联合国维和的退化与出路

〔提 要〕 联合国维和经历了从冷战时期以维持和平为核心任务，到后冷战时期将维持和平与建设和平相结合的进化。自2010 年以来，由于冲突形态变化、干涉主义影响、安理会授权轻率和大国操纵等原因，联合国维和发生了退化，从“维持和平—建设和平”模式退化到了“建立和平—维持和平”模式。维和退化的本质是安全方法替代政治方法，主导了联合国的冲突管理工作。联合国秘书长领导的改革还未解决维和退化的问题。新冠肺炎疫情既为联合国维和带来挑战，也是联合国扭转维和退化趋势的机遇。中国应当积极推动联合国维和回归进化的轨道。〔关 键 词〕联合国维和、维和退化、维持和平、建设和平、建立和平〔作者简介〕何银，中国人民警察大学中国维和警察培训中心副教授

〔中图分类号〕D813.2

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2020）5 期 0125-14

维和（peacekeeping）是联合国履行维护国际和平与安全使命的重要手段。自 1948年开展第一项维和行动以来，联合国维和的理念和方法不断发生变化。这些变化并非总是因循进化（evolution）的路径。在历经几十年的进化之后，联合国维和在最近十年发生了明显的退化（devolution）。这主要表现为维和行动偏离了基本原则，在一些地方陷入了既没有和平可以维持、

* 本文是北京外国语大学双一流国际高端引智培育项目“跨文化管理与全球传播”的成果，也是国家社科基金重大项目“中国参与联合国维和行动战略选择研究”（项目编号： 16ZDA094）的阶段性成果。本文是作者自己的观点，不代表中国人民警察大学中国维和警察培训中心或其他官方机构的观点。

也难以撤出的困境。在现有的退化模式下，联合国维和在行动层面使用先进技术装备、加强情报能力建设以及开展强势安全行动等手段，都难以弥补政治层面存在的缺陷。因此，关注联合国维和退化的现象、探究其背后的原因，对于联合国维和改革以及中国更好地支持和参与维和事务都具有重要的理论和现实意义。

一、联合国维和的退化

冷战时期影响国际和平与安全的主要是国家间冲突（inter-state conflict）。在冷战的阴影下，联合国在冲突管理中发挥的作用有限，常见的做法是在冲突双方之间部署维和部队和/或军事观察员，监督业已签订的停火 /停战协议的实施，为冲突的政治解决赢得时间。这一时期的维和行动被称为传统维和行动，核心任务是维持和平，即维持一种如约翰·加尔通（Johan Gultung）所言没有战争或冲突的“消极和平” [ 1]（ negative peace）。在这样的维和行动中，联合国严格遵守三项原则，即同意原则、中立原则和非自卫不使用武力原则，以避免卷入冲突。

冷战结束后，超级大国之间的对峙消失，安理会大国较之以前更容易达成妥协，联合国在国际冲突管理中发挥作用的空间变大。同时，围绕民族、种族和宗教等身份认同问题而引发的国家内冲突（intra-state conflict）开始成为影响国际和平与安全的主要冲突。联合国维和也因之出现了一种新的模式：在维持和平的同时建设和平（peacebuilding），帮助东道国消除引发冲突

[2]的根源性问题以建设可持久的和平，目的是实现“积极和平” 。为了有效干预复杂的国家内冲突，联合国更加灵活地运用维和原则，并在必要时将具有强制和平（peace enforcement）性质的建立和平（peacemaking）任务授权给区域或次区域组织，较好地避免了直接卷入冲突。

经过半个世纪的探索，到21世纪初，联合国已建立起包含冲突预防、

[1] 加尔通提出了“积极和平”和“消极和平”的概念。参见Johan Galtung, “Twenty-five Years of Peace Research: Ten Challenges and Some Responses,” Journal of Peace Research, Vol.22,

No.2, June 1985, p.141。

[2] Ibid.

