境外经贸合作区建设若干问题探讨与建议

（外经贸合作区 以下简称境

“合作区”） 是指在中华人民（不含香港、共和国境内 澳门和台湾地区） 注册、 具有独立法人资格的中资控股企业， 通过在境外设立的中资控股的独立法人机构， 投资建设的基础设施完备、 主导产业明确、 公共服务功能健全、 具有集聚和辐射效应的产业园区。 ２００６

自 年以来， 合作区建设持续推进， 吸引各国企业入园投资， 已成为中国企业， 特别是中小型企业抱团出海、抵御国际经营风险的重要平台， 也“一带一路”

是推进 建设的重要支点和有力抓手。

一、 总体情况

２００６ 年以来，自 境外经贸合作区取得了长足发展， 入园企业不断增加， 产业集聚效应逐渐显现， 为“一带一路”推进 产业合作提供了成功模式和范例。 据商务部统计， ２０１７ 年年底， ４０截至 中国企业在余个国家建设了初具规模的境外经９９ 家， ３０７贸合作区 累计投资 亿美元， ４３６４ 家，入区企业 上缴东道国２４ ２ 亿美元，税费 为当地创造就业２５ ８ 万个。 ２０１７ 年，岗位 合作区新５７ ９ 亿美元， １８６ ９增投资 创造产值亿美元。 ，“一带一路”其中 沿线国家的合作区表现抢眼。 ２０１７截至

， ２４ “一年年底 中国企业在 个带一路” 沿线国家推进建设合作区

７５ 个， ７５ ８％ ；占合作区总数的

２５４ ５ 亿美元，累计投资额约为 占８２ ９％ ；全部合作区投资总额的

３８７９ 家，吸引入区企业 占全部合８８ ９％ ；作区入区企业总数的 上２２ １ 亿美元，缴东道国税费累计达占全部合作区上缴东道国税费总额９１ ３％ ； ２１ ９

的 为当地创造 万个就业岗位， 占全部合作区创造就业８４ ９％。

岗位总数的从区域分布看， 合作区自设立以来， 主要位于亚洲、 非洲和欧洲地区， 拉丁美洲较少， 北美洲和大洋洲尚无合作区。 “一带一路”从沿线国家看， 合作区主要集中在东南亚、 中东欧及中亚国家， 俄罗斯、 印度尼西亚、 柬埔寨和越南投资兴建的合作区数量列前四位。 通

２０过商务部与财政部确认考核的

， １７ “家合作区中 家分布在 一带一路” （ １）。沿线国家 见表从合作区类型看， 合作区有加工制造、 资源利用、 农业产业、 商贸物流、 科技研发和综合类等多种形态。 加工制造型合作区以轻工、纺织、 机械、 电子、 化工、 建材等为主导， 如埃及苏伊士经贸合作区、 越南龙江工业园、 中匈宝思德经贸合作区。 资源利用型合作区以矿产、 森林、 油气等资源开发、 加工和综合利用等为主导， 如中国印尼综合产业园区青山园区、 俄罗斯龙跃林业经贸合作区。 农业产业型 合作区以谷物和经济作物等的开发、 加工、 收购、 仓储等为主导，如吉尔吉斯斯坦亚洲之星农业产业合作区、 中国·印度尼西亚聚龙农业产业合作区。 商贸物流型合作、 、 、区以商品展示 运输 仓储 集散、 配送、 、信息处理 流通加工等为主导， 如匈牙利中欧商贸物流园。 科技研发型合作区以轨道交通、 、 、 工程机械、汽车 通信航空航天、 船舶和海洋工程等领域的高新技术及产品的研发、 设计、 实验、 。试制为主导 综合发展型合作区综合原料开采、 加工制造、 贸易金融、 旅游等多元化产业， 如老挝万象赛色塔综合开发区。 目前， 、加工制造 资源利用和商贸物流型是合作区的主要类型。 ８０％

超过 的资源利用型合７０％ 的商贸物流、作区以及超过农业产业和加工制造型合作区设“一带一路” 相关国家。立在

从投资规模看， 合作区累计投６０％

资总额约 投向通过商务部和财政部确认考核的合作区， 累计投９０％ 投向加工制造、资总额约 资源利用和商贸物流型合作区。 截至２０１７ 年年底， １０投资额超过 亿美７ 个， ，６元的合作区共 其中 个设“一带一路” 沿线。在 烟台新益“投资有限公司建设的 中匈宝思”、德经贸合作区 上海鼎信投资（集团） “有限公司建设的 中国印

”尼综合产业园区青山园区 和中“航林业有限公司建设的 俄罗斯中俄托木斯克木材工贸合作区”居投资额前三位。

二、 支持政策

中国对支持和引导合作区建设已基本形成较为系统的政策体系。２００８ 年， １０国务院批复商务部等个部门上报的意见， 要求合作区建设按照市场规则、 平等互利、 循序渐进、 注重实效原则， 通过招标方式， 稳步推进。 在风险防范方面， ２０１０ ６ 月，年 商务部和中国出口《信用保险公司联合发布 关于加强境外经济贸易合作区风险防范工作有关问题的通知》， 建立起了合作区风险防范机制。 在资金支持方面， ２０１３ １２ 月， 商务部、年 国家《

开发银行共同发布 关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》， 为符合条件的合作区企业提供投融资等方面的政策支持。 此外， 合作区在符合商务部、《

