特朗普政府频繁发起对华贸易争端的动因、 影响及对策建议

Intertrade - - 中国经贸 - 赵硕刚

一段时间以来, 随着美国国近

内贸易保护主义抬头, 中美经贸摩擦明显增多并不断升级。2018 1 22 日,

年 月 特朗普总统批准对进口洗衣机和太阳能板征收保护性关税, 我国对美太阳能产品出。3 9 日,口受到波及 月 美国政府宣布对进口钢铁和铝分别征收25% 10% 的全球性关税,和 但暂时豁免了加拿大、 欧盟、 墨西哥等主要贸易伙伴, 中国成为主要受害。3 22 日,国之一 月 特朗普总统签署专门针对对华贸易的总统备忘录, 600宣布采取包括对 亿美元的25% 的关税,中国进口商品征收

WTO

向 就技术许可问题对中方提起诉讼, 以及限制中国企业对美投资并购三项措施, 不仅影响到我国对美相关产品的出口, 更引发全球“贸易战” 的担忧,爆发 导致国际金融市场动荡。

一、 美国围绕贸易问题对我国频繁发难早有苗头, 而且行业高度集中

早在奥巴马第二任期内, 美国政府对我国发起的贸易救济调查数量就已经开始明显增多。 WTO

据 统计, 2009 2017 年三季度,年二季度至美国对我国输美产品采取的贸易128 项。 其中,救济措施共有 发起反

72 项, 55 项,倾销调查 反补贴调查

1 项。 从行业分布看,保护措施 主HS 15要集中在 分类标准下的第 类 (贱金属及其制品) 6 (化和第 类学工业及其相关工业的产品), 涉

55及两类产品的案件分别达到 起和

27 起, 16其他较高的还有第 类(机电、 音像设备及其零件、 附件)

7 (塑料及其制品;以及第 类 橡胶及其制品), 13 12 起。分别为 起和从趋势看, 2009

除 年因金融危机影响, 美国采取的贸易救济措

24 起外, 2010—2013施高达 年基

10 起左右。 2014本维持在 年后美“双反”国对我国发起的 调查显著增多, 且尤其集中在钢铁和钢铁制品领域。 2014—2016 年, 针对两类

2进口产品的贸易救济措施分别有、6 4 起, 2017

起 起和 年前三季度增

9 起,加到 加上同期发起的关于铝“双反” 调查, 2017制品的 年前三季度金属制品方面的贸易救济措施85%。占到了同期总数的

二、 美国对我国频繁发起贸易争端不仅包含经济、 政治考虑, 更反映出美国长期对华战略的调整

(一) 美国发起贸易争端的真实意图并非仅是减少中美贸易逆差作为美国最大的贸易逆差来源国, 中美贸易逆差的扩大给美国制造对华贸易摩擦提供了借口。 特朗普在签署总统备忘录的同时再次强调中美贸易逆差问题, 称美国对华( out of贸易逆差已经超出了控制control)。 但从中美两国的贸易逆差结构看, 美国发起的贸易争端对改善两国贸易失衡问题并无太大帮助。

首先, 根据美国国际贸易委员( ITC ) 数据, 2017

会 年中美货物3958 亿美元。 其中,贸易逆差 机电、 音像设备及其零件、 附件逆差2400 亿美元,近 约占逆差总额的60% 。 此次特朗普计划征收关税的进口商品虽然集中于该行业, 600

但 亿美元的进口规模仅占逆1/4 左右,

差额的 而且这仅是涉及商品的进口额, 所以提高关税后相关产品进口规模的降幅将小600 亿美元。于 其余逆差规模较20 (大的如第 类杂项制品 逆差643 )、 11

亿美元 第 类纺织原料( 390 亿美元)及纺织制品 逆差并不是贸易救济的重点。 美国贸易救济措施最为集中的贱金属及其制品和化学工业产品逆差额分别仅210 46 亿美元,为 亿美元和 塑料及其制品、 橡胶及其制品逆差额为149 亿美元, 三者占逆差总额的比10%左右。

例仅为

其次, 根据美国各行业进口中来自中国的比例看, 占比最高的是

, 60% 。杂项制品 比重超过 而2009 —2017 ,

年间 美国针对该行

6 起。业发起的贸易救济措施仅为在四个发起贸易救济措施较为集中的行业中, 除机电、 音像设备及其零件、 38% 外,附件占比为 其他三个行业自中国进口的比重均在30%以下, 贱金属及其制品仅为20%左右。特朗普政府对华频繁发起贸易争端的一个重要目的是保护国内产业及就业。 以贸易救济措施最为集中的两个行业———贱金属及其制品和化学工业产品为例, 国际金融危机以来, 两个行业复苏缓慢, 不仅低于经济整体复苏进度, 而且落后于制造业增长的平均水平。 以美联储的工业生产指数衡量, 当前美国制造业生产已经基本恢复到国际金融危机之前的水平, 但初级金属产品、 加工金属制品制造、 化工产品制造等行业仍低于危机前水平。 与此相对应, 三个行业就业人数占美国制造业就业总人数的比重超过1/5, 但就业也一直未能回到国际。 2017金融危机前的水平 年三个260 万人左右,行业就业人数约 与

