贸试验区背景下海关特殊监管区域发展模式的思

唐 芳① 张 奇②

我国海关特殊监管区域的发展现状及推动因素

（一） 我国海关特殊监管区述我国海关特殊监管区域是经由院批准建立， 设立在中华人民国关境内， 以海关为主实施封管的特定经济功能区域， 在我济连接国内市场和国际市场中。“了重要的作用 海关特殊监域” ２００６的提法出现在我国

《

布的 海关对保税物流园区理办法》 中， 是保税区、 出工区、 自贸试验区等以产业集发展方式的特定经济发展区域称。 与其他各国海关特殊监管类似， 我国海关特殊监管区拥定经济发展政策和功能， 对发高我国改革开放， 促进我国经业转型升级， 引进外来资本、引进先进技术和先进管理水到了重要的窗口作用。我国海关特殊监管区域从无到持续发展， ３０经过长达近 年索和发展， 目前为止我国已先１３１

立了 个海关特殊监管区３１

遍布全国 个省市自治区１）。

二） 我国海关特殊监管区域的困境由于各个海关特殊监管区域发况不同， 起点不一样， 所属地 区不同， 管理能力存在差距， 发展水平逐步拉大， １３１我国拥有的 个海关特殊监管区域发展极不均衡。另外， 由于彼此之间的沟通问题和分离、 分区域管理， 很多监管区域的功能作用同质化严重。 其发展困境主要体现在以下几个方面：

１

区域类型分布缺乏规划我国的海关特殊监管区域虽然有不同的名称、 功能和实施政策，但是， 随着功能上、 政策上的拓展， 有趋于雷同之势， 已经出现一定程度的重复布局。 缺少全国布局规划， 一些地区申请设立特殊监管区域定位不明确， 申报缺少科学论证， 存在重申请、 轻管理以及盲目跟风现象。 不同地区的特殊监管区域之间发展程度参差不齐， 部分区“批而不围、域甚至出现 围而不用、 用而不足” 的现象。 基于我国由南到北、 由东到西改革开放路线的历史原因， 海关特殊监管区域 的布局也呈现为南多北少、少。 海关统计数据显示， ２０１７ ４

年 月底我国共批准设１３１ 个海关特殊监管区域，

３１ 、 市、 区。 ：个省 其中 保

１０ 个、 ２８ 个、出口加工区

４ 个、 １４流园区 保税港区

７３ 个、合保税区 珠澳跨境工和中哈霍尔果斯国际边境合

１ 个。各 分布的主要地区为角、 珠三角和环渤海， 其中，

８１ 个， ６１ ８％。沿海有 占到东部沿海地区因开放型先发优势和港口的快速发展，特殊监管区域的种类齐全且对集中， 如大连、 天津、

青州、 上海、 厦门、 深圳、

宁几乎拥有所有类型的海关特区域， 一些城市甚至拥有多区域。 相比之下， 中西部地域布局少且种类单一。

另一地区拥有数量众多的同一

殊监管区域， 如长三角仅上海６ 家出口加工区，就有 因地缘的客观原因， 其发展的经济类有较大程度的相似性。 在没有的区域发展定位与产业发展规缺乏鲜明的区域特色和行业特情况下， 必然会在区域功能划招商引资、 产业配套、 机构设方面产生重复布局和竞争， 并重的产业同构和同质竞争， 造分海关特殊监管区域的闲置和特别是在日常管理过程中，了招商引资难度大的情况时，地方政府甚至对还要不要发如何发展等问题产生疑虑。

区域功能政策不协调首先， 由于设立海关特殊监管“两头在外”的初衷是支持向型经济发展， 不鼓励甚至限禁止区内企业承接国内业务， “统筹两个市场、应 两种资的定位， 使得过分依赖保税忽略了保税服务， 过分依赖忽略进出口均衡发展， 过分国际市场， 忽略了快速发展的市场。 这样的做法人为地割裂内、 区外产业协作与产业链条整性， 客观上形成了区域的经”， 、断点 使得企业研发 生物流、 销售等环节不能形成一影响了区域产业联动和产业链展， 造成海关特殊监管区域对区域辐射带动作用不明显， 甚约区域经济的整体化发展。其次， 各种类型的海关特殊监域都是特定历史条件下的产有着各自不同的定位与目标，能设置与监管模式上也有不“保税仓储、如保税区定位为