[1]建立和平、维持和平及建设和平四项要素的冲突管理制度框架。 不难发现，从冷战时期到后冷战时期，联合国维和按照线性进化的路径，从以维持和平为核心任务的传统模式，进化到将维持和平与建设和平相结合的多层面模式。这样的进化反映了不同历史时期联合国在冲突管理方法上的探索和创新，赋予了联合国维和以活力。进入新世纪的第二个十年，联合国维和开始偏离进化的轨道，出现了退化的现象。这主要表现在以下两个方面。

其一，安全行动取代政治行动，成为联合国维和的主要方法。

联合国维和机制最大的创新是让军队这一自古以来的战争工具变为维护和平的工具。在维和行动中，军事力量仅仅是政治行动的辅助工具。联合国曾于20 世纪

60年代初通过军事手段介入刚果民主共和国〔简称刚果（金）〕的国内冲突，

20 世纪 90年代初又试图在索马里通过强制和平解除当地军阀武装，但这两项维和行动最终都以失败告终，其中的教训提醒联合国和国际社会，维和行

[2]动应当坚持以政治行动为基本属性。 冷战时期的传统维和行动与后冷战时期的多层面维和行动大多如此。然而，随着2010年以来执行稳定任务维和特派团（简称“稳定特派团”）的建立，联合国维和行动愈来愈明显地表现出安全行动的特征。

“稳定”（stabilization）原本是北大西洋公约组织（简称“北约”）的一个军事行动理念，起源于1995年北约在波斯尼亚部署的稳定部队，目的是通过强制的军事手段建立和平。尽管早在2004 年 5月联合国就在海地建立了联合国海地稳定特派团，但这项维和行动的任务是在帮助维护东道国社会稳定的同时建设海地国家警察机构，因此它的基本属性也仍然是“维持和平

—建设和平”模式的政治行动。2010年 7月，联合国组织刚果民主共和国特派团（简称“联刚特派团”）更名为联合国组织刚果民主共和国稳定特派团（简称“联刚稳定团”），标志着北约的军事行动理念正式进入联合国维和机制。根据安理会第 1925号决议，“联刚稳定团”可以采取一切必要手段，执行包

[1] “Report of the Panel on United Nations Peace Operations,” UN General Assembly and Security Council document A/55/305 – S/2000/809, August 21, 2000, pp.2-3.

[2] “Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace: Politics, Partnership and People,” UN document A/70/95 & S/2015/446, June 2015, p.10.

[1]括保护平民和支持刚果（金）实现稳定等任务。 特别是“联刚稳定团”2013年 3 月建立武装干预旅（Force Intervention Brigade）后开始执行解除盘

踞在刚果（金）东部反政府武装的任务，其安全行动的性质愈发明显。2013年和 2014年，联合国又先后在马里共和国（马里）和中非共和国（中非）这两个陷入内乱的国家建立了稳定特派团。在马里，稳定特派团帮助脆弱的巴马科中央政府向该国部落分裂势力和恐怖组织盘踞的东北部地区推进管辖权；在中非，稳定特派团帮助打击非法武装团体和藏匿在班吉的“战争贩子”。

联合国在南苏丹和阿卜耶伊的维和行动在一定程度上也是稳定行动。2011年南苏丹独立后，联合国建立南苏丹特派团（简称“联合国南苏团”），其初

衷是通过建设和平帮助新独立的东道国开展国家能力建设。2013年 12 月，南苏丹政府军与反对派武装之间爆发内战后，大量南苏丹人涌向联合国营地寻求保护，其中不乏政治背景复杂的人士。联合国南苏团被迫做出改变，放弃了建设和平的任务，在任务区各地建立起平民保护营开展平民保护（POC）任务。由于内战双方在政治和军事上长期僵持，平民保护营实际上成为牵动南苏丹和平进程神经的政治庇护所，联合国南苏团只能通过维护平民保护营里的稳定，为南苏丹内战的政治解决赢得时间。在苏丹与南苏丹存在争议的阿卜耶伊地区，联合国于2011年建立了临时安全部队，也是希望通过安全手段维护稳定，保护受暴力冲突影响的平民。

这五项在不同程度上具有稳定特派团性质的维和行动，不但都可以使用“一切必要手段”完成维和任务，而且武力使用从万不得已时的最后手段变成了常用甚至是首要选择。为了增强稳定特派团的安全行动能力，联合国采取了一些非常措施。例如，在刚果（金）部署的武装干预旅装备有火炮、肩扛式发射器和“石茶隼”武装直升机等重型武器；在马里，以荷兰为首的西欧国家将北约的军事情报理念和技术带入了马里稳定团，建立了配备有“阿帕奇”武装直升机和高清成像无人机等先进装备以及专业情报人员的全源信息融合处(ASIFU)。这五项维和行动的规模庞大，维和人员数量占现有13 项

