澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接：基础、挑战与路径

〔提 要〕 “国际陆海贸易新通道”作为实现“一带一路”在澜湄地区有效衔接的战略通道，与澜湄合作对接具有广阔的空间与基础，但也面临战略诉求差异、域外大国干扰、通关便利化不足、基础设施互联互通水平限制、产业协同问题等诸多挑战。为此，应在凝聚各国合作共识、促进跨境设施联通、提升通关便利化水平、完善制度性国际机制等方面提高对接的有效性与精准度，促进澜湄地区高质量和可持续发展，共同打造澜湄国家命运共同体。

〔关 键 词〕“国际陆海贸易新通道”、澜湄合作、“一带一路”〔作者简介〕王睿，重庆大学可持续发展研究院、公共管理学院副教授〔中图分类号〕D822.333

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2020）6 期 0115-18

[1] “国际陆海贸易新通道”是在“一带一路”框架下，中国西部地区实现与东盟及其它国家区域联动和国际合作、有机衔接“一带一路”的复合型对外开放通道。[12] 2020 年 8月澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议上，李

* 本文是国家社会科学基金一般项目“‘一带一路’倡议与沿线重要支点国家发展战略对接的机理与路径研究”（批准号：18BGJ018）的阶段性成果。

[1] 2015 年 11 月 6—7日，习近平主席对新加坡进行国事访问，期间发表了《联合声明》，双方选择重庆市作为第3个政府间合作项目运营中心，确定项目为“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”。2017年 8月，重庆、广西、甘肃等省市共同签署《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的框架协议》。2018年11月12日，李克强总理访问新加坡，期间签订了《关于中新（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”建设合作的谅解备忘录》。2019年 1 月 7日，重庆、云南等8个西部省份签署合作协议，共同推进“国际陆海贸易新通道”建设。

克强总理提出了澜湄合作同“国际陆海贸易新通道”对接[1]，进一步拓展贸易和互联互通合作，推动协同发展的新设想，中国还与湄公河国家共同发表澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接合作的共同主席声明。这为澜湄各方深化务实合作、提质增效，探索实现澜湄国家命运共同体提供了重要抓手。随着当前世界政治经济不确定因素显著增加，中南半岛在我国周边乃至全球的战略地位愈发凸显，“国际陆海贸易新通道”对接澜湄合作的意义愈发重要。为此各方需要进一步创新合作手段，共同应对国际环境变化带来的新挑战，推进澜湄合作走深走实。

一、对接的意义

促进经济高质量与可持续发展是澜湄各国在“3+5+X”合作框架下的重要战略共识。“国际陆海贸易新通道”起源于中国与新加坡政府间合作项目中新（重庆）互联互通示范项目，它以重庆和新加坡为“双枢纽”，基于国际铁海联运、跨境公路运输和国际铁路联运等物流组织形式，向北通过中国西部省市的中欧班列连接丝绸之路经济带，向南连接21世纪海上丝绸之路和中南半岛，形成纵贯西北西南、联通中国西部与东盟国家( 地区 )的陆海通道主轴，并辅以各节点拓展支线体系。“国际陆海贸易新通道”在前期的中新互联互通项目推动下，已初步进入常态化、规模化、机制化运行阶段。澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接，将促进澜湄地区的贸易联通和畅通，加快区域一体化进程，推动全流域经济提质增效升级，助力澜湄流域经济发展带由愿景变为现实。

[1] 当前，“国际陆海贸易新通道”存有“国际陆海贸易新通道”和“‘西部’国际陆海贸易新通道”两种不同提法。国际陆海贸易新通道主要在中新（重庆）互联互通示范项目下被使用，侧重于我国西部地区在“一带一路”框架下开展全方位对外合作，强调通道的开放属性与经济功能。而“‘西部’国际陆海贸易新通道”更多在国家发展改革委规划中使用，着眼于区域协调发展与新一轮西部大开发背景下通道建设的突出问题，从对内发展角度重点关注交通物流基础设施互联互通。两者虽提法不同但实则为同一条通道。2017年 9月，“渝黔桂新”铁海联运班列开行标志着“国际陆海贸易新通道”正式运行。

（一）助推澜湄合作走深走实

澜湄合作作为中国-东盟关系最为活跃的组成部分，是中国与湄公河国

家合作跃上新台阶的重要标志。[1]自 2016年创设以来，澜湄合作得到了各方的积极响应与广泛支持，已成为澜湄地区最具活力、最富成果的合作机制之一[2]。澜湄合作从“快速拓展期”步入“全面发展期”，将有效推动“国际

陆海贸易新通道”由重庆与新加坡“点对点”合作扩大至中国西部地区和湄公河国家“面对面”合作，各方现有合作基础和成果将成为湄公河国家参与“国际陆海贸易新通道”建设的重要领域和优先方向。

澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接将进一步促进生产网络与要素资源的深度整合，通过加速释放中国经济发展对湄公河国家的“引力效应”，缩短中国西部地区与湄公河国家的“贸易距离”。以区域物流链推动产业链、供应链、价值链互补重构为特点的对接模式，将促进区域生产网络有机融合，强化中国西部与湄公河次区域生产网络的内部联系，促进彼此共同市场的形成，使包括湄公河国家在内的东南亚国家经贸联系更加紧密。随着不同贸易组织形式构成的立体化、复合型通道作用不断显现，“国际陆海贸易新通道”已成为中国西部地区有效联接湄公河国家最为便捷的贸易运输通道，这不仅为澜湄流域经济发展带建设提供了现实可能，也为澜湄合作由云南、广西等沿边省区向中国内陆地区扩展提供了空间。湄公河国家农产品、塑胶制品、矿物燃料等产品以及中国的装备制造、电子信息等产品快速便捷流动，进一步提升了双方中间品贸易比重，推动中国与湄公河国家由垂直型分工向混合型分工转变，实现产业间、产业内和产品内并存的多层次、多样化分工格局。与此同时，两者间的对接也将进一步推动各自贸易市场多元化，为各方在全球范围内实现资源优化配置以及经济平稳发展提供关键外部支撑。

[1] 刘卿：“澜湄合作进展与未来发展方向”，《国际问题研究》2018年第2期，第46 页。

[2] “李克强：打造澜湄流域经济发展带建设澜湄国家命运共同体”，新华网，2018年1 月 11 日， http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240849.htm。（上网时间： 2020年3月15日）

（二）助推“一带”与“一路”有效衔接

澜湄地区是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”相互连接的重要节点区域，随着交通运输空间组织形态的不断扩展，各方综合物流运输能力与贸易效率将显著提升，使跨区域协作能力与物流发展质量显著提高。中国与湄公河地区交通物流基础设施的互联互通有机连接和联动“一带”与

“一路”[1]，通过释放对接的叠加作用与整体效能，进一步优化中国与湄公

河国家跨区域运输组织能力和贸易网络结构，提升基础设施互联互通水平，强化中国—中南半岛等国际经济走廊的联系互动，实现“一带”与“一路”在澜湄地区的无缝衔接，为推动澜湄流域经济发展带以及中国—中南半岛经济走廊建设注入强劲动力。“国际陆海贸易新通道”与中欧班列、中亚班列、南亚公铁联运班车等国际物流网络的无缝联接，使得中国直通东南亚的国际贸易大通道网络加速形成，有效联通东南亚、南亚、中亚、欧洲等市场。（三）为区域关系持续向好注入新动力

当前，湄公河次区域合作存在“制度拥堵”和“合作困境”，澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接为区域提供了新的“公共产品”，其带来的陆海集聚、区域联动效应将创造出更多的合作红利和经济增长空间。进一步巩固澜湄合作制度化成果，将强化“一带一路”倡议与湄公河国家发展战略对接的战略匹配与价值融合，明晰澜湄流域经济发展带建设的发展图景、路线图与实施路径。基于“共商共建共享”理念，中国由公共产品单一供给者的角色逐渐转向促进和加强各方共同参与。各方战略认知契合，共同利益持续扩大，将进一步深化“一带一路”倡议框架下澜湄国家合作水平，逐步由经贸和互联互通合作扩展和外溢至科教文卫等其它领域。这也将为中国开展周边外交注入新的活力，全面提升中国与湄公河国家政治交往与战略互信，为双方关系持续向好发展注入新动力，助力东盟共同体建设，为区域合作提供新的范本。

[1] “China: New Land-sea Corridor Construction Comprehensively Promoted and Chinasingapore MENA Report, Econnectivity Project Cooperation Stpping Up,” January 11, 2019, https:// search.proquest.com/docview/2166221960?accountid=26785. ( 上网时间：2019 年 12 月 15 日 )

二、对接的现实基础

当前，澜湄合作的示范效应日益显现，区域合作能级进一步提升，“国际陆海贸易新通道”建设也进入到全面拓展、纵深推进的关键阶段。随着澜湄流域经济发展带加速推进，全流域经济提质增效，各方在通道联通、贸易便利化、经贸合作、机制建设等领域具备了对接的现实条件。

（一）多双边关系持续向好

中国始终坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,突出亲、诚、惠、容的理念，不断推动与湄公河国家睦邻友好关系发展。“一带一路”倡议与湄公河国家构建了更为紧密的全面战略合作伙伴关系，彼此发展战略对接也持续向好。中国与湄公河各国均签订了全面战略合作伙伴关系。在《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》框架下，依托大湄公河次区域合作（GMS）、东盟 - 湄公河流域开发合作（AMBDC）等多重机制以及“10+1”“10+3”等多边对话平台不断加强与周边国家的战略沟通。尽管当前世界格局深刻演变，发展的不确定与不稳定因素增多，单边主义、霸权主义持续上升，国际多边秩序和全球治理体系受到严重挑战，但中国与湄公河国家的合作日益稳固和持续深化。特别是新冠肺炎疫情发生以来，湄公河国家第一时间给予中国坚定支持，使得澜湄国家命运共同体更加牢固。

（二）通道建设构架日渐成熟

依托现有交通基础设施，中国与湄公河国家已基本建成立体互联互通网

络体系。[1]“国际陆海贸易新通道”形成了国际铁海联运、跨境公路运输和国际物流运输方式间互为补充、协同发展的复合运行格局。[2]铁海联运从中国西部省市（区）出发至广西钦州港等北部湾港口，连接越南、泰国、柬埔