加工、 转口贸易” 三大功能， ２０ ９０

但由于 世纪 年代中期出现较为严重的走私案件， 国家取消了初期设计的入区退税功能， 使得保税区出口加工业务受到严重制约， 而成品内销可按进口料件征税又使得保税区发展加工贸易颇具优势； 而出口加工区则是专为发展加工贸易而开辟的经济特区， 实行入区退税政策， 也逐步拓展了保税物流功能， “境外”但被当作理想中的 管理， 导致较多政策还不如境内区外来得优惠， 如原材料类的出口退税率普遍低于高新技术产成品的退税率， 一些钢材、 铝材等原材料入区甚至还要加征出口关税， 这使区内企业运营成本较区外大幅增加； 保税物流园区主要依托于港口和保税区设立， 对区域的限制显而易见，而且物流业务也是其唯一的功能， “区港联动” 未达到设想的成效，但如宁波地区的物流园区因此停止运作； 而保税港区、 综合保税区功能政策一样， 功能上可以说已经有国外自由贸易区的基础， 但仍未能脱离旧有的监管模式。 区域监管模式不一与管理的分散， 使得区域与区域之间不能进行有效、 全面对接，造成货物区间自由流转的不畅， 限制了其整体政策优势的发挥。

３

区域监管理念需转变我国特殊监管区域的开放程度还比较低， 虽然海关特殊监管区域“、 二线管住、确立了 一线放开

” 的监管原则，区内自由 但海关仍未能单独脱离于旧的监管理念和监管模式， 对一线货物仍然管制较为严格， 对特殊监管区域的管理实际上仍是一线、 二线、 区内三重管理。 如： 通关方面， 报关单申报仍然是旧有的通关系统与通关模式， 通关速度未能得到根本性的进出区备案手续与报关手续显区别， 经海关特殊监管区或进口的货物需经历两次申次查验、 两次放行， 商检部要进行两次检验； 加工贸易销模式与区外加工贸易监管显区别， 对于区内企业的管是全方位的， 没有做到真正

“区内自由”，的 区域贸易便程度仍然远远不够。

４ 区域管理制约进一步对于海关特殊监管区域管理， １９９７ 年前归口原国务区办、 体改办。 特区办、

体销以后， 管理职能转移给海署， 形成由海关总署牵头，部、 商务部、 国税总局、

出验检疫总局、 外汇管理局等

。家部委实行联合管理 从表看， 这么多管理部门所涉及可惠及海关特殊监管区域的面， 但由于各部委的分工职异， 其思考出发点和管理的法也各异， 因此， 在制定实优惠政策的过程中， 不仅可重叠， 甚至出现冲突， 最后法落实到位的后果。 因此，关特殊监管区域的管理问题，依靠海关一家进行协调统一，并不好， 导致在实际的运作出现执行不配套和管理推诿各方面问题。综上所述， 鉴于特殊监

， ２０１５发展遇到困难 年开据国家经济发展和管理需要，院决定逐步将现有海关特殊域根据条件整合为综合保税

“”

随着 一带一路 倡议的当前我国海关特殊监管区不

保税区、 出口加工区概念， 而出国门， 形成了具有更大空间一带一路” 类型的国际区域，监管区域的设计定位发生了重。“不谋全局者，化 不足谋一我国海关特殊监管区域发展衡是一个长期积累的过程和结包括先天定位不准， 缺乏科学仓促上马等在内的诸多因以及缺乏协同与沟通， 缺乏具筹性质的管理与监管体系。 海殊监管区域的扩大， 更加体现建互联互通、 统筹管理的海关监管区域监管体系的必要性。三） 海关特殊监管区域的评准海关特殊监管区域的设立是为好地方便产业转移， 为承接产移和进行产业转移的企业提供通过具有优惠性质的政策和宽松的法律规范， 如优惠的税策、 特殊的监管策略等等， 达引外资和企业搬迁到特殊监管以及提高通关效率的目的。 特管区域设计和运转是围绕产业进行的， 产业转移的效率与成评价海关特殊监管区域监管工核心标准。 具体来说， 海关特管区域的评价标准， 应该是具易便利化的作用， 如降低流通提高运转效率、 降低贸易风优势。

