一带一路” 倡议下国际直接投资规则及中国方案研究

Intertrade - - 一带一路 - 杨荣珍(研究员)魏 倩

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13 9 月,年 国家主席习近平在出访哈萨克斯坦时提出“一带一路” 倡议, 它是中国为推动经济全球化而提出的国际区域经济合作新模式。 “一带一路”对 国“一带一路”家的直接投资是 建设。 ,的核心动力 据麦肯锡预测 到2050 ,“一带一路”年 沿线国家的GDP 80%增量将占全球总增量的 左右, 发展潜力不容小觑。 作为吸引外国直接投资和对外直接投资位居全球前列的投资大国, 中国迫切需要加快国际直接投资规则的改革与创新, “构建一套统一的具有 中国风格” 的规则体系帮助中国企业走出去, “一带一路”促进 建设事业的发展和影响力提升, 加快中国企业融入全球化步伐。

一、 我国与 “一带一路” 沿线国家直接投资发展现状

“一带一路” 倡议覆盖范围广泛, 65 ( 2016共涉及 个国家 以 年《中国海外投资国家风险评级报告》 中给出的国家名单为准)。 按:2照地理位置可划分为六类 个东、 10 、8亚国家 个东南亚国家 个南、5 、 16亚国家 个中亚国家 个西亚、 17 、7个北非国家 个中东欧国家独联体国家。 “一带一路”中国与沿线国家在推进国际直接投资时机遇与挑战并存。 具体而言, 具有以下特点: (一) 投资流量迅速上升, 但相对占比偏低

1 所示, 2006—2017 年间,如图

“一带一路”

中国对 国家的直接投资流量增长迅速。 “一带一路”随着倡议的提出, 2015 “年中国对 一带一路” 沿线国家投资更是达到创纪148 2 亿美元, 2006

录的 是 年投资11 5 倍, 2016、 2017

额的 年投资维持平稳态势。 “尽管中国对 一带一路” 沿线国家投资增速较快, 但从相对占比来看, “一带一路”中国向沿线国家的直接投资占比仍然偏低。2016 年, 中国对外直接投资同比增长40% , “一带一路”

了 但对 沿线国家2%。 2017 年,的投资却同比减少 中“一带一路”

国对 沿线国家直接投资143 6 亿美元, 1 2% ,为 同比下降约

12%。仅占中国对外投资总额的

(二) 投资行业以资源获取型为主

从投资的行业属性看, 中国对“一带一路” 沿线国家的投资仍然是资源获取型为主导, 市场导向型和效率寻求型占比较少。 2如图 可见, 2016 “一带一路”年中国对 沿线国家能源、 金属、 交通三个行业的投资流量占中国投资总额的比重50% , 。超过 行业集中度较高 同时, 可以发现房地产的占比也相对较高, 越来越多的中国房地产企业“一带一路” 。

到 国家投资 由于“一带一路” 沿线国家大部分技术 水平不高, 效率寻求型对外直接投资发展空间不大, 今后我们需重点推动纺织服装、 造纸等产能过剩行业的走出去步伐, 逐步实现中国对“一带一路” 沿线国家的投资由资源获取型向市场导向型过渡。

(三) 投资目的地集中于少数国家

2016 ,

截至 年年底 中国向“一带一路” 沿线国家直接投资存1294 1 亿美元, 3

量为 图 报告了2016 “

截至 年年底中国向 一带一路” 15沿线国家投资存量排名前位国家。 通过计算发现, 排名前

10 位国家的投资总额占中国对沿线国家直接投资总额的比值高达70% 。 ,从中可以看出 中国对“一带一路” 沿线国家的直接投资,

市场高度集中 主要集中于东南亚、 俄罗斯和中亚国家。 高度集中的投资市场不利于投资风险的分散。 需要注意的是, 印度未包含在

15 位国家名单中,前 这与近年来中印政治、 经济冲突加剧有关, 导致近两年中国向印度的投资流量急速下降, 中国对印度的投资仍有较大空间。

(四) 投资模式以并购为主绿地和并购是对外直接投资的,

两种模式 在中国企业走出去初期, 由于经验缺乏等原因, 中国对外直接投资以绿地投资为主。 随着“”

