大国政策所左右，在处理大国关系过程中游刃有余。面对中美竞争，东盟希望以美国平衡中国，防范中国在地区坐大，同时也不愿成为美国对付中国的棋子，沦为大国博弈的牺牲品。美国外交关系委员会东南亚问题专家库尔兰基克认为，东南亚国家对特朗普政府的地区政策有着多方面怀疑，美国推销的“自由开放的印太地区”概念
[1]过于二元化，多国担心美国可能迫使其在中美之间公开做出选择。 为此，东南亚国家努力增加自身政策灵活性，在两国之间寻求平衡。例如，在5G 问题上，面对美国不断的游说与压力，东盟主要国家依然表示在建设5G 通信网络过程中持开放态度。
[1] 薛雍乐：“蓬佩奥携亚太新投资计划访东南亚，美国地区政策引多方怀疑”，澎湃网，
2018 年 8 月 3 日， https://www.thepaper.cn/newsdetail forward 2315579。（上网时间：2020 年
8 月 30 日）
美国对东盟国家内政的干预也可能引发后者对美政策反弹。特朗普政府在选举、人权和民族宗教关系等议题上，不断触碰东南亚国家敏感神经，频繁干涉菲律宾、柬埔寨、缅甸、马来西亚等国内政，招致这些国家强烈不满。为防范美国利用经济手段“敲竹杠”，东盟国家也努力强化自身经济独立性。印度尼西亚、马来西亚和泰国三国央行启动本币交易直接结算计划，以期减少金融系统对美元的依赖性。印度尼西亚央行行长阿古斯表示，“目前94%的出口业务和 78%的进口业务使用美元结算，上述计划有助于三国的国际金
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融业务结算货币多元化”。
在安全领域，地区国家力避被美国“基地化”。美国驻菲律宾军事基地
升级改造一再延迟。2018年 12月，菲律宾国防部长洛伦扎纳称，已经指示国防部对《菲美共同防御条约》进行审查，以决定对该条约进行维护、加强
或废除。2020 年 2月，杜特尔特宣布将终止与美签署的《访问部队协议》，但后来又暂停中止。菲律宾、越南和印度尼西亚的宪法禁止外国在本国设立
[2]军事基地，这些国家舆论对美国驻军问题总体上持否定态度。
（二）美国对东南亚的资源投入
与过去能够依靠庞大市场资源换取地缘政治利益不同，今天的美国在全球市场份额降低，贸易优势减少，与贸易伙伴摩擦增多。在“美国优先”政策指导下，美国对外推行贸易保护主义，在针对中国、日本、欧盟等主要贸易伙伴的同时，也对东南亚国家“敲竹杠”，尤其是对美出口顺差较大的泰国、
马来西亚、越南。2018年 4月，美国财政部发布贸易伙伴国和地区货币政策汇率报告,泰国被认为符合“监视对象”的条件。2020年8月，美国财政部称，
2019年越南国家银行净购入价值约220亿美元外汇，将越南盾的实际有效汇率压低了 3.5% 至4.8%，暗示或将越南列为“汇率操纵国”。美国与地区国
[3]家的贸易摩擦风险加大，相关国家经济增长将面临较大压力。 对此，东南
[1] “印尼农业拒绝美国数以亿计的美元投资后，或将加快去美元化”，2018年5月8日，
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599878825300648415&wfr=spider&for=pc。（上网时间：2020年 8 月 30 日）
[2] 铁流：“美国印太战略的东南亚支点”，华夏经纬网，2019年 6 月 20 日， http://www.