我国自贸试验区的发展对海关特殊监管区域的影响

自贸试验区是以海关特殊监管为基础建立的， 其保税区域的制度如账册管理等与海关特殊区域一致， 其创新制度也是基关特殊监管区域政策发展而 来， 因而与海关特殊监管区域有着极为深刻的渊源。 但自贸试验区的战略定位要高于海关特殊监管区域， 其目的是为了加快推动了政府职能和行政体制的创新改革， 培育有利于中国面向全球的竞争优势，其给现有分布在全国各地的海关特殊监管区域带来了诸多影响， 尤其是在促进其积极顺应全球经济发展新趋势、 加快转型升级的步伐上带来了很大程度的倒逼， 主要表现在以下几方面：

（一） 贸易业务模式创新的倒逼推进贸易发展方式转变， 强化贸易功能集成是自贸试验区的一项重要任务和措施。 相对于海关特殊监管区域的国际贸易、 国际采购、仓储物流等传统业务模式， 自贸试验区获得了更多开展新型贸易业务业态的鼓励和支持。 如鼓励企业在、自贸试验区内设立整合物流 贸易、 结算为一体的营运中心， 以及各类公司总部， 支持企业发展离岸业务， 设立国际大宗商品交易和资源配置平台， 支持完善现货保税交割、 仓单质押融资等业务， 鼓励融资租赁业创新发展， 积极发展跨境电子商务和保税展示交易平台， 支持开展汽车平行进口试点， 推进文化服务贸易和版权贸易， 建立知识产权运营中心， 允许外商开展机电产品及零配件维修和再制造业务。（二） 投资开放创新的倒逼为借鉴国际通行惯例， 对接国际投资新规则， 自贸试验区的创新举措中最突出的内容之一是投资自由化， 其改革措施实现了更大程度的对外扩大开放， 开创了更为自由化、 便利化的管理体制机制。 具体内容主要包括三个方面： 一是扩大 服务业开放， 自贸试验区选融服务、 航运服务、 商贸服业服务、 文化服务以及社会域进行稳步扩大开放， 降低准入门槛。 二是建立负面清模式， 对外商投资实行准入待遇， 并对负面清单之外的按照内外资一致的原则，

将资项目由核准制改为备案制。构建对外投资服务促进体系，试验区支持区内企业及个人种形式的境外投资合作，

鼓

“走出去”，企业 将自贸试验造成为国内企业及资本走向成本洼地和服务高地。 自贸基于更高层次全球经济战略考虑， 力主打造高度开放宽资环境， 而海关特殊监管区

“一种对外资企业进行 圈养特殊经济区域， 却由于目前能的缺陷， 甚至出现了不少意愿到区外经营发展的情况。（三） 离岸功能创新的倒自贸试验区出于将自身为新型离岸型产业体系集聚的， 顺应全球自由港的先进发展趋势， 在离岸服务功能面， 推出了一系列的鼓励和策， 如重点围绕离岸贸易、算等需求， 鼓励发展离岸再离岸杠杆融资、 离岸担保、口押汇、 离岸账户资金托管离岸金融业务。 同时， 着眼业务体系的创新引导， 支持际融资租赁、 国际船舶登记、维修检测、 国际分拨配送、转集拼、 （如离岸服务外包外包、 离岸数据服务） 等国岸服务。 海关特殊监管区域业务上， 目前仅是在国内外

国际转口贸易、 离岸转口贸易离岸转口贸易等业务模式上有展， 获得相对成熟和蓬勃发展是多集中于天津、 上海、 深圳有港口的海关特殊监管区域，海关特殊监管区域在离岸功能上还多是空白。