30金融危机前相比仍减少了 万人左右。 而且, 2014 年后由于国际大宗商品价格暴跌, 还导致三个行业产出和就业一度大幅下降, 这也2014

成为 年后美国对我国发起贸易救济调查数量显著增多的重要原因。

(二) 贸易救济措施出台的动机反映出美国遏制中国的战略考虑分析中美贸易摩擦的变化规律,可以发现其具有明显的政治和经济周期。 从经济周期看, 一般在美国经济陷入衰退或经济复苏初期, 受 整体经济疲软和贸易保护主义思潮影响, 为保护国内产业对包括中国在内的其他国家同类产品发起贸易保护主义措施。 2009比如年美国经济衰退时对华发起的贸24 起,易救济调查就高达 之后明显减少。 从政治周期看, 中美经贸问题一直是近几届美国总统大选的焦点问题之一, 为了迎合部分选民意愿, 美国执政党派会发起针对中国的贸易调查。 当前美国虽然部分行业仍未恢复至危机 前水平, 但整体向好的趋势已经确立, 在特朗普就任总统一周年之际, 美国频频对中美贸易释放出强硬立场, 折射出背后的政治考量。

从短期看, 意在国会中期选举。“买美国货、前争取选民支持 雇美国人” 的竞选口号帮助特朗普赢得了大量低收入蓝领工人的支持, 对于蓝领工人集中的钢铁行业, 采取更加严格的贸易保护主义政策符合这部分选民的心理和利益

诉求, 自然也被特朗普政府视为巩固其执政民意基础的有效举措。 据《华盛顿邮报》 报道, 2017 年美国2016发起的贸易争端调查比 年增65% , 16 年来的新高。

加 创 尤其2018 11

在 年 月将进行国会中期选举之际, 民调总体满意度很低与经济政策满意度较高的特朗普为稳住选情, 自然会大打贸易牌, 通过对主要贸易伙伴施压来争取选民。 作为美国最大的逆差来源国, 在特朗普就任总统的第一年, 美国对中国货物贸易逆差不降反升, 中国自然成为施压的重点。从中期看, 意图保护美国国内产业和就业。 在税改取得重大进展的情况下, 由于未能将边境调节税, “买条款纳入税改方案 为实现美国货、 雇美国人” 的目标, 特朗普政府必然将更多通过其他措施保护美国国内产业。 其中, 针对个别行业, 加强对外国输美商品的调查力度, 对违反规则的国家征收更高的关税无疑就成为特朗普政府的主要贸易保护措施。 2017早在 年上半年, 在启动对美国进口钢铁、铝的广泛调查中, 特朗普政府就启232 条款,用了之前很少使用的第这意味着特朗普可借威胁国家安全之名, 对相关行业输美产品实施广泛的进口限制。 美国商务部长罗斯也曾表示, 特朗普政府已将钢铁、铝业、 汽车、 飞机、 造船和半导体行业列为其贸易政策议程的六大“”。

关键行业

从长期看, 反映出美国遏制中国的战略考虑。 在经贸领域美国不断对华施压, 除了服务于政治目的, 还反映出美国的战略调整。 随着国际金融危机后发达国 家经济长期低迷, 新兴经济体群,

体性崛起 全球政经格局呈现“” 。东升西降 的态势 尤其中国经济的快速发展使得中美在综合国力、 全球影响力等方面的差距明显缩小, 美国对全球政治经济格局转变的不适应感和焦虑感陡增。 2017这也反映在 年年底美国《

政府发布的 国家安全战略报告》 中, 不仅将美国所处的国际环境描述为一个日益复杂且竞争,

加剧的世界 更将中国定义为“” ,

修正主义 国家 视中国为美国的战略竞争者, 提出将着重在经贸、 投资等问题上加强对美国。经济利益的保护力度 此次特朗普政府专门从知识产权、 高科技产品出口, 以及加强对中国赴美投资和并购采取措施, 已不仅是贸易或短期政治利益上的考虑, 也是美国遏制中国战略性新兴产业领域在全球处于领先地位的努力。