[1] 林文勋、郑永年：《澜湄合作新机遇与中国-东盟关系新篇章》，社会科学文献出版社，2017 年，第 216 页。

[2] “‘国际陆海贸易新通道’国际铁海联运班列突破900 班”，商务部网站，2019年4月21日， http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201904/20190402855028.shtml。（上网时间： 2019 年 12 月 10 日）

寨等国港口。跨境公路运输以陆路为主，公铁、公海联运为辅，联通越南、

老挝、缅甸等国家的东线、东复线、中线、西线、亚欧线等线路。[1]国际铁路联运依托现有铁路干线，经广西、云南等省区铁路口岸进出境，现已形成

东线、中线、西线三条线路。[2]基于澜沧江—湄公河黄金水道，在航道开发上，中、缅、泰、老更是有疏浚湄公河上游航道、维护和改善航道通航条件、

促进贸易和旅游的一致需求。[3]作为联系中国与湄公河国家天然的经济纽带，

澜沧江—湄公河逐渐成为扩大双方经贸合作的重要通道。[4]为提升湄公河国家互联互通程度，东盟进一步加大了对该地区的基础设施投入，在《东盟互联互通总体规划 2025》2019 年优先项目清单中，其确定的19个优先基础设施项目中有15 个布局在湄公河地区。[5]

（三）经贸合作全面深化

中国已经成为缅甸、泰国、柬埔寨、越南最大的贸易伙伴。2018年，中国西部省市与湄公河国家贸易额达565.5亿美元，占西部省市与东盟国家贸易总额的70.8%[6]。其中，云南、广西与湄公河国家的贸易额分别达 128.8亿美元、280.5亿美元，占西部省市与湄公河国家贸易额的 22.8%、49.6%，

[1] 目前，东线、西线、亚欧线、中线、东线复线5条线路已实现常态化运行。一是东线线路：重庆南彭—广西凭祥或龙邦—越南河内—越南胡志明—柬埔寨金边，全长3400 公里，主要采取全程陆运方式；二是东复线线路：重庆南彭—广西钦州港—新加坡，全长4300 公里，主要采取陆海联运方式；三是中线线路：重庆南彭—云南磨憨—老挝万象—泰国曼谷，全长2800公里，整条线路采取陆运方式；四是西线线路：重庆南彭—云南瑞丽—缅甸仰光，全长2700公里，整条线路采取陆运方式；五是亚欧线路：欧洲—重庆团结村—重庆南彭—越南，全长 12400公里，整条线路采取公铁联运方式。

[2] 东线线路为重庆—云南河口/广西凭祥—越南河内/越南海防港；中线线路为重庆—云南磨憨—老挝万象—泰国曼谷；西线线路为重庆—云南瑞丽—缅甸皎漂港/泰国曼谷等，尚处于规划阶段。

[3] 屠酥、胡德坤：“澜湄水资源合作：矛盾与解决路径”，《国际问题研究》2016年第5期，第55页。

[4] Li Zhang, “Trust Crisis and Building Trust in Transboundary Water Cooperation Along the

Water and Power,

Lancang-mekong River,” December 2018, pp.235-251.

[5] “ASEAN Identifies 15 Priority Projects in Mekong Countries,” Greater Mekong Subregion, June 21, 2019, https://www.greatermekong.org/asean-identifies-15-priority-projects-mekongcountries.（上网时间：2020 年 5 月 10 日）

[6] 由于数据的可获得性不一，此处主要选取了重庆、广西、云南、贵州、陕西、甘肃、新疆、四川、内蒙古、青海与东南亚国家的进出口数据进行统计，数据来源于中国统计年鉴和各省市统计年鉴。

缅甸与越南分别位列云南对外贸易伙伴的第一、二位，越南也是广西第一大贸易合作伙伴。2019年，东盟分别成为重庆和四川第一和第二大贸易伙伴，两省市与湄公河国家的贸易额分别占其与东盟国家贸易总额的48.4%和59.9%。2019年，中国与湄公河国家贸易进出口总额达到2861.8亿美元，占中国与东盟进出口总额的44.6%。新冠肺炎疫情发生以来，东盟在2020年第一季度历史性地成为中国第一大贸易伙伴，双边货物贸易总额达到9913.4亿元人民币，其中湄公河国家占比达到45%。[1]在投资方面，中国分别于2017年和2019年成为柬埔寨、老挝、缅甸以及泰国最大投资来源国，湄公河国家对中国外商投资总额也从2015年的 0.54 亿美元上升至 2018 年的 1.95 亿美元[2]。

（四）通关便利化水平有效提升

湄公河国家在2005年签订的《便利客货跨境运输协定》（CBTA）基础上，形成了《大湄公河次区域贸易投资便利化战略行动框架》（SFA—TFI）。在澜湄合作启动以及“国际陆海贸易新通道”运行以来，各方在通关一体化、标准互通、口岸设施功能衔接等方面通力合作，先后启动国际贸易“单一窗口”

和“智慧口岸”建设。[3]2017年澜湄合作跨境经济合作联合工作组成立，定期针对区域贸易便利化等议题展开讨论。2018年发布的《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018 － 2022）》提出“推进签证、通关、运输便利化”，

[4]

讨论实施“‘单一窗口’口岸通关模式”“提高农产品等货物通关速度”。2019年6月，中国在广西、云南新设立自由贸易试验区，提高中国与越南、老挝等国在口岸通关和跨区域通关协作的能力。在标准互通方面，包括澜湄各国在内的东盟实施的一致性评估相互承认协议(MRAS)涵盖了电子电器、通讯、