四） 政府管理服务创新的倒逼自贸试验区推进建设的初衷不造政策上的洼地， 而是制度的为打造规范透明高效便捷的管理体制， 自贸试验区积极创政管理体制， 提升行政管理效一是明确职能边界， 实行行政制度改革， 政府管理由注重事批向注重事中事后监管转变，提升了企业经营效率。 二是建效的行政管理模式， 实行各类“一口受理”。 同时，的 实施统一的综合行政执法， 提升了监管的效率。 三是健全社会服系， 将专业性、 技术性或社会性较强的如资产评估、 鉴定、等职能交由专业服务机构承发挥专业化社会机构的力量。试验区的政府管理创新模式对特殊监管区域有着两方面的倒势。 一是多部门信息共享和协理的倒逼。 海关特殊监管区域国家多个职能部门联合监管的场所， 在多年的磨合发展中，区域已经建立起联结多个部门的一站式服务中心， 然而在实作层面上， 各部门后台信息系没有实现真正全面的共享和联无法做到企业办理业务的受理”。 二是管理权限设置逼。 自贸试验区能够得到本本市相关权限的下放， 而海关监管区域往往作为某个经济技 术开发区、 高新技术开发区的配套功能区域， 诸多行政管理改革主要还是要听从于上级地方政府的统一安排， 自由灵活度相当不够。

三、 海关特殊监管区域发展与监管思考

（一） 海关特殊监管区域发展策略

１

展望未来

当前， 我国已经成为世界第二大经济体， 也是世界大市场的重要组成部分， 可以说， 我们的市场就是世界市场， 我们的需求就是世界需求。 “目前特殊监管区域 两头在外” 的政策功能定位， 简单地区分内销、 外销的认识是片面的，不符合经济全球化发展的大趋势。因此， 需要对海关特殊监管区域的定位进行重新审视和评估， 并及时予以明确和优化。

因此， 优化升级， 必须用于当前， 着眼长远。 可以预见， 从现在到不久的将来， 海关特殊监管区域“一带一路”监管将依托我国发展

“＋自由贸易区和 互联网 跨境贸易区” 伟大战略设想， 把发展和前进的目光放远到全球， 把市场立足于世界这个庞大的市场空间， 利用我国庞大的产业集群优势， 特别是我国高铁， 电子信息、 电子商务和制造业优势， 更大规模地参与到国际产业转移的浪潮中。我们应当加快前进步伐， 继续深入推进以我国为中心， 向北， 打通泛欧亚大陆线， 以石油、 天然气管道运输为主线， 以公路、 铁路为纽带， 辐射延伸到大西洋沿海； 向南， 利用高铁、 电信基础设施如北斗导航等为着手， 辐射东南亚、 大 洋洲、 非洲； 向东， 面对日国以及南美， 尤其是加大对辐射作用。 我国应在全球范步推进跨国产业联动发展，沿线国家海关特殊监管区域化和务实性合作机制， 共商划、 合作内容， 开展海关制设标准和数据交换等各领域合作， 加速融入世界经济圈。２

定位准确从上海自贸试验区实践地理范围虽然涵盖了上海现海关特殊监管区域， 但并没

４ 个不同类型的特殊区域，这监管上也延续原有区域监管没有形成整体统一的自贸区管办法。 上海自贸试验区是在资源配置中起决定性作用

“第二季”， “开放 为实现应”， 其形成的除海关监管外政府管制、 投资、 金融等方复制、 可推广” 的经验将可一般区域实施， 其肩负的探已有别于传统意义上的自由园区。在发展定位上要达成共照当前国家进出平衡、 优进外贸发展战略来思考定位问世界范围看， 任何一个大国口单独偏向于出口或进口都持续的。 对海关特殊监管区此， 海关特殊监管区域是吸跨国公司的重要平台， 在国内两个市场的资源配置中有内在需求， 如果还停留在过出口导向的定位上， 就难以业对经济全球化资源配置的求。 我们的政策要适应这种而不应将他们割裂开来，