[2]

维和行动中维和人员总数的76.7%。 因此，自 2010年以来联合国维和大体

[1] “UN Security Council document S/RES/1925,” May 28, 2010, https://www.securitycounci

lreport.org/un-documents/document/drc-s-res-1925.php.（上网时间：2020 年 6 月 1日）

[2] 根据联合国和平行动部的数据整理， https://peacekeeping.un.org/zh/troop-and-policecontributors。（上网时间：2020年 4 月 28 日）

上已经呈现安全行动的特征。

挪威国际事务研究院高级研究员约翰·卡尔斯吕德（John Karlsrud）指出，当前这些稳定特派团采取的不是维和行动，而是强制和平行动，表明联合国

[1]

维和已经进入了战争模式。 他认为，决定维和行动性质最重要的因素有两

[2]个：一个是武力使用是否有针对性，另一个是武力使用是否成为一种常态。尽管许多在 2010年之前开展的维和行动也有武力使用的授权，但都很少指明武力使用的具体对象，而且即便是开展强势的安全行动，也往往历时很短，

[3]维和的政治行动属性并没有发生改变。 而在刚果（金）、马里和中非的稳定特派团不但有明确的武力使用对象，并且强势的武力使用行动都历时很长。

其二，没有和平可以维持。联合国维和历史还表明，维和行动成功的关键条件之一是要有和平可以维持，即维和需要有一个基本和平的局面。冲突后国家的和平局面通常是通过斡旋或者调解等和平的建立和平手段创造，有时甚至需要通过非和平的建立和平手段——强制和平达成，理想的结果表现为冲突各方签署和平协议并同意联合国建立维和行动。但自2010 年以来，联合国在非洲刚果（金）、马里、中非、南苏丹和阿卜耶伊五地建立的维和行动，都没有或者很少有和平可以维持。

在刚果（金），围绕权力和资源的争夺使这个国家在过去二十年里一直

处于内战状态。在东部几个省，有包括“3月 23日运动”“解放卢旺达民主

[4]力量”“真主抵抗军”在内70余个武装组织在活动。 这些武装组织拥有现代化武器，大多拒绝参加和平进程，稳定特派团实际上陷入有着复杂国际背

[5]

景的国家内冲突当中。 在马里，联合国第一次在恐怖主义肆虐的地方开展

[1] John Karlsrud, “The UN at War: Examining the Consequences of Peace-enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Operations in the CAR, DRC and Mali,” Third World Quarterly,

Vol.36, No.1, 2015, p.42.

[2] Ibid., p.41.

[3] United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, New York: Peace

Operations Training Institute, October 16, 2008, pp.34-35.

[4] Jason K. Stearns and Christoph Vogel, “The Landscape of Armed Groups in the Eastern Congo,” Congo Research Group, CIC, December 2015, www.internal-displacement.org/database/

country?iso3=cod.（上网时间：2020 年 4 月 28 日）

[5] Tatiana Carayannis et al., “Competing Networks and Political Order in the Democratic Republic of Congo: A Literature Review on the Logics of Public Authority and International Intervention,” DRC Synthesis Report, Conflict Research Programme, The London School of Economics and Political Science, July 2018.

维和行动，面对的不仅有部落分裂武装，还有“基地组织”和“伊斯兰国”两大国际恐怖组织在非洲萨赫勒地带的分支。在中非，武装团体、民间自卫组织和犯罪势力的暴力活动猖獗，稳定特派团难以改善该国的安全状况。在南苏丹，内战随时可能重新爆发，特派团只能艰难地维持着平民保护营里的和平。在阿卜耶伊，族群间暴力冲突的背后是苏丹与南苏丹两国在石油资源上的争夺，联合国安全部队能够发挥的作用非常有限。

上述几项维和行动没有和平可以维持，主要是由于这些行动既没有等到冲突平息、也没有得到冲突各方一致同意，严重背离了“同意”和“中立”两项维和原则。有学者指出，联合国建立稳定特派团的初衷是支持“合法的政府”打击“非法的暴乱者”，进而帮助东道国恢复秩序并保护遭受暴力伤