中国 走出去 战略的实施和

“一带一路” 倡议的推进, 中国向“一带一路” 沿线国家的投资逐渐向并购模式转变。 商务部数据显示: 2017 年, “一带一路”中国企业对

62 起,沿线国家并购项目 并购总金

88 ,

额为 亿美元 占并购总额的9 1%。 ( The根据美国传统基金会Heritage Foundation) 的统计数据, “一近十年来中国运用并购模式向带一路” 沿线国家的直接投资接近60%。 企业并购的优势显而易见, “一带一路” 沿线国家的审批程序更为简洁, 企业东道国融资更为便利,可以更快地熟悉东道国市场等。 但缺点是易受东道国政策的影响, 在征收、 (特别是间接税)、

税收 利润转移等方面, 中方企业容易与东道国产生投资争端。

二、 国际直接投资规则新趋势

引领新一代国际直接投资规则构建的主要协定包括: 跨太平洋伙( TPP )、伴关系协定 跨大西洋贸(TTIP)、易与投资伙伴协定 服务( TISA )、

贸易协定 欧盟和加拿大(CETA)、全面经济贸易协定 美、 BIT韩自由贸易协定 美国

( 2012 ) 范本等。 就当前形势看, ( BIT)双边投资协议 以下简称 以( FTA)及自由贸易协定 中的投资章节和投资条款是国际投资法制发展的主旋律。 据联合国贸易和发展( UNCTAD )

组织 以下简称 的统计, 2017 年年底,截至 国际直接3324 个双边、投资体系由 区域以及多边投资协定组成。 BIT而其中2900 余个, 其中,多达 中国共签129 BIT。 BIT

署了 个 因其自身规则灵活性、 针对性等特点逐步成为国际投资规则的主要组成部分。 根据国际投资规则的发展历史, 学术界一般将国际投资规则分为两代。 BIT第一代主要是以欧式为代表的投资规则, 主要保护跨国公司等投资者的利益, 又称投资保护协定。 “对投资实施的是 准入后国民待遇”, 主要关注发达国家和发展中国家最关心的利益诉求问题。 BIT第二代是以美式 为代表的投资规则, 又被称为新一代国际直 接投资规则, 具有如下新特点: 一是议题更加强调投资自由化, 广泛使用负面清单。 BIT如美国的 范本(2012)、 BIT、 《

日韩 欧加 综合性经济贸易协议》 ( CETA )

都普遍采用负面清单。 二是投资措施逐步“边境” “边境后”。由 延伸到 随着全球价值链发展, 知识产权、 贸易便利化、 卫生、 劳工、 竞争政策乃至繁文缛节的行政管理监管方

式、 “边境后”执法行为等 措施逐渐成为投资自由化的重大障碍。“边境后” 措施有助于消除潜在的贸易投资壁垒。 三是投资立场更加维护东道国的监管权力。 当前国际直接投资规则倾向于引入多种措施扩大东道国的监管权力, 从而规避陷入国际投资争端。 其措施主要包括引入一些例外条款, 如在搁浅的TPP “

中就强调 根本安全利益例外条款”。 另外, 各国在劳工权利、 环境标准、 知识产权等方面也提出了更加明确细化的要求, 进一步建立健全监管体系, 增加政策透明度。“准入前国民待遇”。四是实行

三、“一带一路” 沿线国家直接投资规则新特点

在第二代直接投资规则的国际,“一带一路”大环境下 沿线国家直接投资规则呈现出怎样的特点呢? “一带一路”考虑到 沿线国BIT家直接投资规则以 为主以及投资争端解决条款是检验国际投资协“力度”定 和规则施行有效性的核心议题两方面原因, “现梳理 一带一路” BIT