人企业的活动范围。 市场是不

就需要我们改变传统的以国经济活动的思维模式。 为此，契机， 《

按照 国务院关于促特殊监管区域科学发展的指》 （ ［２０１２］ ５８ 号）国发 的通过加快整合优化， 将海关“单向阀门”管区域的定位从“双向阀门”， “买让企业能够卖全球”。

协同发展《中华人民共和国海关法》根据

条规定， 海关特殊监管区域由施监管， 海关是除地方政府构外特殊监管区域的主要管。 而自由贸易园区战略下的殊监管区域， 其功能政策创范围已远远超出了通关、 查统业务范畴。 在目前国家条的大框架下， 海关特殊监管融自由化、 投资自由化、 贸化等政策目标的实现， 除地， 以及海关、 商检等口岸单、 、 商务、也涉及外管 国税及金融监管机构等部门的条。 没有部门之间的协调一致的平衡， 就不可能取得政策一致与顺利实现。 海关特殊域转型升级， 多部门的共谋合力创新是必须努力营造的件， 因此， 以此为目标构建域发展需要的科学、 法治管， 实现更加高效的区域管理，转型发展必须面对的问题。协同发展有两个方面的含义，是各海关特殊监管区域之间的另一个是海关特殊监管区域相关配套产业的协同。 就前者具体问题上基本是各个海关监管区域自身的决策， 各个海殊监管区域之间的沟通较少， 这是导致我国海关特殊监管区域发展不均衡和同质化严重的重要原因。 因此， 各个海关特殊区域应该增加相互之间的联系， 海关总署也应该牵头优化信息平台， 搭建其相互之间沟通的桥梁， 真正实现其统筹者的意义。就后者来说， 要积极发展区域内相关产业， 如借鉴先进国家的管理经验， 支持开展监管区内创新融资租赁业务， 积极推进委内加工，保税维修和保税展示交易区等创新模式， 稳步推进金融创新； 促进海关特殊监管区域发展保税加工、 保税物流和保税服务等多元化业务等等。

４

对标国际在经济全球化不断影响下， 通过单边、 双边、 区域以及多边途径，追求更高层次、 更高质量的经济开放与自由化， 已成为世界各国和地区极为重视的战略选择。 多年以来，通过各方的合作与努力， 各国和地区的市场日趋开放， 传统的关税和非关税壁垒得到规制并逐渐减少，而管理制度和操作程序等对贸易流动的影响日益凸显。 于是， 贸易便利化问题愈益受到国际组织和各经济体的关注和重视。 然而， 后危机时代的发达国家为了进一步释放本国在全球经济活动中的影响力， 其贸易保护主义逐渐抬头， 随着以美国为代表的发达国家再次吹响全球贸易秩序的新号角， 积极推行新的多边贸易协定， 企图打造一个由美国等发达经济体主导的多边体制。在此背景下， 我国大力推行自贸试验区国家战略， 正是应对来自， “欧美发达国家挑战 从 游戏参与者” “游戏规则制定者”，变身 参与并分享国际贸易游戏规定， 推行新的国际贸易框架达成， 以重新确立在国际贸中的地位。

《京都公约》、 ＷＴＯ 贸易化多边谈判均表现了国际社易便利化的需求， 具有重要意义。 《 》、推动 京都公约

《贸易便利化协定》 等国际准的尽早实施总体符合我国既是我国维护多边贸易体制、他发展中成员做出榜样的重现， 也是我国促进外贸稳定“走出去”支持企业 的现实目前， 我国已经在绝大部分

《京都公约》 ＷＴＯ施了 和

》

便利化协定 中的条款内是在部分条款的履行程度方深入挖掘的进一步提高的余

（二） 海关特殊监管区管理念

１ 转变政府职能、 实行放权， 放管结合、 加强事中监管海关特殊监管区域不但理体制方面继续加大实践探累经验， 而且要积极吸收发成熟经验和做法， 对海关特区域加强立法， 出台专门针特殊监管区域的法律， 从法顶层设计上来确立和完善海监管区域的管理机制。

２ 提高认识， 加强内部级， 加大力度学习和总结先和经验以前所未有的学习心态世界先进管理经验和文化。善自身， 苦练内功， 打铁需硬， 海关特殊监管区域监管力完善自身， 及时发现自身