[1]

害的平民。 然而许多陷入冲突国家和地区的现实并非如此简单。刚果（金）、马里和中非等国的乱局都有着复杂的国际和国内原因，维和特派团帮助东道国政府维护稳定，必然使得一些冲突当事方认为联合国阻碍了他们实现正当的利益诉求。

强制的安全行动不但难以完成制止冲突和保护平民的任务，还让维和人员承受很高的安全风险。实践表明，维和行动越强势，维和人员因敌意行为

牺牲的人数就会越多。1948年以来，因敌意行为牺牲维和人员数量出现的三次高峰都与强势维和有关：前两次出现在20 世纪 60 年代初和 20 世纪 90 年

[2]代初联合国在刚果（金）和索马里开展强制和平行动期间； 2010 年以来出

[3]现第三次高峰，与联合国在非洲开展几项执行稳定任务的维和行动有关。不同的是，前两次高峰都在2 3年后就随着强制和平行动的终止而结束，而第三次高峰迄今已经持续约十年。这表明，在没有和平可以维持的地方维持和平可能已经成为联合国维和的一种制度化实践。

[1] Cedric de Coning, “The Changing Global Order and the Future of Peace Operations,” presentation at the webinar hosted by the International Forum for the Challenge of Peace Operations, April 29, 2020.

[2] Carlos Alberto dos Santos Cruz, “Improving Security of United Nations Peacekeepers: We Need to Change the Way We are Doing Business,” December 19, 2017, https://peacekeeping.un.org/ sites/default/files/improving_security_of_united_nations_peacekeepers_report.pdf.（上网时间：2020年 4 月 28 日）

[3] 何银：“联合国维和行动的安全风险及应对”，《世界经济与政治》2018年第5期，第 74 页。

由于维和人员的基本安全得不到保障，维和特派团的士气和部分出兵国支持本国维和人员听命于联合国指挥的政治意愿都受到影响，这导致联合国维和出现了一种罕见的现象：维和人员不得不经常蜷缩在守备森严的营地里。在刚果（金）和马里等任务区，维和人员即便是呆在营地里也经常遭到暴恐袭击；在南苏丹，维和人员通常只能在营区附近有限的范围内巡逻，而且即便如此，他们的日常维和活动也经常遭到政府军和反对派武装刁难。这些现象表明联合国维和正在丧失一项最基本的功能——显示和平的存在。无论是在以监督停火协议为主要任务的传统维和行动中，还是在以建设和平为主要任务的多层面维和行动中，维和人员佩戴蓝色的贝雷帽或者头盔，驾驶白底黑字的车辆自由地在任务区活动，通过积极地显示存在，为冲突后的国家和人民带来和平的希望。然而，当维和人员醒目的标识不再是安全的保障，他们的行动自由受到限制，联合国维和就已经发生严重的退化。

二、联合国维和退化的原因

维和是全球安全治理的重要机制，其理念和方法受到国际格局、国际制度体系、国际冲突形态和联合国的实践探索等多方面因素的影响。过去十年来，联合国维和从“维持和平—建设和平”的模式退化到“建立和平—维持和平”的模式，主要有四个方面的原因。

其一，非洲新一波冲突热点对联合国的冲突管理工作构成严峻挑战。

2010年以来，非洲陷入自20世纪90年代之后最动荡的局面。在北非，突尼斯、利比亚和埃及等原本较为稳定的国家在“阿拉伯之春”中陷入内乱，利比亚更是在美西方的武力干涉下发生政权更迭并陷入长期内战。在撒哈拉以南非洲，索马里、刚果（金）和苏丹达尔富尔地区持续多年的冲突尚未平息，马里、中非和布基纳法索等国先后发生政变并陷入内乱。如前文所述，南苏丹独立后并没有迎来和平，阿卜耶伊的族群间冲突也还在继续。此外，“基地组织”和“伊斯兰国”两大国际恐怖组织竞相在非洲拓展地盘，非洲本土恐怖组织“博科圣地”不但在尼日利亚活动频繁，而且在喀麦隆、尼日尔和乍得等国作乱。不难发现，非洲出现的这一波冲突热点有几个特点：数量多，牵涉非洲大陆十多个国家；分布范围广，包括马格里布、萨赫勒地带和大湖地区；冲突形

