上海合作组织参与全球卫生治理：优势、挑战及路径选择

〔提 要〕 上海合作组织从地区和全球两个层面积极参与全球卫生治理，其出发点既有应对地区公共卫生威胁、扩展组织功能的地区层面动因，也有应对全球公共卫生威胁、缓解全球卫生治理机制功能失调困境、提升成员国及组织整体国际地位的考量。上合组织参与全球卫生治理具有共同的卫生治理价值目标、已逐步建立卫生治理规制、成员国积极参与等优势，也面临着公共卫生威胁趋向多样化、成员国“搭便车”现象、成员国遵约开展集体行动具有局限性、卫生治理机制僵化和机构不健全、全球层面的公共卫生治理相对滞后等诸多挑战。放眼未来，上合组织应继续强化成员国卫生治理合作深度，加强组织凝聚力，着力构建上合组织命运共同体，建立健全卫生治理机制和机构，依托“一带一路”建设推进地区与国际卫生合作，深化与多边国际组织的卫生合作，从而为全球卫生治理做出更大贡献。

〔关 键 词〕上海合作组织、公共卫生安全、全球卫生治理〔作者简介〕李雪威，山东大学东北亚学院教授，山东大学国际问题

研究院海洋战略与发展研究中心主任王 璐，山东大学东北亚学院国际政治专业2020 级博士

研究生

〔中图分类号〕D814.1

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2020）6 期 0023-15

作为一个不断成长壮大、以构建人类命运共同体为己任的跨政府组织，

上海合作组织（以下简称上合组织）高度关注公共卫生安全问题，积极参与全球卫生治理。[1]随着新冠肺炎疫情的持续发展，卫生议题在上合组织中的重要性不断提升。全面梳理上合组织参与全球卫生治理历程，分析其优势和挑战所在，对优化参与路径、更好发挥作用具有重要现实意义。

一、参与的具体举措

[2]

全球卫生治理具有多层次性，表现在国家层面、地区层面和全球层面。作为区域性国际组织，上合组织聚焦地区层面卫生治理，同时，也努力在全球层面卫生治理中发挥作用。

（一）参与地区层面卫生治理

全球卫生治理的基本活动形式是卫生合作，[3]上合组织通过开展并强化地区卫生合作不断推进地区层面卫生治理进程，大致经历了三个阶段。

2004 年到 2007年，上合组织开始关注地区卫生治理问题。2004年 9 月23日，上合组织成员国政府首脑( 总理 )理事会（下称政府首脑会议）第三次会议发表《联合公报》指出，“六国总理认为，应加强本组织文化、教育、

卫生和体育合作，以进一步巩固各成员国人民的友谊”。[4]这是上合组织首

次明确提出开展卫生合作，是其参与全球卫生治理的起点。[5]2006年 6 月 15

[1] 全球卫生治理是主权国家、跨政府组织和非国家行为体等根据正式和非正式的制度、规则和程序开展与健康相关的互动与合作，落实跨越国界的集体行动，有效应对全球卫生挑战。杨肖光、陈文：《全球卫生治理视角下的中国经验与策略（全球卫生绿皮书）》，复旦大学出版社，2017 年，第 17 页。

[2] 晋继勇：《全球公共卫生治理中的国际机制分析》，上海人民出版社，2019年，第26页。

[3] 杨肖光、陈文：《全球卫生治理视角下的中国经验与策略（全球卫生绿皮书）》，第25页。

[4] “上合组织成员国政府首脑（总理）理事会联合公报”，外交部网站，2004年9月24日， https://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/zt/2004zt/wjbje/t160646.htm。（上网时间：2020 年 4 月20 日）

[5] 由于地区层面的卫生治理是全球卫生治理的重要部分，因此上合组织参与地区卫生治理的起点也可作为其参与全球卫生治理的起点。

日，上合组织上海峰会发布《上海合作组织五周年宣言》，明确表示将积极参与防治传染病的国际行动。此后，上合组织政府首脑第五次会议和第六次会议也相继表示尽快在本组织框架内开展卫生合作，授权本组织秘书处会同国家协调员理事会研究成立专家工作组，制订本组织成员国卫生部门合作计划，确定该领域优先合作方向。[1]