同时苦练内功， 深挖内部发， 努力学习先进的管理经验式。 要勇于创新， 敢于担当，要敢为人先， 有创新精神和积极引进具有国际经济、 国视野和经验的优秀人才。

管理上集中整合， 通盘考局在管理体制上， 下一步要打破特殊监管区域本位主义， 要求单位和人员要从全局的角度去改革， 发挥出各部门优势资提高部门效能， 要从整个国家的战略全局去理解和认识海关监管区域。 协调西部和东部发平衡， 内地和沿海发展不均衡状。

把贸易便利化作为监管核心积极转变思路， 创新开拓， 在上贸易便利化作为行动指南，识和实践上认真解决先前等靠思维， 转变监管方式， 抓大放减少对企业自然经济活动的干简化手续， 杜绝形式主义。

“三互”落实 推进大通关创新监管查验机制加强口岸与海关特殊监管区域海关特殊监管区域间联动发将海关特殊监管区域纳入通关化格局。 加快复制推广自由贸验区及海关特殊监管区域试点的创新制度措施。

三） 海关特殊监管区域发展 海关特殊监管区域整合优化加快海关特殊监管区域整合是党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若问题的决定》 做出的重要决国务院关于促进海关特殊监管 区域科学发展的指导意见》 也明确“在基本不突破原规划面积的规定

前提下， 逐步将现有出口加工区、保税物流园区、 跨境工业区、 保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区”， 为海关特殊监管区域整合优化明确了方向。 ２０１６ ，《

年 国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》 正式“四整合、 四优化”提出了 的改革原则， “整合名称、 整合存量、即

整合政策、 ”， “整合管理 优化产业结构、 优化贸易形式、 优化业务功能、 优化监管模式”， 为我国海关特殊监管区域下一步改革的具体推进奠定了基础。

２

自贸试验区的复制推广建立自贸试验区是党中央、 国务院做出的重大决策， 是深入贯彻党的十八大和十八届二中、 三中、四中、 五中全会精神， 在新形势下推进改革开放的重大举措， 是国家战略需要。 自贸试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、 积极探索管理模式创新、 促进贸易和投资便利化， 为全面深化改革和扩大开放探索新途径、 积累新经验的重要使命。 自贸试验区正成为我国进一步融入经济全球化的重要载体，实现打造中国经济升级版的有力抓手， 也将为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出积极贡献。因此， 海关特殊监管区域建设应充分借鉴自贸试验区试验田作用和功能， 创新试验出更多可复制推广的监管创新制度， 始终坚持贸易便利化的监管价值取向， 把海关特殊监管区域建设成为流通成本低、运转效率高、 综合效益好、 监管风险可控的具有世界水平的自由贸易 园区。 创新通关监管服务模线加大开放力度， 简化各种续审批， 实现速度和效率的一； 二线安全高效管住，

发优势、 区位优势、 地区便利，推进整体贸易健康发展改革。３ 自由贸易港区的建设海关特殊监管区域是为利化服务， 体现的是自由贸与自由主义精神， 因此对于出口行为重点是引导和监督，是贸易管制， 这一点可以借上自由港的建设经验。 国外贸易港， 是指设在国家与地内、 海关管理关卡之外的，外货物、 资金自由进出的港对进出港区的全部或大部分征关税， 并且准许在自由港展货物自由储存、 展览、

拆装、 重新包装、 整理、 加工等业务活动。 目前排名世界港口中转量第一、 第二位的港、 中国香港， 均实施自由策， 吸引大量集装箱前去中定其世界集装箱中心枢纽的《

按照国务院 全面深化中国海） 自由贸易试验区改革开案》 确定的总体思想， 应对际最高标准、 最好水平的自区， 坚持以科技创新为依托关职能、 创新监管模式、

提效能， 在风险有效防控、

确底线的基础上加大压力测试，限度开放， 形成最简化协调、便捷的贸易监管制度， 推动由化便利化发展。

①

（作者单位： 中国社科②中国社科院工业经融所，

责任编辑： 贾佳）