国家签署 和争端解决情况, 1 。 1,如表 所示 通过分析表

“一带一路”可以发现 沿线国家直接投资规则具有以下特点:

(一) 协定内容大多陈旧过时, 象征意义大于实际作用

1 “BIT由表 中 与中国签署 时间” ,的统计可以看出 中国与“一带一路” BIT沿线国家的 签署

20 90 年代,时间大多是 世纪 版本内容较为陈旧。 其中, 只有乌兹别

1 BIT克斯坦 个国家和中国更新过内容, 只有保加利亚、 斯洛伐克以

及罗马尼亚 个国家和中国对签订 的议定书进行过补充。 通过对协定具体条款进一步分析, 我们发现这些协议大多仅停留在保护外资等层面, 象征意义大于实际作用。 具体而言, 一是投资属性没有明确认定, “一带一路”中国与 沿线国家的投资协定仍然以欧式模板为主, 并没有对投资特征做明确规定, 这样无法明确经济活动的投资属性。 二是多数协定没有规定国民待遇, 只有一般禁止歧视待遇的规定。 即使有的协议提及国民待遇原则, 也受到东道国法律以及一些适用条件的约束, 在国民待遇的约定“

上附加 在不损害本国法律法规情况下” 的前提条件。 三是尽管协定规定了最惠国待遇原则, 但并未扩展到投资准入阶段。 四是含有“”一般例外条款 的协定数量极少, 且具体内容存在诸多不足, 难“一带一路”以支撑 倡议中关于健康、 环境、 道德等公共利益内容。《 — BIT 》的需求 中国 新加坡 (1985) 11 “

第 条是中国与 一带一路” 沿线国家投资协定中最早“出现的且仅有的几个 一般例外” , 但需要注意的是,条款 之一

“公共利益”该条款没有明确使用

一词, 且列举的项目数量极少。

(二) 沿线国家在国际投资仲裁中多次被诉, 但争端解决机制不健全

1“

通过表 投资争端解决被诉案件数” ,“的统计可以看出 一带一路” 沿线不少国家屡受投资者起诉, 被诉数排名前六的国家依次为捷克、 埃及、 印度、 俄罗斯、 乌克兰、 。“一带一路”波兰 沿线国家直接投资极易引发国家间的争端。 “一带一路”这主要是由于沿线国家直接投资往往采用以货物贸易为载体带动资本性输出的贸易投资模式, 沿线西亚、 中亚等国政局不稳, 投资风险较大等。 ICSID发布的详细数据显示, 当前中国签129 BIT 中, 93

署的 个 有 个选择

《华盛顿公约》以 为基础建立的ICSID作为第三方争端解决机构, 涉63 “一带一路” 沿线国家。及 个 但1“ICSID 成员国”通过表 是否是 的统计可以看出, 13 “

尚有 个 一带一路” 沿线国家不是ICSID成员国, 这一定程度上会影响仲裁的公平性。ICSID 成员国,

即便是 有些成员国在《华盛顿公约》加入 时也做出了“互惠” 保留。 因此, 仲裁裁决在“一带一路” 沿线部分国家的承认和执行可能受阻。 同时, ICSID由于 并没有常设的上诉机制, 且存在仲裁程序透明度不够、 仲裁员缺乏独立“集团化”性和中立性以及仲裁员等原因, 导致争端解决缺乏约束力。(三) 有缔结高标准、 自由化投资规则的可能

BIT

由于美国的 范本代表了比较先进的国际直接投资理念, 笔者选取美国这个样本, 1“是通过表

BIT ”否与美国签订过 的统计可知, 23 “一带一路”

有 个 沿线国BIT。家与美国签署了 通过分析具体协议内容, 我们可以发现这些国家在一定程度上接受了美国高度自由化的标准, 说明这些国家可能具备与中国签订高水平国际直接投资规则的条件和可行性。 具体而言,首先, “一带一路”中国与 沿线BIT 1991 —国家签署的 大都在