[1] 根据中华人民共和国海关总署网站公布的统计数据整理得出。

[2] 数据来源：2019 年中国统计年鉴、2016年中国统计年鉴。

[3] 湄公河国家已加入东盟单一窗口（ASW），缅甸于2016年启用自动货物清关系统（MACCS）代替之现有的MCIS系统，并于2020年在中缅最大的边境口岸（木姐口岸）启用该系统。

[4] “澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018 － 2022）”，澜湄合作网，2018年1月11日， http://www.lmcchina.org/zywj/t1524906.htm。（上网时间：2019 年 12 月 12 日）

药品、熟食及汽车等多个领域[1]，为各国在卫生检疫、食品检验等领域开展

合作提供了保障。为提高跨关区通关服务保障能力，2019年 10月，重庆、青海、云南等省市海关签署了《区域海关共同支持西部“国际陆海贸易新通道”建设合作备忘录》，各方将开展国际多式联运试点，探索建立跨国陆路、陆海贸易新规则。特别是区域全面经济伙伴关系（RCEP）有望尽快签署，《中国 -东盟自贸区升级议定书》已全面生效，这些将进一步提升贸易自由化和通关便利化水平。

（五）合作机制日趋完善

“国际陆海贸易新通道”在机制设计方面以中新（重庆）战略性互联互通示范项目下的双边机制为主，发挥重庆与新加坡的“双枢纽”作用，带动西部其它省市（区）和东盟各国积极参与“国际陆海贸易新通道”建设，强调国际、国内、省际三个层面机制协同，呈现出国际性与区域性相结合的特征。现已初步形成以政府管理层为主、以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成“三级运作、统分结合”的合作机制[2]，搭建起国内跨区域协

作推进机制和跨国统筹协商合作机制为主的制度框架体系。2018年 6月，澜湄合作跨境经济合作联合工作组第二次会议就编制《澜湄国家跨境经济合作五年发展规划》的框架安排以及《澜湄区域合作智能贸易网络倡议》达成原

则共识，推动各国跨境经济合作迈向新台阶。[3]2020年 2月，在澜湄合作第五次外长会上，各方也明确提出通过“国际陆海贸易新通道”建设与澜湄流

域经济发展带对接，连接中国中西部大市场与充满生机的东盟市场。[4]这为

[1] 李好：“中国-东盟（柬、老、缅、越）贸易便利化研究：基于企业视角”，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2017年第5期。

[2] “促进‘国际陆海贸易新通道’沿线省区市共建合作”，《重庆日报》（数字报） 2019 年 4 月 11 日， https://www.cqrb.cn/html/cqrb/2019-04/11/007/content_229456.htm。（上网日期：2019年12月10日）

[3] “澜湄合作跨境经济联合工作组第二次会议在昆明举行”，商务部网站，2018年 6月20日， http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201806/20180602757118.shtml。（上网时间： 2020年5月20日）

[4] “澜湄合作第五次外长会联合新闻公报”，外交部网站，2020年 2 月 21 日，http:// new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1748082.shtml。（上网时间：2020 年 9 月 1日）

加快推动对接机制建立提供了良好契机。目前，澜湄合作已形成“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的机制框架，以及政府引导、多方参与、项目为本的运作模式，建立起领导人会议、外长会、高官会和各领域的工作组会等多层次、立体化的对话机制。[1]随着合作机制不断完善，与机制相关的合作主体、合作框架以及合作领域产生的“叠加效应”将进一步夯实双方的对接基础。

三、对接挑战

澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接既受国际与地区形势、双边与多边关系影响，也受自身发展阶段、“硬件”设施与“软件”机制制约。（一）利益诉求多元增加对接不确定性

湄公河国家对澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接普遍持欢迎态度，

均希望通过参与以获得更多的外部资源和发展机会。[2]由于各国在湄公河流

域内所处区位不同，[3]对于水资源开发和保护的目标、重点、利益诉求也存在差异，如湄公河上中游国家（如老挝）关注于水电开发，而下游国家（如柬埔寨、越南）更多关注渔业资源利用和环境保护，湄公河流域水资源开发的环境问题、水资源管理等问题一直是流域各国利益博弈和争论焦点。与此同时，同为发展中国家的湄公河国家在相互需求中存在较强的对外依赖性和

[1] 卢光盛、罗会琳：“从培育期进入成长期的澜湄合作：新意、难点和方向”，《边界与海洋研究》2018年第2期。

[2] 大部分湄公河大部分国家处于发展初期和转型期，根据世界银行统计，除泰国为中高等收入国家外，缅甸、老挝、柬埔寨、越南均为中低等收入国家，其2018年人均GDP分别为：缅甸 1326 美元、泰国 7273 美元、老挝 2542 美元、柬埔寨 1510 美元、越南 2566 美元。

[3] 老挝、泰国、柬埔寨、越南、缅甸所占面积依次递减。澜沧江—湄公河全长4880公里，澜沧江约 2160 公里，占总长约44%，其中在老挝境内约 1987 公里，流域面积 21.5 平方公里；泰国境内976公里，流域面积18.2平方公里；柬埔寨境内502公里，流域面积16.1平方公里；越南段 230公里，流域面积6.5万平方公里；缅甸境内265公里，流域面积2.1万平方公里。