态多样，既有国家间冲突，也有国家内冲突，甚至还有国际恐怖主义作乱。

新世纪前十年的经验表明，联合国若要在非洲冲突管理中发挥作用，需要国际伙伴的大力支持。自2010年以来，联合国得到的国际伙伴支持已明显

减弱。一方面，非洲本土的冲突管理能力出现退化。2008年金融危机对处于全球产业链低端的非洲经济造成冲击，石油等矿产资源价格低迷，让非洲一些严重依赖资源出口的国家（包括南非、尼日利亚、埃及和埃塞俄比亚等长期在非洲安全事务中发挥主导作用的国家）陷入财政困难，在安全事务上的开支减少。在此背景下，非盟和几个次区域组织参与冲突管理的意愿和能力都大不如前，因而难以大力配合联合国在非洲的维和行动。另一方面，欧盟参与非洲冲突管理的积极性消退。在新世纪前十年里，欧盟曾经积极介入非

洲安全事务，具有代表性的事例有：2003年作为整体参加了由法国牵头在刚

果（金）东部恢复和平的行动，为“联刚稳定团”的建立创造了条件；2008年十多个欧盟成员国向乍得和中非毗邻苏丹达尔富尔地区派出3700 名军人，

有力地支持了联合国在达尔富尔的维和行动。然而，2008年金融危机后，欧洲一体化进程遭遇挫折，欧盟参与域外冲突管理的意愿减弱。没有了以非盟和欧盟为代表的国际伙伴出面分担，联合国在应对非洲新一波冲突热点时显得格外吃力。

其二，新干涉主义的影响。冷战时期，除了在20 世纪 60年代初强势干预刚果（金）内战以外，联合国维和机制并没有明显受到干涉主义的影响。冷战结束后，美西方在国际格局中占据绝对主导地位，开始以人道主义为借口，

频繁地借助联合国维和机制推行干涉主义理念。20世纪 90年代初联合国在索马里的强制和平行动失败后，人道主义干涉因其范畴太过于宽泛而逐渐淡

出了联合国维和的话语和实践。然而，20世纪 90年代中期发生在卢旺达等

[1]地的大屠杀引发了联合国和国际社会的深刻反省， 维和机制中开始出现一

[2]

些新的干涉主义概念。 1999年安理会授权在塞拉利昂建立维和行动时，首

次将“平民保护”列入维和任务。2005年联合国大会通过的《世界首脑会议

成果文件》提出“保护的责任”（R2P）概念，指出当一个国家不能保护其人

[1] Ronald Hatto, “From Peacekeeping to Peacebuilding: The Evolution of the Role of the United Nations in Peace Operations,” International Review of the Red Cross, No.95, 2013, p.513.

[2] 阮宗泽：“负责任的保护：建立更安全的世界”，《国际问题研究》2012年第3期。

民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害且和平手段已经穷尽，

[1]国际社会就有责任通过武力方式进行干预。

2011年以美国为首的部分北约国家对利比亚发动旨在进行政权更迭的军

[2]事行动之后，保护的责任开始招致越来越多的质疑。 在此情况下，平民保护就成为推行干涉主义最好的理由。不可否认，冲突中最大的受害者是无辜的平民，联合国有责任出面干预。但是，在西方主导的国际舆论推动下，平民保护成为国际政治中一个政治正确（political correctness）的概念，让联合国维和背负难以承受的道义负担。当冲突爆发并造成人道主义危机时，维和行动往往被寄予不切实际的期望，联合国不得不频繁地以平民保护为由深度介入。上文所述2010年以来开展的五项“建立和平—维持和平”模式的维和行动，都将平民保护作为核心任务。然而，在冲突并没有完全平息、没有和平可以维持的地方开展强势干预行动，无论愿望多么美好，都难以避免一个残酷的现实：既不可能完成安理会授权的任务，也浪费了宝贵的维和资源。联合国南苏丹特派团将四分之三的资源都用于保护十多个平民保护营里