2008 年到 2014年，上合组织的地区卫生治理步入持续推进阶段。2008年 6月，上合组织北京秘书处召开了首次成员国卫生部门高官会，就成立卫生合作专家工作组、确定卫生合作优先方向达成一致，奠定了上合组织卫生治理的基本机制和框架。2009年 10 月 14日，上合组织政府首脑第八次会议通过《上海合作组织地区防治传染病联合声明》。2010年 11月，上合组织举办了首届成员国卫生部长会议，标志着地区卫生治理步入制度化阶段。2011 年 6月，上合组织成员国第十一次峰会签署《上海合作组织成员国政府间卫生合作协定》，将地区卫生治理提升到成员国合作高度。2013年、2014年相继召开了成员国卫生防疫部门领导人第三次、第四次会议，持续推动成员国开展地区传染病联防联控新合作。

2015年以来，上合组织有关卫生治理的机制和实践逐渐趋于成熟，卫生治理全面深化。2015 年 7月，上合组织召开第二届成员国卫生部长会议，更加重视从整体联控的角度保障地区居民卫生安全。2018年 6月，上合组织青岛峰会发布《关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》，这一声明成为新时期上合组织地区卫生治理的指导性文件，也是上合组织全面参与全球卫生治理的指南。2019年底暴发的新冠肺炎疫情不断蔓延，覆盖了上合组织成员国、观察员国及对话伙伴国所有地区。2020年 5月，上合组织发布《上海合作组织关于新冠肺炎疫情的声明》，为围绕新冠肺炎疫情展开全球卫生治理做出重要贡献。2020年 7 月 24日，上合组织成员国召开第三次卫生部长会议，通过《上合组织成员国应对新冠病毒肺炎传播的有效措施综

[1] “上合组织成员国政府首脑（总理）理事会会议联合公报”，外交部驻香港特别行政区特派员公署网站，2007 年 11 月 3 日，https://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/topic/zgwj/ smgbhk/t377838.htm。（上网时间：2020 年 4 月 20 日）

述》，各国代表一致表示要携手应对新冠肺炎疫情大流行。[1]2020年 9 月 18日，上合组织正式发布《上合组织成员国抗击新冠疫情（COVID-19）采取的先进措施概述（文件）》，总结了上合组织成员国在应对新冠肺炎疫情过程

中的先进经验，促进了组织内卫生治理信息交流与共享。[2]

经过 16年发展，上合组织在地区卫生安全治理的议题设置、推进卫生治理体制改革、提供地区公共卫生产品等方面取得积极进展。

第一，卫生议题在地区治理中的重要性得到提升。从上合组织历年发布的元首峰会宣言和政府首脑会议公报可以看出，卫生议题从最初与教育、体育等议题并列，发展到单段提起、多段叙述，重要性不断提升，逐渐成为上合组织的优先发展领域；卫生议题也从元首峰会和政府首脑会议的大框架中发展到召开专门性会议进行讨论。

第二，卫生治理体制改革得以推进。上合组织根据地区内卫生威胁和挑战的变化及时提出卫生治理的适应性举措，通过设立卫生部长会议机制、卫生防疫部门领导人会议机制等加强卫生治理合作制度化。同时，上合组织针对新发和突发公共卫生问题及时推出相应举措，推动地区卫生治理体制的健全与变革。

第三，积极向本地区提供公共卫生产品。2020年 2月，上合组织发布了《上海合作组织就支持中国抗击新冠肺炎疫情发表声明》，并向最早暴发疫

情的中国捐赠药品、设备和防护物资，派遣医疗专家，全力支持中国抗疫。[3]

当疫情蔓延到本地区其他国家时，上合组织又快速行动，对中亚国家进行了医疗、财政和食品救助，为本地区新冠疫情管控做出了突出贡献。[1] ealth inisters Advocate ombining fforts of ember tates to ombat

D-19 andemic uly 25 2020 http://eng.sectsco.org/news/20200718/664411. html.（上网时间：2020 年 8 月 12 日）

[2] he ember tates of the hanghai ooperation rganization easures aken in the ield of ealthcare to ounter the pread of the ovel oronavirus D-19 eptember 18 2020 http://eng.sectsco.org/news/20200918/677732.html.（上网时间：2020 年 11 月 4日）