对内竞争性，[1]各国在重点领域、项目选择、资源投入、技术标准等方面存

在非对称性。[2]老挝关注产能合作与基础设施的互联互通，成为连接周边国家的陆上枢纽。泰国希望进一步推动本国东部经济走廊（EEC）建设，柬埔寨和越南则希望能更多地吸引外部投资和扩大出口。湄公河地区政治派别和利益群体众多，宗教文化等存在较大差异，长期面临种族冲突、民主冲突以及

跨境环境和资源冲突。[3]越南湄公河三角洲的高棉克罗姆人（下称高棉人）民族分离运动影响国内局势稳定。缅甸民族和解进程缓慢，“罗兴亚人问题”、

民盟与军人力量之间的矛盾导致国内局部冲突和紧张。[4]泰国国内政局受军人集团影响较大，长期存在不同地域、不同阶层以及代表不同阶层利益的政党间的激烈对立。尽管泰国于2019年如期举行全民大选，并从军政府统治转为民主政体，但泰国持续爆发大规模反政府抗议活动，为国内形势稳定又增添诸多不确定性。部分湄公河国家局势动荡和局部冲突将在互联互通、产能合作等方面影响新通道与澜湄合作对接。另外，“机制拥堵”导致湄公河国家通常采取“大国平衡”策略，现存区域内多个双边、多边合作框架，为湄公河国家在基础设施建设、产能合作等领域合作提供了诸多“备选方案”。（二）美国、日本为主的干预加剧局面复杂性

在地缘政治格局剧烈变动和部分地区局势长期紧张背景下，澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接面临域外大国的干扰和破坏。美国通过“印太战略”高调介入湄公河地区，单独或与日本、澳大利亚等国联合，以制度化建设方式谋求对该地区的长期影响。2019年 8月，美国国务卿蓬佩奥在第12 次 LMI部长级会议提出向湄公河国家提供1400万美元援助，并与日本共同建立“湄

[1] 沈铭辉：“大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色”，《亚太经济》2012 年第3期，第 15 页。

[2] 老挝提出了由“陆锁国”变成“陆联国”战略，越南提出了“两廊一圈”发展战略，柬埔寨提出了“四角”战略，泰国提出了“泰国4.0”战略，缅甸提出了“东西走廊和南向走廊”计划。

[3] Mikio Oishi, “Introduction: Current Conflicts in Southeast Asia and Their Management in the Region’s Globalization,” Managing Conflicts in a Globalizing ASEAN, November 2019, pp.1-15.

[4] 刘稚、卢光盛：《澜沧江—湄公河合作发展报告（2018）》，社会科学文献出版社， 2018 年，第 19 页。

公河次区域能源伙伴”（JUMPP），旨在为该地区提供长期能源保障。近期美国高调介入南海事务，挑拨国家间关系，强迫东盟国家选边站队。美国通过增加南海“航行自由行动”的频率和范围，频繁开展军事行动，企图制造地区局势的紧张和不稳定态势，这可能会影响越南等国参与“国际陆海贸易新通道”建设，并增添对接的复杂性。湄公河地区是日本“战略性外交”和“价值观外交”的重点区域，作为该地区最大的援助国，日本不断增加对柬埔寨、

老挝、缅甸和越南等国援助。[1]近年来，日本向东南亚提供的发展援助中有70%以上流向了该地区。[2]尽管中日两国在泰国东部经济走廊开展第三方市

场合作，[3]但实质是在经济上“联华御美”，也是在“亚洲雁阵模式”式微[4]

背景下，力图重新获得亚太经济主导权的主动作为。此外，印度、澳大利亚、欧盟和俄罗斯也通过不同形式对该地区施加影响，也增加了双方对接的复杂性。[5]

（三）跨境交通物流基础设施存在明显短板

当前，中国与湄公河国家对湄公河航道的发展定位不清晰，建设规划的内容有待明确，湄公河国家对于航道建设的宽度、深度始终举棋不定影响了

其作为物流运输通道的发挥。[6]“国际陆海贸易新通道”与越南、缅甸等国

[1] Keokam Kraisoraphong, “China, Japan, and the Greater Mekong Basin: A Southeast Asian Perspective,” China-japan Relations in the 21st Century，september 2017，pp.155-183.

[2] “Japan, Mekong Countries Adopt 3-Year Cooperation Strategy,” Greater Mekong Subregion, October 10, 2018, https://www.greatermekong.org/japan-mekong-countries-adopt-3-yearcooperation-strategy.（上网时间：2020年 5 月 4日）

[3] 2018 年 10月，在首届中日第三方市场合作论坛上，江苏嘉睿城建设管理有限公司、一般社团法人 YOKOHAMA URBAN SOLUTION ALLIANCE、泰国安美德集团共同签署《关于在泰国春武里安美德工业园加快发展安美德智慧城市的合作备忘录》；2018年 5月，连接泰国三大机场高铁项目由中日泰三国企业联合中标。