[3]的二十余万人，却不能保护平民保护营外的几百万受到冲突影响的平民。

其三，安理会维和授权过于轻率。过去十年来，以美国为首的西方大国参与全球多边安全合作机制的意愿减退，不愿利用自身的优势促进国际冲突和平解决。加之平民保护已经成为政治正确，即便是要在没有和平可以维持的地方开展维和行动，也没有哪一个常任理事国会轻易提出公开反对。在此情况下，安理会很容易为了表现出政治上的团结，轻率地通过决议，将应对一些棘手国际安全问题的包袱甩给秘书处。

安理会授权开展维和行动时的轻率表现在列出的维和任务清单越来越长。例如，马里稳定团的任务包括从支持马里政府及各当事方落实和平协议，到保护平民和促进人权等七大方面几十项；中非稳定团的任务包括从平民保

[1] UN General Assembly, “2005 World Summit Outcome,” UN doc.a/60/l.1, September 20,

2005, p.31.

[2] 刘铁娃： “‘保护的责任’作为一种国际规范的发展：中国国内的争论”，《联合

国研究》2014 年第1期，第 55 页。

[3] 该数据源于笔者 2018 年 12 月 4—16日在朱巴对联合国南苏丹共和国特派团人员的访谈。

[1]护到安全部门改革等十多个方面一百多项。 在没有和平可以维持以及平民保护等建立和平任务占用了大部分维和资源的情况下，安理会无视维和特派团的能力短板和任务区的现实，依然轻率地为维和特派团开出越来越长的任务清单，表明联合国维和在战略决策能力上也出现了退化。

其四，法国的操纵。联合国当前负责维和事务的行动部门是和平行动部，其前身是 1992年成立的维和行动部。自2000 年 1月法国外交部派出的官员让- 马里·格诺（Jean-marie Guehenno）出任负责维和事务的副秘书长以来，法国人就一直占据该部门负责人的职位。格诺主持维和行动部工作的十年里，较好地平衡了法国的国家利益和自身作为联合国高级职员的职责。然而，政治经验丰富的法国前驻华大使苏和（Herve Ladsous）于 2010年接任格诺后，法国开始更加积极地利用联合国维和机制实现法国的利益。苏和主政维和行动部的5年里，联合国先后在刚果（金）、马里和中非3个法语国家开展具有强制和平特征的维和行动。当前这三项大型维和行动无论是在维和人员数量还是经费预算上，都占现有13项维和行动的一半以上。一些西方学者指出，

[2]法国还竭力控制非洲区域和次区域组织在非洲法语国家的维和活动。 在刚果（金），法国反对南部非洲发展共同体（SADC）独自开展维和行动，主张将该次区域组织成员国派出的维和力量整合为由联合国指挥的武装干预旅；在马里，推动联合国马里稳定特派团接管了非盟驻马里国际支助团（AFISMA）

的任务。2016年马里局势进一步恶化后，法国力主5个萨赫勒地带法语国家组建国际部队，在联合国马里稳定特派团框架之外执行反恐任务。过去十年来，法国为维护自己在非洲法语国家的利益，鼓动联合国强势干预这些国家的冲突，让联合国在没有和平可以维持的地方维持和平，这也是联合国维和发生退化的一个主要原因。

[1] UN, “MINUSMA: Mandate,” https://minusma.unmissions.org/en/mandate.（上网时间：

2020 年 5 月 28 日）

[2] John Karlsrud, “The UN at War: Examining the Consequences of Peace-enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Operations in the CAR, DRC and Mali,” p. 50 Bruno Charbonneau, “Intervention in Mali: Building Peace between Peacekeeping and Counterterrorism,” Journal of Contermporary African Studies, Vol.35, No.4, 2017.

三、应对联合国维和退化的思考

联合国维和退化主要发生在潘基文担任秘书长期间。潘基文担任秘书长之前没有在联合国系统任职的经历，不太了解维和政治。在联合国负责维和事务的主要官僚机构被西方国家把持的情况下，即使潘基文认识到维和机制出现的问题，也很难采取实际的改革行动。

2017 年 1 月，安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）接替潘基文出任联合国秘书长。古特雷斯此前曾担任过葡萄牙总理和联合国难民事务高级专员的经历，让他具备了联合国秘书长这个特殊职务需要的两项重要能力：既懂得国际政治规则，擅长与各国领导人沟通交流和斡旋处理国际事务，又深谙联合国官僚体制文化，能够在管理这个庞大的国际组织时做到内外通达。