[3] “诺罗夫：上合组织成员国全力支持中国抗击疫情”，中华网，2020年 3 月 12 日， https://news.china com/internationalgd/10000166/20200312/37906693.html。（上网时间：2020 年4月26日）

（二）对全球层面卫生治理的参与

随着地区卫生治理开展和治理意识不断成熟，上合组织积极参与全球层面卫生治理，主要表现在以下四个方面：

第一，支持联合国及世界卫生组织在全球卫生治理的中心作用。上合组

织将与联合国及其各机构的合作作为优先发展事项，[1]在卫生领域同联合国及世界卫生组织展开积极合作。2020年 5 月 13日，上合组织成员国外长特别会议通过了关于新冠疫情问题的联合声明，指出要在全球团结、包容、支持联合国系统的核心作用以及与世界卫生组织开展有效合作基础上共谋解决

之道。[2]上合组织与世界卫生组织在艾滋病、麻疹、结核病、流感、新冠肺炎疫情等传染病防控与宣传、疫苗开发与医疗药品救助等领域开展了密切合

作。目前，上合组织还计划与世界卫生组织拟订合作备忘录。[3]

第二，与其他国际组织开展全球卫生治理合作。上合组织与独联体、欧安组织等综合性政府间国际组织开展卫生治理合作。2005年 4月，上合组织就与独联体签署了《谅解备忘录》，双方就包括卫生领域在内的各领域合作达成共识。2016 年 9月，上合组织秘书长阿利莫夫出席独联体比什凯克周年纪念峰会，讨论进一步推动与独联体成员国在政治、人文和卫生领域合作发

展的前景。[4]上合组织与欧安组织保持了良好交流与合作，尤其是自新冠肺炎疫情发生以来，两大组织通过定期沟通交流，共同携手应对疫情防控。上合组织与国际红十字会等卫生救助领域的非政府组织也加强卫生治理合作。2017 年 6月，上合组织秘书处与红十字国际委员会签署谅解备忘录，启动了

[1] “上合组织秘书长、联合国助理秘书长和联合国秘书长中亚事务特别代表共同参加视频会议”，上海合作组织网站，2020年 6 月 8 日，http://chn.sectsco.org/news/20200608/656365. html。（上网时间：2020 年 8 月 10 日）

[2] “上海合作组织成员国外长关于应对新冠肺炎疫情的声明”，外交部网站，2020年5月13日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1778789.shtml。（上网时间：2020 年6月5日）

[3] “上合组织秘书长、联合国助理秘书长和联合国秘书长中亚事务特别代表共同参加视频会议”。

[4] “上海合作组织秘书长出席独联体比什凯克周年纪念峰会”，上海合作组织网站， 2016 年 9 月 16 日， http://chn.sectsco.org/news/20160916/130646.html。（上网时间：2020 年 4月26日）

人道主义救助合作。上合组织同东盟签署谅解备忘录，双方还在2015 年会谈中就强化卫生领域等全方位合作达成共识。

第三，推进全球卫生治理体系变革。全球卫生治理体系以世界卫生组织为核心，主要由西方国家和发达国家主导。随着美国宣布退出世界卫生组织，欧洲等西方大国提供公共卫生产品意愿下降，全球卫生治理面临赤字风险。上合组织高度认可联合国和世界卫生组织核心作用，愿意尽可能地在全球卫生治理中贡献力量，促进全球卫生治理主体多元化，同时在一定程度上弥补全球卫生治理赤字问题。此外，上合组织成员国由新兴市场国家和发展中国家合作设立，代表着新兴市场国家和发展中国家利益，参与全球卫生治理有利于改善全球卫生治理体系力量对比不均衡局面，提升新兴市场国家和发展中国家的代表性和话语权。

第四，向国际社会提供公共卫生产品，搭建国际交流平台。上合组织在国际社会出现传染病疫情时及时提供资金和医疗援助，全力支持抗击疫情工作。2015 年 4月，上合组织三大成员国——俄罗斯、中国、哈萨克斯坦为抗击非洲埃博拉疫情捐款6000 万美元，[1]并为非洲国家提供医疗技术援助。新冠肺炎疫情蔓延全球后，上合组织基于成员国在传统医学领域经验，召开了“2020上合组织传统医学论坛视频会议”，邀请世界卫生组织代表、上合组织观察员国和对话伙伴传统医学专家学者交流分享传统医学在抗击新冠肺炎疫情中发挥的独特作用和防治经验。[2]