2000 年间, 这十年是中国积极融入全球化的开放阶段, 投资规则的低水平可能受中国国际地位的限制, 而当前中国已经屹立于世界之林, 制度话语权有了显著提升。 其,“一带一路” 13次 沿线国家包括个欧盟成员国, 高水平的投资协定是中国和欧盟当前谈判共同努力的方向, 有望形成高标准、 自由化的

投资协定。 最后, 中国—东盟 FTA “一带一路”升级版可为中国与沿线国家签署高水平投资协定提供借鉴。

四、“一带一路” 沿线国家直接投资规则体系构建难点分析

(一) 不同国家发展水平 “参差不齐”

从经济发展水平来看, 根据世界银行按照收入水平对国家的分,“一带一路” 65

类 沿线 个国家18 、 22

由 个高收入国家 个中高收、 23 2入国家 个中低收入国家以及

。“一带一路”个低收入国家构成

沿线国家间发展阶段的差异性较大, 开放程度和开放领域各不相同, 对市场规则的认知并不一致。发达国家倾向于主动开放, 而部分“搭便车”,发展中成员则倾向于对市场开放持谨慎态度, 担心市场开放会对本国产业构成冲击。 发展水平的差异性决定了各国利益诉求存在明显差异: 发展中国家倾向于基于第一代国际投资规则, 更加注重对国内的产业保护, 保持国内政策的灵活性, 不过分强调投资自由化和便利化; 较发达国家和新兴经济体则倾向于第二代国际直接投资规则, 更加关注投资权益的保护和投资规范, 更加注重跨国公司的利益。 “一带一路”当前 沿线大多数国家还处在第一代的直接投资规则阶段, 国内发展压力导致其很难满足第二代国际投资规则的高标准和高要求。

(二) 复杂的宗教文化差异和地缘政治

“一带一路” 沿线国家投资规则的构建不仅受到沿线国家宗教文

化差异的影响, 更受到大国利益博弈的掣肘。 ,“一带一路”一方面作为东西方文明的交汇点, 地区文。“一带一路”化和宗教差异性较大

沿线, 30%

仅有不到 的国家具有相同的宗教信仰, 中东欧地区信仰基督教, 西亚地区信仰伊斯兰教, 南亚信仰佛教和印度教, 东南亚地区则兼容并蓄, 各国在文化价值观和宗教信仰方面存在极大差异。 另一,“一带一路” 地缘政治复杂,方面

美国、 印度、 日本、 俄罗斯等大国“一带一路”均在 沿线具有巨大的经济利益和政治影响力。 其中, 以美、 印两国最为突出。 美国对中国“一带一路” 倡议极为警惕, 虽然没有明确表示反对, 但实际上并不支持。 2018 年中美贸易摩擦升级, “一带一路”

中美在 沿线的博弈势必进一步加剧。 另外, 印度一直将整个南亚和印度洋视作其理所应当,“海上丝绸之路”的势力范围 的经济合作必然会引起印度对地缘政治和经济利益的种种担忧。 国际直“边境内”接投资协定主要涉及 措施, “一带一路”中国如果推进 沿线国际直接投资规则体系构建, 势必会引起印度的顾虑。

(三) 大国权力优势不明显在国家主权平等的原则下, 多边立法大都采用协商一致的立法模式, 但实质上各国并不具有平等的谈判能力。 缔约国之间权力越不对称, 大国的权力优势越明显, 其他“说服”国家接受大国 的可能性越大, 其多边规则更容易协商一致。反之亦然。 中国作为投资大国, 虽然在国际直接投资的规模和数量上占有一定的地位, 但是不可否认的是, 还不能像美欧引领国际贸易投 资规则那样具有鲜明的大国权力优。“一带一路”势 沿线国家之间的大国竞争还是很激烈的, 中国的权力优势虽明显但不唯一, 俄罗斯、沙特阿拉伯及土耳其、 波兰在不同的区域内也具有相应的大国权力优势, “所以中国想要引领 一带一路” 沿线国家直接投资规则的制定还是存在局限性的。