古特雷斯上任后很快采取一系列改革措施，其中包括：强调冲突预防的重要性，改革联合国国家工作队（UN Country Team）；重组秘书处负责和平

[1]

与安全事务的官僚机构；推出《以行动促和平》（A4P）倡议； 对维和行动进行瘦身，结束在科特迪瓦、利比里亚和海地的维和行动，并不断压缩非盟

[2]

-联合国达尔富尔混合行动的规模。然而，古特雷斯担任秘书长3年多来，他所领导的改革还没有解决联合

[3]国面临的最大问题之一——维和的退化。 刚果（金）、马里、中非、南苏丹和阿卜耶伊五项维和行动的任务性质和特派团规模都没有发生明显的改变。

相反，2018年秘书处还推出了《改善联合国维和人员安全：改变行事方法势在必行》的专家小组报告，提出革新维和行动的技术、装备和理念，并通过

[1] 联合国：“以行动促和平：联合国维和行动共同承诺宣言”，2018年 9 月， https://

peacekeeping.un.org/sites/default/files/a4p-declaration-cn.pdf。（上网时间：2020年 4 月 24 日）

[2] 源自笔者 2019 年 3月在纽约对联合国和平行动部官员的访谈。

[3] 古特雷斯也认识到了维和退化的问题：“我敦促安理会成员国……请不要让（维和）任务看起来像（挂满东西的）圣诞树。圣诞节结束了，联合国南苏丹特派团不可能完成209 项任务。若是做得太多，我们反而会分散精力并弱化（行动的）效果……一项维和行动不是一支军队或者反恐部队或者人道主义机构。它是为（东道国）本土所有的政治解决创造空间的工具。”参见 “Secretary-general’s Remarks to Security Council High-level Debate on Collective Action to Improve UN Peacekeeping Operations,” March 28, 2018, https://peacekeeping.un.org/en/secretarygenerals-remarks-to-security-council-high-level-debate-collective-action-to-improve-un。（上网时

间：2020 年 4 月 24 日）

[1]主动出击和预防式打击消除维和行动中的安全威胁。 这实际上是确认并强调了现有维和行动退化模式的合理性。这些情况反映了维和退化问题本身以及整个联合国维和政治的复杂性。维和退化既与维和三原则相背离，也不符合联合国及绝大多数会员国的利益，必须回到进化的轨道。要应对维和退化，应着力从以下方面入手。

其一，反对干涉主义和侵略行径制造冲突。作为全球安全治理的重要行为体，联合国固然有责任使用包括维和行动在内的各种制度工具制止冲突并保护平民，但这并非治本之举。造成冲突的原因有很多，其中非常重要的一个是外部势力对主权国家的干涉甚至侵略。阿富汗、伊拉克、利比亚和叙利亚等国的事例表明，打着反恐或者平民保护的旗号，以政权更迭为目的干涉或入侵会让一些国家长期陷入冲突，并成为国际恐怖主义滋生的温床和联合国维和机制难以解决的国际安全“顽疾”。南苏丹和科索沃的教训说明，鼓动和支持分裂势力，非但不能解决一个国家内部的冲突，反而可能造成更为严重和持久的人道主义和安全危机。因此，要想解决维和退化的问题，首先需要反对干涉主义和侵略行径，不能容忍少数会员国及其牵头的军事联盟一方面干涉甚至入侵他国制造冲突和人道主义危机，另一方面又将收拾残局的艰巨任务交给联合国并指望其能够成功。

其二，安理会授权维和行动应更加审慎。在现有的几个稳定特派团已经成为联合国维和机制沉重负担的情况下，安理会应当避免再授权开展类似的大型维和行动。联合国维和机制中有许多制度性工具，维和行动仅仅是其中一种。因此，安理会需要充分利用自身在全球安全治理中的合法性和权威，更加灵活地运用斡旋、调解、大国协调和软性施压等手段促成冲突解决或者建立和平，尽可能避免使用强制性手段。当出现必须通过多边安全行动干涉的冲突时，应当将这样的任务授权给区域或次区域组织。在确有必要开展维和行动时，应开展充分的可行性论证并守住底线——在有和平可以维持的前提下维持和平，避免开出冗长的任务清单并确保有退出策略（exit strategy）。此外，还应当避免维和行动的议程被个别大国操纵，成为它们维护在前殖民地利益的工具。