二、参与的动因

上合组织参与全球卫生治理，既出于应对地区公共卫生安全威胁、扩展

[1] “上合组织成员国为抗击埃博拉疫情捐助6000万美元”，上海合作组织俄罗斯轮值主席国官方网站，2015年4月17 日，http://cn.sco-russia.ru/news/20150417/10133499 78.html。（上网时间：2020 年 4 月 26 日）

[2] “上合组织秘书长弗拉基米尔·诺罗夫参加上合组织传统医学论坛”,上海合作组织网站，2020 年 8 月 1 日， http://chn.sectsco.org/news/20200801/666303.html。（上网时间： 2020年8月15日）

组织功能和巩固组织根基的需要，也有应对全球公共卫生威胁、缓解全球卫生治理机制功能失调困境、提升成员国及组织国际地位等现实考量。

( 一 )地区层面动因

第一，应对地区公共卫生安全问题。根据《国际卫生条例（2005）》规定，全球公共卫生安全涉及传染病、人类行为、气候、人为破坏事件、自然

灾害等因素导致的健康问题。[1]上合组织成员国以新兴市场国家和发展中国家为主，人口分布密集，医疗条件有限，面临着严重传染性疾病的威胁。加之传染病暴发突然、传播速度快、管控难度大，需要成员国合力防治。此外，随着全球气候变暖影响森林火灾多发，工业发展导致雾霾天气增多，与之相关的呼吸道疾病对成员国居民健康构成威胁，亟需成员国合作加以应对。

第二，扩展组织功能和巩固组织根基的需要。上合组织是以打击“三股势力”、维护地区安全为初衷建立的地区组织。经过近20年发展，上合组织已经建立了相对成熟的组织机制，合作实践十分丰富，成为全球治理的重要力量。在此背景下，上合组织需要探寻和拓展新的合作领域，不断扩展组织功能，完善组织职能，使其为地区发展做出更大贡献。其中，卫生领域合作受到越来越多的重视，上合组织也强调在全球卫生治理领域贡献力量。2017年 10 月 31日，上合组织副秘书长阿·诺斯罗夫在卫生防疫领导人第五次会

议上指出，“保障人口卫生防疫工作是上合组织的重要任务”。[2] 更为重要的是，成员国在卫生合作过程中团结互助、增进友谊，不仅可以提升成员国政府间的纽带联系，还有利于本地区民心相通，促进民众之间的互信和情谊。

( 二 )全球层面动因

第一，应对全球公共卫生威胁。公共卫生威胁具有跨国家、跨地区等特征，随着地区化和全球化日益加深，贸易自由化、人口跨境流动大幅增长，

[1] 陈肖光、陈文：《全球卫生治理视角下的中国经验与策略（全球卫生绿皮书）》，第23页。

[2] Aziz osirov: fforts to aintain the opulation s anitary and pidemiological ellbeing s An mportant ask ctober 31 2017 http://eng.sectsco.org/news/20171 031/341575.html. ( 上网时间：2020 年 5 月 3日）

没有任何一个国家、国际组织能够“独善其身”。公共卫生威胁又具有复杂性、多样性特点，需要大量财力支持、必要的医疗技术和管控技术，需要国际社会共同努力。上合组织作为世界上幅员最广、人口最多的国际组织，受到全球卫生威胁的深刻影响，需要加以应对。同时，作为负责任的国际组织，出于提供公共卫生物品的责任感和人道主义原则，上合组织有义务参与到全球卫生治理中。