huaxia.com/thjq/jswz/2019/06/6141298.html。（上网时间：2020年 8 月 30 日）
[3] 葛岩：“贸易保护升级 泰国将被美国盯上？”，中国贸易新闻网，2018年 4 月 19 日，
http://www.chinatradenews.com.cn/content/201804/19/c16586.html。（上网时间：2020年8月 30日）
亚国家将采取对冲措施,包括推进贸易伙伴多元化、区域经济一体化，稳定本国经济。
美国严重的债务问题限制了其对东南亚的投入。2020年 8月，美国国债首次突破26万亿美元，相当于2019 年美国 GDP 的 121%，自 2020 年初以来，美国国债总量增长近3万亿美元。美国公司债务规模为3.9万亿美元，几乎
占全球的一半。美国债务高企引发国际社会担忧，2020年 7月，国际评级机构惠誉发布报告，将美国主权信用评级展望下调至“负面”，认为在疫情暴
[1]发之前，美国公私债务和赤字高企就已“腐蚀”美国的主权信用。 美国陷入自己的“债务陷阱”，在东南亚推进的相关项目面临资金紧张问题。
（三）中国与东盟合作进展
美国在推进其东南亚政策中，重要目标之一是离间中国与东盟关系，压制中国影响力增长。中国与东盟建立对话伙伴关系近30年，双方关系实现了跨越式发展，内涵丰富、活力充沛，逐渐形成了共商、共建、共享的合作文化和精神。中国坚持从战略高度和长远角度看待处理与东盟关系，尊重东盟“中心性”及其在地区合作中的引领地位，以既有双边合作成果为基础，升华双边关系。
中国与东盟合作的广度和深度达到前所未有的水平，对外界因素影响
有一定的抗干扰能力。2019年，中国连续11年成为东盟第一大贸易伙伴。
2020年，在全球疫情蔓延背景下，中国与东盟贸易逆势而上，上半年东盟超过欧盟，历史性地成为中国第一大贸易伙伴，凸显了双边贸易极强的韧性和巨大的潜力。目前，双方正致力于打造更高水平的中国-东盟战略伙伴关系、迈向更为紧密的中国-东盟命运共同体，双方正在以《中国-东盟战略伙伴关系 2030年愿景》等顶层设计为指引，打造双方第四份行动计划，为下一个五年合作做出规划。
中国和东盟坚守多边主义和自由贸易精神，倡导开放的地区主义，推进包容性发展。双方在东盟地区论坛、东盟与中日韩合作、东亚峰会等合作机制中保持良好的沟通与合作。中国与东盟的双边关系久经考验，在应对国际
[1] 郭庆娜：“创历史纪录！美国国债总额超26 万亿美元”，参考消息网，2020年 6月 13 日， http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20200613/2412963.shtml。（上网时间：2020 年
8 月 30 日）
金融危机、印度洋海啸、汶川大地震等非传统安全威胁时守望相助。2020年，在新冠肺炎疫情袭击下，双方相互支持，共克时艰。共同的理念和共同的情怀，支撑双方深度合作。中国-东盟战略伙伴关系已超越双边范畴，成为东亚发展的重要动力和地区稳定繁荣的重要支柱。美国在东南亚地区强行推进冷战思维的集团主义，离间中国-东盟关系以达到其地缘政治目的，必将引起东盟国家警惕。
中国与东盟关系总体向好，但也应看到，中国同部分东盟国家在个别问题上尚存矛盾和分歧，处理失当可能成为美国渲染“中国威胁论”、离间中国 -东盟关系的口实。另外，如若美国加大威逼利诱，一些期望在中美竞争中渔利的国家或将铤而走险，为美国火中取栗。
四、结语
在特朗普政府加快推进落实“印太战略”背景下，美国东南亚政策出现重大转向。美国重新强调东南亚重要性，一方面旨在谋求地区国家对该战略的支持，另一方面弥补“四边安全对话”机制在印太地区代表性和合法性不足问题。只有将东盟纳入战略轨道，美国“印太战略”才能形成闭合链条。鉴于美国大战略转向大国竞争，无论特朗普连任或是拜登入主白宫，美国都将强化对该地区的进入和掌控。
美国东南亚政策虽剑指中国，但中国并非其东南亚政策的全部。美国在东南亚地区安全、外交和经贸利益交织，随着该地区战略地位日渐重要，美国提升关注也在情理之中。需要注意的是，中国与东南亚国家地理相邻，有着两千年之久的交往历史，政治、经济、文化等方面关系密切；美国发展与东南亚国家关系，需要尊重中国与这些国家发展睦邻关系。美国如以地缘政治竞争为目的，以“冷战”思维迫使东南亚国家选边站队，剥夺其自身外交独立性，反而会引发东南亚国家反感。美国推进东南亚政策，应着眼促进美国、东盟、中国三方良性互动，相互包容，共享地区繁荣与稳定。