[4] 王竞超：“中日第三方市场合作：日本的考量与阻力”，《国际问题研究》2019年第5期，第81页。

[5] 印度提出了“湄公河-恒河”合作倡议和湄公河-印度经济走廊项目；韩国与湄公河国家建立了“韩国与湄公河合作外长会议机制”；日本建立了“日本与湄公河首脑会议”机制；欧盟提出了“多瑙河-湄公河”合作机制。除了上述机制外，日本等其它国家牵头成立了大湄公河次区域合作机制、柬老越发展三角区等双边和多边合作机制。

[6] 卢光盛：“湄公河航道的地缘政治经济学：困境与出路”，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2017年第1期，第 141 页。

出入境通道单一，尚未完全形成覆盖澜湄地区的多个出入境通道以及交通网络。跨境高速公路“断头路”“肠梗阻”问题突出，如曼昆公路老挝段因资金短缺，路况条件、配套设施仍比较落后。缅甸、柬埔寨、老挝等国物流发展滞后，物流体系与通道协同效果较差，越南同登、缅甸木姐等外方口岸场

站建设滞后导致运输接驳不畅。[1]与传统运输方式相比，“国际陆海贸易新

通道”尽管减少了运输时间，但额外的中转过程降低了货物运输效率。[2]中国对“国际陆海贸易新通道”境外基础设施和物流体系的规划尚处于初期阶段，基于产业链和供应链安全稳定角度，对中老、中泰铁路重要铁路沿线的境外集疏运场站、物流基地以及越南河内和胡志明市、老挝万象、柬埔寨金边和西哈努克、泰国曼谷、缅甸仰光等主要枢纽节点的物流园区、国际分拨中心、海外仓等跨境物流设施尚缺乏前瞻性布局。同时，各种运输方式的载具标准、单证标准不统一使得短期内难以实现对开直通，通道运输组织效率

有待提高。[3]此外，湄公河国家边界地带毒品贸易、偷渡、走私、非法赌博等跨境犯罪活动猖獗，非传统安全问题对跨境交通物流建设存有较大的安全隐患。

（四）产业协同与通道带动能力尚需加强

“国际陆海贸易新通道”带来的产业集聚效应不明显，尚未完全由通道优势转化为贸易优势进而实现产业优势，基于供应链与产业链合作模式以及“物流+贸易+产业”运行模式需进一步探索。此外，“国际陆海贸易新通道”对周边国际物流分拨中心、交易市场的辐射作用有限，依托通道加强国际产能合作，提升产业组织化水平，促进双方在产业、贸易分工协同与提档升级的作用尚未充分发挥，区域间和区域内的经济韧性有待进一步增强。与此同

[1] 根据世界银行2018年《物流绩效指数和评价指标（LPI）》排名，在160个样本国家中，缅甸、柬埔寨、老挝的物流绩效指数分别为第137、98、82 名。

[2] Yonglei Jiang, Guanying Qiao and Jing Lu, “Impacts of the New International Land-sea Trade Corridor on the Freight Transport Structure in China, Central Asia, the ASEAN Countries and the EU,” Research in Transportation Business & Management, December 20, 2019, https://www. sciencedirect.com/science/article/pii/s2210539519302263#s0075. ( 上网时间：2019 年 12 月 30 日 )

[3] 例如中国主要使用的是标准规矩（1435毫米），而其他国家多使用米轨（1000毫米）。

时，“国际陆海贸易新通道”处于培育期，在运营方面也面临货源组织能力薄弱、通道运营成本和物流成本居高不下、多式联运经营主体缺乏、品牌培育力度不足等问题，特别是部分线路对货源吸引集聚能力不足，货源进出不平衡现象较为突出。2019年“国际陆海贸易新通道”（重庆）运输总货值约101 亿元[1]，仅占其同期对外贸易总额的2%，占对东盟进出口总额的 9.3%。截至 2019 年 7月底，跨境公路运输东盟公路班车累计开行1460 班，其中去程 1353 班，回程仅 107 班。[2]

（五）通关效率及一体化水平有待提升

中国与湄公河国家物流枢纽间多式联运衔接不畅，物流组织联动性不足，物流设施集疏运体系运转效率偏低，境内外物流设施整体效能有待挖掘和提高。凭祥、磨丁等边境口岸作业能力趋于饱和，跨国多式联运监管协作机制

的缺乏导致跨境公路班车在边境口岸未实现直通、直放。[3]跨境运输、通关、金融、国际磋商等核心规则以及服务标准化体系仍处于探索阶段，通关一体化管理和互认机制尚未完全建立，细化到口岸与口岸、关与关、点对点的国际合作也处于推进过程中。“单一窗口”运行尚未全面展开应用，也未与东盟国际贸易“单一窗口”（ASW）互联互通开展对接。由于“国际陆海贸易新通道”所涉及的各种运输方式在市场组织、业务管理以及票据单证、保险理赔等方面的标准不统一，运有成品的集拼班车需在中国境内清关，额外增加掏箱作业，无法快速通关。口岸公共服务智能化以及单证电子化水平不高，缺乏跨境、跨区域、跨行业（企业）等公共信息共享平台以及联通铁路、港口、航运、海关的多式联运智能化、标准化物流信息平台。

[1] “西部‘国际陆海贸易新通道’2019年运输货值突破100 亿元”，视界网，2020年1月18日， http://news.cbg.cn/cqxwlb/2020/0118/11471381.shtml。（上网时间：2020 年3月4日）