第二，缓解全球卫生治理机制功能失调困境。全球卫生治理主体包括主权国家、跨政府组织和非政府组织等，这些主体在全球卫生治理中的困境和弊病逐渐显露。一方面，主权国家在管控国内疫情方面具有优势，但突发性全球卫生问题的防控非一国之力可为，需世界人民共同努力。自特朗普执政以来，美国对于国际公共产品的提供力度大幅缩水，欧洲大国对全球治理的参与意愿也有所下降；“国家主义”盛行对全球卫生治理推进形成巨大阻力。另一方面，全球性国际组织是全球卫生治理的主要组织者，但其对地区卫生治理发挥的作用有限，同时，在管控全球卫生威胁中也日渐显现出缺陷和不足。近年来，世界卫生组织在应对全球卫生挑战中的表现越来越“力不从心”。

有专家表示，“世界卫生组织在全球公共卫生治理中变得无关紧要”，[1]“世

界卫生组织对2009年H1N1大流行和2014年西非埃博拉疫情的管控是无能的、

功能失调的、甚至是粗暴的”，[2]还有专家指出，“世界卫生组织必须改革

以确保自身的良性发展”。[3]基于此，地区性国际组织在全球卫生治理中的作用日益增强，它既可有针对性地在特定地区开展卫生治理，又可与其他国际行为体合作应对全球性问题，有效缓解全球卫生治理机制功能失调困境。

第三，提升成员国及组织国际地位。“国际机制具有强大的合法性和权

Foreign Policy

[1] ack how s the ecoming rrelevant December 9 2010 http://archive.wphna.org/wp-content/uploads/2015/04/2010-12- oreign- olicy- ack- howcapacity-governance.pdf.（上网时间：2020 capacity-governance.pdf.（上网时间：2020年 11 月 5日）

[2] amradt- cott A s to lame he orld ealth rganization and the 2014 bola

Third World Quarterly utbreak in est Africa ol.37 o.3 2016 p.401.

[3] ang ikki and aurie arrett he must eform for ts wn ealth Nature Medicine ol.18 o.5 2012 p.646.

威性，参与其中的国家可使其受到国际社会赞誉”。[1]经过多年发展，上合组织已在国际舞台上塑造了良好的国际形象。对成员国而言，借助上合组织平台提供公共卫生产品可以进一步参与全球卫生治理，有利于提升在全球治

[2]理领域的国际话语权，促进国际形象的塑造。 具体来看，对于中国、俄罗斯、印度、哈萨克斯坦等在全球卫生治理中影响较大的成员国而言，通过上合框架参与全球卫生治理有助于进一步塑造良好的国际形象、提升国际地位；对于乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等国际影响力相对较小的成员国而言，借助上合机制既可以为全球卫生治理做出贡献，又可以提升国家的国际形象和国际地位。此外，上合组织输出公共卫生产品，提供紧贴民生、需求紧急、保障生命的公共产品，可以在国际社会赢得更多民心，塑造负责任的组织形象，提高组织的国际影响力和国际地位。

三、优势及挑战

全球治理是国家(地区)、国际组织、各国公民为最大限度增加共同利益，通过协商与合作，在部分让渡权利后，为某一更高价值而建立和发展一整套

维护全人类安全、和平、发展等秩序的全球规则和制度。[3]据此，可以从上合组织参与全球卫生治理的价值目标、规制、参与主体、参与客体等方面评估上合组织参与全球卫生治理的优势及挑战。（一）上合组织参与全球卫生治理的优势

第一，成员国就参与全球卫生治理形成共同价值目标。上合组织成员国坚持生命权和健康权至上原则，把保障人民生命健康作为最重要政治伦理。因此，上合组织成员国具有共同应对公共卫生威胁的利益诉求，在强化全球

[1] 江忆恩：“简论国际机制对国家行为体的影响”，《世界经济与政治》2002年第 12期，第 36 页。

[2] 晋继勇、贺楷：“金砖国家参与全球卫生治理的动因、路径与挑战”，《国际观察》2019 年第4期，第 125 页。

[3] 俞可平：“全球治理引论”，《马克思主义与现实》2002年第1期，第 30 页。

卫生治理方面达成高度共识，且一致支持上合组织参与全球卫生治理。在地区层面，上合组织成员国设立了诸多卫生机制、签署了一系列声明和文件，卫生治理已成为上合组织的重要议题；在全球层面，上合组织成员国支持上合组织作为全球卫生治理的参与主体在国际舞台发挥积极作用。从应对埃博拉疫情、寨卡疫情到新冠肺炎疫情，上合组织的反应不断加快、行动更加及时，在全球卫生治理中发挥的作用越来越大。