五、 中国方案

“一带一路”中国如何调整与沿线国家直接投资规则中的立场和态度, 如何积极参与投资规则体系构建, “对于保护中国对 一带一路” 沿线国家投资安全和提升国际。地位具有重要影响 中国需有差别、 “一带一路”循序渐进地推进沿线国家直接投资规则的机制融合, “”“提出具有 中国风格 中国”“中国经验” 的方案设计。智慧

(一) 确定基于 “共建共享”发展理念的谈判原则

“一带一路” “共倡议所提出建共享” “的发展理念应作为 一带一路” 沿线国家直接投资规则构建谈判原则的基本要求。 一是建立起更加稳定、 和谐的互利共赢关系,充分体现包容性发展理念, 开放创新, 同时保证缔约国之间权利和义;

务的平衡 二是应充分考虑当前“一带一路” 投资的行业特点, 在“规则制定过程中充分考虑 负责任投资” “可持续投资”和 等新生投资, 增强投资的可持续性和可预期性; 三是顺应当前国际投资新趋势, 21 世纪新议题;适度加入 四是保持直接投资规则的开放性, 为今后规则升级预留空间, 也为其他国家的加入提供空间和法律依据。 RCEP

(二) 可以作为 “一带一路” 沿线国家投资协定谈判的平台

, RCEP从谈判成员组成看 与“一带一路” 沿线国家具有一定的重合性, RCEP成员中包括了印度、 东“一带一路”盟等主要 沿线国家地区。 RCEP

中国既是 谈判的主要推动者, “一带一路” 的倡议者,也是

RCEP 谈判的发起方,东盟既是 也是“一带一路” 倡议的重要参与者。 从谈判议题看, RCEP投资谈判议题包括了投资促进、 投资保护、 投资便。 在某种意义上说,利化等议题

RCEP “一带投资议题谈判可以涵盖一路” 沿线国家投资协定谈判的主要内容。 从谈判深度看, RCEP 投资“一带一路”谈判标准更适合于当前沿线国家的诉求, 能够考虑国家发展水平和制度的差异性, 符合丝路精神蕴含的包容发展理念。 另外, RCEP 具有更强的开放性, 随着谈判,“一带一路”

的深入 沿线可以按照自身情况加入谈判中来。 因此, 从当前阶段看, RCEP “一带一路”是沿线国家投资协定较好的谈判平台。(三) 完善海外投资保险保障体系和争端解决机制, 培养更多国际组织人才

“一带一路”在构建 沿线国家直接投资规则体系中, 地缘政治安全是首要需考虑的问题。 中国想要把握主导权, 提升大国权力, 首先必须构建一套应对地缘政治风险的机制。 但是, 我国现有法律基本没有提供具体指引, 法律空白使得“一带一路”我国企业面对 沿线国家复杂的投资风险时, 容易采取消极投资或者撤资的方式。 首先,我国应加快完善和健全海外投资保

险保障体系和争端解决机制的进程。 对此, 中国政府应尽早出台《 》,境外投资法条例 扎实有序推进条例的制定工作, 规定海外投资, “一带一路”纠纷解决机制 为沿线国家争端解决提供法律依据。另外, 《保险法》应进一步完善等法律法规, 在减少审查时间、 降低保险费、 加大保险险种等方面进, “骚行改进和改革 例如可以将乱” “敌对行为”和 列入战乱险范畴。 同时, 可以鼓励中国企业在签订投资合同时引入相关保障条款, 如在投资合同中加入政治风险保险条款和免责条款, 在不可抗力条款中详细列明可能面临的动乱情形等。 , “

其次 针对当前 一带一路” 沿线国家在争端解决时存在的、“集团化” 等问题,仲裁员不中立我国应该加大国际组织人才的培养力度, 将其提高到国家战略的高度, 不断输送更多的国际组织人才WTO、 ICSID