[2] “西部‘国际陆海贸易新通道’运行情况”，重庆市政府网，2019年 9 月 20 日， http://www.cq.gov.cn/publicinfo/web/views/show!detail.action?sid=4419979。（ 上网时间：2020年3月4日）

[3] 例如，广西凭祥口岸设计日通行能力为800~1000车次，由于中越经贸合作不断深化，目前日通行已达 1200~1500 车次，处于超负荷运转状态。

（六）合作机制多方叠加增加对接难度“国际陆海贸易新通道

”作为一个开放共享、合作共赢的平台，前期主要由新加坡主导和推动，如何吸纳包括湄公河国家在内的东盟国家广泛参与，也需要有效的制度设计。与此同时，“国际陆海贸易新通道”国内合作与跨国合作机制在行为主体、重点领域和功能运行等方面的相互叠加进一步增加了协调成本，特别是国际合作机制探索尚不健全，其在组织机构、运行模式、决策机制等方面处于较低的组织化程度和制度化水平，缺乏具有开放灵活、协商一致且规范有效的制度安排。澜湄地区现有机制“过剩”以及在合作过程中“弱制度性”与“软约束”的特点，容易导致合作缺乏有效性。由于对接机制建设涉及多个国家、地区、省市、部门、平台与企业，多元化参与主体将形成较为复杂的机制网络关系，而主体的属性与定位不同使其利益出发点存在差异，各参与主体资源动员和整合能力将使得“国家—省市—企业”机制化程度呈现出依次递减特点。双方在对接过程中亟需加快在通关便利化、基础设施标准、检验检疫等功能性合作领域的“制度固化”。

四、路径选择

澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接是“一带一路”在东南亚走深走实的创新实践，要实现双方的有效对接，需积极应对上述各种挑战，以现有的双边和多边合作机制为依托，创新对接方式，深化可持续发展路径。（一）以战略协同与价值融合凝聚对接共识

可以“澜湄国家命运共同体”理念引领对接的战略适应性，以目标对接、政策优化和项目设计为重点，强化对接的战略协同与价值融合；开拓战略合

作伙伴的关系协同，[1]利用“澜湄合作”机制，释放在对接过程中的包容性，积极回应双方在对接中的诉求和利益关切；探索“通道+”模式，围绕互联

[1] 于宏源、汪万发：“澜湄区域落实2030年可持续发展议程：进展、挑战与实施路径”，《国际问题研究》2019年第1期，第 83 页。

互通、产能合作、跨境经济合作等领域，加快制定“一带一路”倡议与越南“两廊一圈”、老挝“变陆锁国为陆联国”、缅甸“东西走廊和南向走廊”等发展战略对接的实施路线图与操作方案，形成一对一、一对多、多对多对接的网络化结构。基于“中国-东盟战略伙伴关系2030 年愿景”和“3+5+X”合作框架，明晰《西部“国际陆海贸易新通道”总体规划》与《伊洛瓦底江—湄南河—湄公河流域经济合作战略（三河流域机制）总体规划（2019— 2023）》重点合作领域与事项，围绕对接目标、政策优化和项目设计，编制“国际陆海贸易新通道”与湄公河国家投资贸易合作指南与产业指导目录，策划一批基础设施互联互通、物流设施建设、产业合作、园区运营等重大项目。

（二）推动合作对接机制建立与优化融合

探索建立“澜湄合作—国际陆海贸易新通道”对接机制，形成总理（副总理）级、部长+地方领导级，交通物流、关检、经贸、标准等各专业领域委员会的合作架构。在完善与优化现有合作对接机制的基础上，将澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接机制纳入东盟“10+1”合作等会议议题，适时成立专门工作组，推动建立对话、联席会议等机制性平台，开展“数字化”对接。同时，应加强国内制度与国际规范的“兼容性”，探索运输、通关、金融等贸易便利化核心规则和国际磋商机制，健全跨国、跨区域通关协作、国际通关“三互”合作、海关执法联动等机制，促进国内制度与国际规则的联通、贯通、融通。加快建立规范有效的沿线省市（区）协同对外合作框架，利用中新互联互通项目三级合作机制，实现管理机制、运营规则和多边合作机制的有机协同。建立吸引湄公河国家参与建设“国际陆海贸易新通道”投资建设和运营平台机制，利用新加坡国际金融中心和重要离岸人民币交易中心的作用，扩大与湄公河国家进行双边本币互换、结算的范围和规模，搭建多方参与的供应链、产能合作等金融集成平台的多边金融合作机制。

（三）注重与区域内其他机制协调合作

应注意发挥澜湄合作机制包容性和开放性，开展与域外国家战略对话，寻求彼此间“最大公约数”和新的利益契合点。可探索建立制度化、常态化

沟通与协调机制，妥善处理和管控分歧，避免战略对抗和冲突升级，形成由竞争向竞合转变的良性互动。此外，加快区域内双边、多边以及次区域等不同机制在合作议题、制度规则、运作方式等方面的战略调试，降低对接过程中政治敏感度和“摩擦系数”。条件成熟时可适时吸纳域外国家或国际组织参与澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”建设。进一步创新治理方式，强化对接的制度性建设，通过增加区域公共产品供给，拓宽不同机制间的合作领域；发挥不同机制各自优势与特点，促进澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接过程中与其他机制间的联动与“互联互通”，推动机制间功能性对接，加强各方在跨境走私、毒品交易、反恐、人口贩卖等非传统安全领域合作。