[1] 何银：“反思联合国维和行动中的安全风险及应对”。

其三，加快推进维和改革与创新。尽管当前几项大型维和行动在非洲陷入没有和平可以维持的困境，但要在短期内通过压缩行动规模或者变更任务授权等方式谋求改变可能遭遇阻力。法国不会乐见联合国减少在非洲法语国家维和行动的投入，也不会乐意区域组织、次区域组织或者其他国家介入前法属殖民地的安全事务。而且，由于平民保护已经成为一项政治正确的任务，在和平进程没有取得明显进展、暴力冲突仍然频发的形势下，联合国放弃稳定行动的做法必然面临国际舆论压力。在此情势下，联合国可以一方面推动东道国的和平进程，另一方面鼓励区域、次区域组织积极介入维和行动，包括授权并支持它们组建维和部队承担安全行动方面的任务。从长远来看，联合国应当采用更加灵活的方法开展冲突管理，例如用经济、高效的小型维和

[1]行动或者政治特派团取代成本高昂、效率低下的大型维和行动。

其四，加强联合国与非盟在维和事务上的伙伴关系建设。非盟在管理和解决非洲冲突方面有文化、语言和地理上的优势。需要切实落实《联合国和平行动问题高级别小组报告》提出的建议，加强联合国与非盟在维和事务上的伙伴关系建设。联合国和国际社会应当继续向非盟提供财政、物资和培训

[2]援助，帮助其尽快建成非洲东、南、西、北、中五个地区的快速反应旅。应当总结非盟在达尔富尔和索马里等地维和的经验，利用非盟维和部队在武力使用上的政治意愿和灵活性等优势，将必要的建立和平、恢复稳定的安全行动任务经安理会授权给非盟，以便联合国可以更好地发挥在维持和平和建设和平方面的优势。

四、结语

过去十年来，联合国维和行动陷入了退化的困境，背负了平民保护等政治正确任务的包袱。维和退化的趋势原本很难在短期内被扭转，但当前肆虐

[1] Center on International Cooperation, “Peace Operations Review 2018,” 2018, p.5, https://

peaceoperationsreview.org/wp-content/uploads/2018/05/gpor_peace_operations_2018_full_final_ Web.pdf.（上网时间：2020 年 6 月 1日）

[ 2] “Report of the High- Level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace: Politics, Partnership and People,” United Nations General and Security Council document A/70/95—S/2015/446, June 17, 2015.

全球的新冠肺炎疫情可能加速这一进程。疫情深刻地改变国际政治、经济和安全生态，给陷入退化困境的联合国维和带来严峻挑战。疫情中，各维和特派团几乎都处于瘫痪状态，维和人员长期不能轮换，许多人不得不居家办公，包括巡逻、车队护送、要地驻守和平民保护在内的日常维和活动都受到影响。疫情还让联合国维和面临新的挑战：一方面，长期持续的疫情可能使一些脆弱国家和地区的安全形势恶化，成为急需联合国维和机制介入的冲突热点；另一方面，疫情让世界经济陷入衰退，一些传统的主要出兵国和出资国可能自顾不暇，进而减少对联合国维和的支持。在此情势下，联合国需要转变思维，将新冠疫情给维和带来的挑战转变为推动变革的机遇。例如，可以逐步压缩现有大型维和特派团的规模甚至改变任务范畴，推动维和行动向高效、灵活的小规模模式过渡。这不仅会改变联合国维和退化的状况，而且还有利于其适应后疫情时代新的国际形势。

中国是联合国的核心会员国和支持维和行动的中坚力量，联合国维和的退化与中国坚持的国际关系基本原则相悖。中国应当积极推动联合国维和回归进化轨道。在安理会，中国应当继续反对干涉主义和侵略行径，坚持维和基本原则，主张在有和平可以维持的前提下维持和平。支持专家学者和非政府组织深度参与维和事务相关的国际话语网络和政策咨询，为联合国维和事

[1]务的变革提供中国智慧和中国方案。

[1] 何银：“中国的维和外交：基于国际身份视角的分析”，《西亚非洲》2019年第4期，第 42-43 页。