第二，逐步建立卫生治理规制，为进一步参与全球卫生治理打下坚实基础。上合组织设立了成员国卫生部长会议机制、卫生部门高官会、卫生防疫部门领导人会议机制等专门性机制，将卫生治理合作常态化、机制化。上合组织成员国通过这些机制开展了丰富的地区卫生治理行动。上合组织签署和发表了一系列声明和文件将卫生合作制度化，包括《上合组织成员国政府间救灾互助协定》（2005年）、《上合组织地区防治传染病联合声明》（2009年）、《上合组织成员国卫生专家工作组工作条例》（2009年）、《上合组织成员国卫生领域重点合作计划》（2010年）、《上合组织成员国政府间卫生合作协定》（2011年）、《上合组织成员国传染病疫情通报方案》（2013年）、《关于加强上合组织成员国应对传染病扩散的挑战与威胁能力的建议》（2014年）、《上合组织成员国元首关于在上合组织地区共同应对流行病威胁的声明》（2018年）、《上合组织关于新冠肺炎疫情的声明》（2020年）等。

第三，成员国积极参与全球卫生治理。成员国作为主权国家在全球卫生治理中发挥作用，为上合组织进一步参与全球卫生治理提供了经验和基础。中国是全球卫生治理的重要领导者、参与者。中国通过疫苗出口、医疗物品出口与捐赠、资金救助等方式向世界提供公共卫生产品。[1]为抗击埃博拉疫情，中国向世界卫生组织捐款400 万美元（2018 年 8月至 2020 年 2 月）；[2]

[1] 汤蓓：“中国参与全球卫生治理的制度路径与未来选择——以跨国传染性疾病防控为例”，《当代世界》2020年第5期，第 19 页。

[2] unding for the trategic esponse lans for the bola irus Disease utbreak in the rovinces of orth ivu and turi une 4 2020 https://www.who.int/emergencie s/diseases/ebola/ drc-2019/funding.（上网时间：2020 年 5 月 25 日）

为抗击新冠肺炎疫情，中国先后向世界卫生组织捐款5000 万美元，用于支援发展中国家疫情防控。印度是全球卫生治理的重要力量，向国际社会提供高质量低成本的疫苗和药品。当前，印度已成为全球主要疫苗供应国之一，全球 150个国际组织中三分之二以上的药品都产自印度。[1]俄罗斯在世界结核病防控中做出了重要贡献。2011年俄罗斯与世界卫生组织共同举办首届有关

非传染病部长级国际会议；[2]2017年与世界卫生组织共同发起了“终结结核病计划”（End TB），[3]之后也一直为终结结核病做出积极努力。哈萨克斯坦在对抗瘟疫、霍乱和其他疾病方面积极作为，循序渐进地参与到流行病防

控中来。[4]此外，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等成员国也为跨国传染病防控做出了积极努力。（二）上合组织参与全球卫生治理面临的挑战

第一，地区和全球公共卫生威胁趋向多样化。随着全球化深入发展，人口跨境流动迅速增长，新型跨境传染病的出现往往使国际社会措手不及。上合组织覆盖地区广，人口和民族众多，跨境传染病防控工作难度很大，上合组织需要与国际社会共同加以应对。与此同时，随着人们生活方式改变，上合组织成员国民众在非传染病等健康领域状况也不容乐观，癌症、心脑血管疾病、肺部和支气管疾病等发病率和死亡率不断增长，这也给上合组织卫生治理带来了很大挑战。

第二，成员国参与全球卫生治理存在“搭便车”现象。上合组织成员国在全球卫生治理中的贡献程度差异较大。中国、印度、俄罗斯在参与全球卫生治理中发挥的作用较大，哈萨克斯坦发挥的作用次之，乌兹别克斯坦、吉

[1] “新兴国家在全球卫生治理中的作用——以巴西、印度、南非、俄罗斯为例”，

https://max.book118.com/html/ 2017/0604/111509223.shtm。（上网时间：2020 年 5 月 29 日） [2] 晋继勇、贺楷：“金砖国家参与全球卫生治理的动因、路径与挑战”，第136 页。[3] -led inisterial onference in oscow Agrees niversal ommitment to nd uberculosis - ews ovember 17 2017 https://news.un.org/en/story/2017/11/636562-un-ledministerial-conference-moscow-agrees-universal-commitment-end.（上网时间：2020年5月 30日） [4] nishchenko oining orces in the ight against pidemics riority ask in

Gig Sanit

ooperation between ussia and azakhstan o.3 2012 p.4.

尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦在全球卫生治理中发挥的作用较小，各成员国在全球卫生治理中的贡献程度差异较大。这种差异可能引起成员国的“不平衡感”，导致贡献较大的成员国出现一定程度的“疲软”，贡献较小的成员国积极性不高，出现“搭便车”问题。

第三，成员国遵约开展集体行动具有局限性。上合组织扩员以来，成员国之间在政治制度、经济发展等方面的差异性更加凸显，涉及的利益交织更加复杂，加大了上合组织集体行动难度。例如，以美国为首的西方国家长期对上合组织持有偏见，认为该组织地缘政治色彩浓厚，是“东方北约”，[1]因而抱持“警惕”和“防备”态度。[2]印度与美国关系紧密，是“四国对话”的核心国家，这可能导致美国为首的西方国家通过影响印度进而干扰上合组织相关议程，对上合组织卫生合作造成一定负面影响。再如，各成员国在上合框架下参与全球卫生治理，但也各有对本国利益的考量，这使得上合组织需要进行更多的协商和讨论达成卫生合作共识（尤其是提供公共卫生产品方面），对该组织参与全球卫生治理存在一定不利影响。

第四，卫生治理机制僵化、机构不健全等问题。上合组织的组织决策选用“协商一致”原则，即组织所做出的决策必须保证所有成员国同意才能通过。[3]这导致上合组织在处理突发公共卫生事件时效率较低。同时，上合组织现有的卫生机制多为每年召开一次会议，缺乏专门机构管理日常卫生问题、应对突发公共卫生事件；缺乏负责卫生领域的信息交流、资金筹集、技术对接等方面机制，导致组织用于卫生领域的公共资金和物资资源短缺，可能成为其应对突发公共卫生事件的短板。此外，上合组织缺乏卫生领域的权力机制，可能导致卫生治理的落实监督与效果评估不足。

[1] homas Ambrosio atching the hanghai pirit : ow the hanghai ooperation rganization romotes Authoritarian orms in entral Asia Europe Asia Studies ol.60 o.8

2008 pp.1321-1344.

[2] 陈小鼎、王翠梅：“扩员后上合组织深化安全合作的路径选择”，《世界经济与政治》2019 年第3期，第 125 页。

[3] 邓浩：“新时期上海合作组织与全球治理”，《国际问题研究》2020年第3 期，第91页。

第五，参与全球层面卫生治理相对滞后。相比经济治理、安全治理等领域，卫生治理仍是全球治理领域较薄弱的环节。多年来，上合组织参与全球卫生治理的重心主要在地区层面，在全球层面发挥的作用有待提高，尤其是在国际公共卫生产品提供、全球卫生合作方面存在进一步提升空间。从卫生治理内容来看，上合组织在传染病防控和主要非传染病防控领域取得了很大突破，但在卫生治理的新兴领域还有进一步拓展的空间。

四、未来的路径选择

基于上合组织在全球卫生治理中的优势与可能面临的挑战，该组织应在继续强化成员国卫生治理合作深度、加强组织凝聚力并构建上合组织命运共同体、建立健全卫生治理机制、依托“一带一路”建设推进地区与国际卫生合作、深化与多边国际组织卫生合作等方面加强行动，不断从地区层面和全球层面深化对全球卫生治理的参与。

（一）强化成员国卫生治理合作深度

首先，上合组织成员国应深化组织框架内的双多边卫生合作。卫生领域涉及民生，与所有成员国息息相关，成员国应强化合作深度，不仅要注重公共卫生物品的提供，还要从基本的国民医疗方面着手，将合作扩展到卫生领域的方方面面，确保所有成员国切实参与其中，提高成员国积极性。其次，上合组织成员国应加强在新兴领域，如打击医疗犯罪、医疗技术、医疗器械管理、医疗旅游、妇幼保健、生物安全等方面的卫生合作，在加强实验室能力建设、提高专业人员技能水平、开展联合科研、疫苗研发和有效治疗方法等方面深化合作，合力防控新型疾病，共同应对新出现的卫生威胁。最后，上合组织还应将经济合作与卫生治理相结合，如在地区内强化跨境电商平台建设，通过搭建跨境电商渠道推广线上服务，利用网络平台实现医疗物品和日常消费品的跨境购买与运输，减少人员流通，提高效率，服务卫生工作。