三、 中美贸易争端进一步升级的风险上升, 但目前仍处于可控范围

(一) 短期内中美贸易争端可能进一步加剧从前文分析可以看出, 中美此次剧烈的经贸冲突, 起因是经贸问题, 是由于美国为减小中美贸易逆差而采取的强硬举措, 同时也包含有特朗普争取中期国会选票的考虑, 但根本上是中美两国经济实力不断接近, 美国在全球经济霸权面临威胁的情况下做出的必然举措。 当前正处于全球新一轮科技变革孕育发展和中国经济新旧动能转换的关键时期, 中国在包括高铁、 核电、 人工智能、移动互联网等诸多领域显示出极强 的竞争力, 而这些领域被视为未来大国经济竞争的制高点。 因此, 特朗普政府很可能沿着本次宣布的三条路径, 进一步采取激化中美贸易争端的政策, 中美贸易战存在进一步升级的风险。

(二) 美国贸易保护措施对中美整体经贸的冲击仍处于可控范围但同时也要看到, 在经济全球化深入发展, 经济依存度有增无减的大背景下, 中美事实上已经形成“一荣俱荣、 一损俱损”了 的局面, 这个大前提决定了美国在对华经贸问题上仍会有所顾忌和克制。当前我国对美出口多为消费品和制成品, 以机电产品、 杂项制品和纺织品为主。 据海关总署数据, 2017 年三类产品占我国对美出口46 2%、 11 9%的比重分别为 和9 9%。 除机电产品行业外, 其他贸易救济调查较为集中的行业占我国对美国出口的比重较低, 影响较大的主要是机电产品行业。 但如前文分析, 600 亿美元的规模占我国2017 年对美出口总额的比重为14%左右。 我国目前公布的对美反制措施涉及的美国出口商品金额仅30 亿美元。 因此, 双方可能形成“斗而不破” 的格局,一种 这就为中美通过谈判和协商解决贸易纷争提供了基础。 而且, 通过美国政NAFTA

府在 谈判中将关税豁免与贸易谈判挂钩的做法可以看出, 特朗普不断挑起中美经贸摩擦, 也是想要以提高关税为谈判筹码, 换取中国在保护知识产权、 扩大市场开放和自美进口方面更大的承诺。 因此, 目前事态的发展仍处于中美双方可控制的范围之内, 是否会进一步升级仍有赖于双方谈判的结果。

四、 政策建议

WTO

(一) 利用 规则, 维护多边贸易秩序的公信力

WTO 成员,中美同为 在处理, WTO与美国的贸易摩擦时 利用贸易争端解决机制仍是保障我国正当经济权益有效的途径, 也有利于WTO 的权威性和公信力。维护 为此, 一是应加强对美国经济形势及贸易政策变化的监测力度, 及时发布预警信息, WTO

在 争端解决机制框架下鼓励我国企业积极应诉抗辩。 对受影响企业在市场拓展、 就业保障、 资金支持等方面采取积极帮扶措施, 减轻企业经营压力。 二是利用中美高层对话机制保持经贸政策沟通, 进一步明晰美方政策意图, 将适度扩大自美能源产品进口等作为政策备选项, 力争通过磋商和对话解决贸易争端。

(二) 联合各方力量, 形成反对贸易保护主义的合力美国频繁发起贸易救济措施不仅针对中国, 也包括欧盟、 本、日加拿大等传统盟友, 并已经引发了其他国家的强硬回击。 我国可联合欧盟、 、 、 巴西等国家,日本 韩国共同抵制美国的贸易保护主义措施,并通过加快中日韩自贸协定谈判、中欧双边投资协定谈判, 进一步巩固双边和多边合作基础。 同时, 美国贸易政策的决定是国内各利益集团之间相互制衡博弈的结果。 在近期的中美贸易争端中, 45美国 个行业协会曾向特朗普政府请愿, 要求暂停向中国加征关税的计划。 因此,可以根据各行业的不同利益诉求,发挥其对美国政府决策的影响力,从内部对特朗普政府施加压力。 (三) 储备反制手段, 增强反击贸易保护主义的威慑力采取反制措施是应对贸易摩擦的手段之一。 据商务部统计, 过去

10 年美国对我国出口平均增速是

3 倍,美国总出口增速的近 是中国

2 倍。对美出口增速的近 鉴于美国对我国经贸依存度上升, 可以选取对美国政治影响力较大的行业进行反制。 货物贸易方面, 可考虑对大豆、 棉花、 飞机、 汽车、 集成电路等美国政治敏感领域出台关税反制措施。 服务贸易方面, 可考虑限制 美国影视产品进口, 收紧赴美旅游等。 金融方面, 可考虑释放抛售美债、 股票的信号或渐进式抛售美债, 增大美国金融市场波动性。 投资方面, 可考虑暂缓我国对美市场开放步伐, 加强对美企业来华投资的审查, 增加持股比例限制等。

(作者单位: 国家信息中心经济预测部世界经济研究室; 责任编辑: 魏名)

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