参与 等国际组织活动或工作, 在相关争端解决机制修改时, , “积极提出建议 为 一带一路” 国家争取更多的权益, 保证争端解决的公平公正。 TPP、同时借鉴

TTIP 等高水平协定内容, 提出构建“一带一路”

与完善 沿线国家直接投资争端解决机制的建议。

(四) 签订分层次、 差异化的协定是当前 “一带一路” 沿线国家直接投资规则建立的现实选择多边投资协定最理想的状态是WTO、 世界银行、 IMF建立类似于的全球性机构。 这要求我国在原有(MAI)、多边投资协议 多边投资框(MFI) 的基础上,架 力推一种综合性、 、“有牙齿” “一包容性 的带一路” 沿线国家直接投资规则。 “一带一路”

但鉴于 沿线国家经济、 政治、 文化差异较大, 宗教、民族、 边界矛盾突出, 多边直接投资协定推进难度较大, 短期难以实现。 因此, “次区域”签订 差异化“一带一路”协定是当前 沿线国家直接投资规则建立的次优选择。依据发展水平和其他考量因素, “一带一路”可以将 沿线国家分为四大类。 第一大类是与美国BIT 23 个国家,已经签订 的 特别是欧盟成员国, 这些国家可以参考BIT,正在谈判的中欧 可以直接缔结高水平投资协定。 第二大类是东盟成员国。 与东盟成员国的谈判应以中国—东盟自贸区投资协议和服务贸易协议为基础, 构建以亚投行为平台的投资争端解决机构, 实施准入前国民待遇和公平公正待遇。BIT第三大类是与中国签订 的其他国家, BIT

可以进行 升级版的谈判, BIT中国与乌兹别克斯坦(2011) 是可以参照的模板。 该模板具有复合性特征, 与中国此前的欧版投资协定类似, 但同时部分条款具备了美式投资协定的特征。 中BIT 的基础上,国可以在中乌 适度扩大投资自由化的内容。 第四大类是未与中国签订投资协定的沿线国家。 这些国家地区民族宗教冲突严重, 地缘政治复杂, 政治制度和意识形态差异显著。 中国应充分考虑这些国家的发展情况, 在部分条款上率先开放, 对于这些国家的谈判给予一定政策弹性, 不强制设置谈判时间表。

(五) “自下而上” 的渐进式方法是当前 “例外” 条款达成的有效路径“一带一路”

由于 沿线国家 间经济发展水平的参差不齐, 比较优势、 利益诉求和敏感议题存在极,“例外”

大差异 条款的设定对于投资协定的达成显得尤为重要。“” ( OECD 《多自上而下 在制定边投资协定》 )、 “时采用 自下而上” ( GATT 《

制定 服务贸易总协定》 时采用) “例外”是目前达成条款的两种渠道。 其中, “自上而下” 方法是让缔约方首先对条约义务做出承诺, 而后就那些各方保“负面清单”。留议题列出 这种方法虽然允许缔约方对条约义务列出保留条款, 但禁止增加新的或限制性更强的不符合国民待遇义务的措施, “冻结” 承诺条款,即 并且缔约方以后只能逐步消除限制措,“自上而下”施 谈判方法通常在发达国家投资协定之间施行。 “自下而上” 的方法要求各缔约方的承诺保持适度, 较发达国家可以超出承诺, 而欠发达国家则可以基于。“自下而上”承诺最低标准 方法可以保证议题标准的适度和灵活性, 预留一定的政策空间, 能够有“一带一路”效保证 沿线国家的外资管理权。

[本文获得对外经济贸易大学2017003研究生科研创新基金 ( )、教育部人文社会科学重点研究基地15 JJD790004重大项目 ( )、 北京市社会科学基金项目青年项目(16 YJC059)

支持。]

(作者单位: 对外经济贸易大WTO

学中国 研究院; 责任编辑:王勇娟)

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