（二）加强组织凝聚力建设，构建上合组织命运共同体

上合组织应进一步加强组织凝聚力，促进成员国达成卫生治理共识、落

实共同行动。上合组织成员国应不断强化组织建设，以清晰的政策、协议、规范等约束成员国采取集体行动。与此同时，上合组织应强化组织集体身份构建，以“上海精神”为基础在组织内部营造共同的价值观氛围，提高成员国“自觉性”。在营造共同价值观过程中，可以积极推进构建上合组织命运共同体。2018 年 6月，习近平主席在上合组织峰会发表讲话，“我们要继续在‘上海精神’指引下，同舟共济，精诚合作，齐心协力构建上合组织命运共同体，

推动建设新型国际关系”。[1]随后，构建人类命运共同体写入《上海合作组织青岛峰会宣言》，成为成员国集体共识，这为新时期上合组织发展指明了奋斗目标和前进方向。未来，上合组织仍需不断凝聚共识，强化集体行动，为国际社会提供更多公共产品。

（三）建立健全卫生治理的机制和机构

上合组织需继续深化和完善现有机制，将卫生治理机制定期化、常态化，完善组织内沟通交流机制，包括搭建信息沟通平台和技术平台。在应对突发公共卫生事件时，组织可以通过这些机制加强沟通，定期通报疫情防控工作进展，提高组织工作效率。同时，应适时建立卫生领域新机构，尤其是应急性机构。由于上合组织元首峰会和政府首脑会议均为每年召开一次，且商议内容多为整体层面，导致组织日常卫生工作和突发公共卫生事件应对乏力。为此，可在秘书处下设卫生领域工作组，专门负责上合组织在卫生领域的指挥、宣传和协调工作，提高上合组织在卫生领域的应急反应能力和工作效率。上合组织还可以成立卫生基金会，用于上合组织成员国的医疗卫生保健工作，也为全球范围的卫生威胁提供应对方案和资金、技术等支持。

（四）发挥“一带一路”在推进地区与国际卫生合作中的作用

2018 年 5月，上合组织在北京召开了第一届上合组织医院合作论坛，成立了上合组织医院联盟，借鉴了2017年“一带一路”医院合作论坛成立的“一带一路”医院联盟。上合组织医院合作联盟也成为“一带一路”医院联盟的

[1] 习近平：“弘扬‘上海精神’ 构建命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话”，中华人民共和国中央人民政府网站，2018年 6 月 10 日，http:// www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5301804.htm。（上网时间：2020 年 6 月 3日）

重要组成部分。[1]这表明“一带一路”倡议为上合组织的卫生工作提供了有效指导和示范，上合组织为“一带一路”倡议的实施提供了平台与支撑。上合组织成员国多为“一带一路”沿线重要国家，成员国一方面可以在组织框架下开展“一带一路”医疗卫生合作，如卫生基础设施建设合作、医疗机构合作、卫生教育合作等，还可以依托“一带一路”推进开展与其他沿线国家的国际卫生合作，积极提供药品、疫苗等公共卫生产品。（五）深化与多边国际组织的卫生合作除了世界卫生组织、国际红十字会等传统的全球卫生治理组织，金砖国家、二十国集团等诸多国际组织也都拓展了卫生治理功能，积极参与到全球卫生治理中来。中国、俄罗斯、印度等成员国也是这些国际组织的重要成员，上合组织及其成员国可通过积极强化与其他组织卫生合作，共同为全球卫生治理做出贡献。此外，上合组织还应加强同东盟、非盟等地区性国际组织沟通联系，在应对地区传染病疫情、非传染病管控等议题开展合作与交流。

【完稿日期：2020-11-5】

【责任编辑：李 静】