（四）促进跨境交通物流基础设施互联互通与协同发展

可通过推动设施跨境联通的必要条件和优先顺序，开展湄公河航运通道建设与“国际陆海贸易新通道”基础设施互联互通，发挥澜沧江—湄公河商业航运联合协调委员会（JCCCN）等不同参与主体作用，加快澜沧江—湄公河国际航道整治和疏通，提高航道等级。提升景洪港、关累港、思茅港等码头集装箱载货能力，积极参与金边港、清盛港等港口集装箱码头改造建设。以中南半岛中线为交通基础设施网络布局重点，结合泛亚铁路建设，制定“国际陆海贸易新通道”与湄公河国家基础设施互联互通规划，协同缅甸、老挝、越南等国推动云南河口至越南河内、越南河同铁路、河内至胡志明市南北铁路提速改造，加快建设中老铁路磨憨至老挝万象段、中泰铁路曼谷至呵叻段，结合皎漂港和中缅油气管道，进一步细化中缅铁路瑞丽经缅甸腊戍至皎漂港、仰光段，清水河至腊戍段建设的项目规划。培育具有国际网络运营能力的多式联运经营主体，通过特许经营、建设—运营—移交等模式参与港口集装箱码头、件杂货通用码头和临港物流园区等物流设施的开发建设和经营管理。利用中新（重庆）国际数据互联互通专用通道，以“中国-东盟数字经济合作年”为契机，加大与湄公河国家数据通道合作。

（五）拓展与澜湄地区经贸合作的基础与空间

可通过构建协调合作的跨国生产网络、贸易网络和产业分工体系，通过

“物流+ 贸易 +产业”发展模式拓展产业与贸易调配空间；利用丝路基金、中国 -东盟投资合作基金加强省市（区）与湄公河国家产业合作。探索“国际货运班列+加工贸易园区”建设模式，围绕农产品、机械装备、电子信息、纺织服装等产业，在泰国罗勇府、缅甸腊戍、柬埔寨暹粒、老挝磨丁经济特区等地设立海外产业贸易基地。扩大与柬埔寨、泰国、缅甸等国在植物、矿产等资源密集型产业合作，推动与越南、老挝、柬埔寨等国在服装、纺织品等劳动密集型产品的新市场拓展。进一步提升中国老挝磨憨—磨丁经济合作区、中国瑞丽—缅甸木姐跨境经济合作区等现有跨境经济合作区贸易和投资

政策透明度，推动边境贸易转型升级。[1]发挥广西、云南、重庆等省市（区）自贸试验区先行先试优势，在有条件的国家建设一批自贸区、国际陆港、保税区、铁路和航空口岸等开发开放平台，推动铁路、公路、水路等基础设施+境外经贸合作区的联动发展。（六）持续提升通关一体化水平与通关效率

可以澜湄各国海关合作机制建立为重点，优化跨境海关监管模式与业务流程，开展物流信息共享互换，降低跨境运输时间和成本。探索建立国际多式联运中心，构建多式联运配套系统，推动多式联运“一单制”。加强与边境口岸部门合作，提升思茅、景洪等水运口岸与其他口岸数据交互能力，协助推进广西凭祥口岸中越“两国一检”试点以及进出口货物快速通关、快速提离。启动与澜湄各国在内的东盟“单一窗口”合作，探索不同国家间电子口岸系统互联互通和数据交换解决方案，争取国家“单一窗口”铁路运输项目试点。发挥新加坡作为东盟成员国身份的优势，推动建立统一的通道全程运输协调机制，促进国际通关、换装、多式联运有机衔接，探索检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双边和多边合作。推动国际公路运输 (TIR) 公约在通道各省市（区）口岸实施落地，将试点口岸拓展至凭祥、龙邦、磨憨、河口等边境口岸并逐步延伸至内陆口岸，帮助越南、缅甸等国

[1] 田昕清：“澜湄合作框架下的贸易和投资便利化研究”，《国际问题研究》2018年第3期，第65页。

家加入 TIR 公约。

五、结语

新冠肺炎疫情作为突发危机，不仅给全球公共卫生安全带来重创，还通过外溢效应使其他领域出现不同程度的全球性威胁，[1]“经济区域化”极有

[2]可能取代现有的全球产业布局和分工，成为全球化未来的经济基础和形态。以新型次区域合作机制为主要特征的澜湄合作，是我国推进周边外交战略的重要举措和积极探索。通过澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接，提升国家间产业联系能力，积极维护全球和区域供应链产业链安全稳定，共同应对单边主义和保护主义挑战，显得尤为重要和迫切。当前，澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接正处于战略构想的初期阶段，进一步凝聚各方战略共识，促进澜湄地区产业分工与价值链延伸，助力澜湄流域经济发展带建设，应是当前对接的重点方向。长远来看，其作用不仅在提升物流运输效率以及拓展经贸合作交流，而且能探索设计出符合各方对接需求的制度框架，通过发挥“通道+”模式，加大区域公共产品供给力度，实现区域经济高质量与可持续发展，构建更为紧密的澜湄国家命运共同体。