财政部关于 境外经贸合作区资》《

金管理办法 境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》的前提下， 可享受合作区发展资金。 ， ２０１５的支持 在规范服务方面

８ 月， 《

年 商务部制定了 境外经贸合作区服务指南范本》， 要求实施企业提升服务质量和水平， 吸引更多的企业入区投资， 实现共同发展。 发挥国内行业商协会作用， 利用商协会的资源和渠道， 帮助合作区招商推介和开展正面宣传， 扩大对外影响。 在保障机制方面， 商务

８部代表中国政府已签署了 个合作、 １８区的政府间协定 个部门间协议和合作谅解备忘录。

三、 发展成效

境外经贸合作区不仅是中国企“抱团出海” 的重要平台，业 也为东道国经济和社会发展做出了重大贡献， “一带一路”已成为推进建设的重要抓手。一是合作区填补了东道国产业空白。 中埃·泰达苏伊士经贸合作（以下简称 “埃及泰达合作区”）区

“一带一路” “

地处 建设和 苏伊士运河走廊” 开发战略的黄金交汇点。２０１６ 年访问埃及期间，习近平主席与塞西总统共同出席了埃及泰达合作区扩展区的揭牌仪式。 埃及泰达（埃及）合作区引入巨石 玻璃纤维公司， ２０

建成年产 万吨玻璃纤维生产线， ２ 亿美元。累计实现产值约 巨石项目的入驻， 实现了埃及玻璃纤维制造业从无到有， 使埃及一跃成为世界第三大玻璃纤维生产国。二是合作区已成为东道国经济增长新高地。 泰国泰中罗勇工业园

１２ 年发展， ＩＳＯ１４００１经过 获得 环保标准， 已成为泰国产业集群中心与制造出口基地， ９０

近 家企业入驻， ２０ ５００其中包括近 家中国 强企业。 园区主要集中发展汽配、 机械、 建材、 家电和电子等产业， 协

２５ 亿美元，议投资金额 累计实现工

９０ 亿美元， ２业总值 解决了当地 万余人就业。 （滨海边疆区）中俄 农业产业合作区， “一区多园”秉持的发展思路， 在俄罗斯滨海边疆区

２３ ６ ８个行政村投资耕地面积 万公顷， ９ 、 １４

设有 个农业园区 个种植

区， １００％ ，农业机械化率达 现已发展成为集种植、 养殖、 加工于一体的中俄最大农业合作项目。三是合作区促进了当地产业协调联动发展。 匈牙利中欧商贸物流园， 依托中国商品交易展示中心、切佩尔港物流园和不莱梅港物流园， “一中心二园” 的发展模式，形成

、 、 、 集散、集商品展示 运输 仓储配送、 信息处理、 流通加工等功能为一体， 为入区企业提供货物进出口、 、 、 仓储、报关商检 物流配送

“一站式” 服务，金融等 初步形成覆盖欧洲和中国主要城市的快捷、便利、 畅通的配送网络体系， 建成了以现代物流配送中心和高效信息管理系统为支撑的商贸物流型园区。目前， 合作区已吸引来自中国和欧洲国家的商贸、 １３４物流等行业 家企业入驻， １１００ 人。从业人数约四是合作区形成了当地产城联动新模式。 中国—白俄罗斯工业园是中国和白俄罗斯两国元首倡导、两国政府大力支持推动、 由中国企业主导开发运营的工业园区。 ２０１５ ５ 月，年 习近平主席在白俄罗斯卢瓦申科总统陪同下考察中白工业园时表示， 要把中白工业园建设成为合作重点， 发挥政府间协调机制作用， 谋划好园区未来发展， 将园区项目打造成丝绸之路经济带上的明珠和双方互利合作的典范。 中白工、业园的目标是建设成为生态 宜居、 兴业、 活力、 创新五位一体的城。 ２０１７ 年年底，国际新 截至 已有来自中国、 白俄罗斯、 俄罗斯、美国、 ２３奥地利和立陶宛等国的

， “家企业入驻 正在成为 一带一路” 产能合作的成功典范。 柬埔寨西哈努克港经济特区是柬埔寨重 要的出口加工基地， １１８入驻企业家， ２ １ 万人，解决当地就业 对西５０％ ，哈努克省的经济贡献率超过是柬埔寨当地生产、 生活配套环境最完善的国际化工业园区， 已成为“深圳”，柬埔寨的 为促进当地经济社会发展、 人民就业致富、 改善人民生活水平做出了积极贡献。五是合作区与当地构建了包容发展的互动合作关系。 中国·印尼经贸合作区承载共同富裕的梦想，让周边民众分享到合作区发展的福祉。 在投资伊始， 合作区就规划了从幼儿园到大学的教育设施、 各类大型商场和医院等， 并向当地纳格沙利村培训中心捐赠了培训设备。“高效率、合作区建设实现了 高速度、 高效益”， 全面促进了当地经济和社会发展， 企业效益和老百姓收“正相关” 态势。入呈现 据印度尼西亚官方统计， 合作区及入区企业３０００ 人，累计聘用当地员工近 截至２０１７ ７ 月，年 入园企业累计缴纳各２６００ 万美元，种税款近 促进了当地经济的发展和居民就业。六是合作区积极履行企业社会责任。 合作区在加快自身发展的同时， 高度重视发展成果惠及所在地区， 以增强当地政府和人民的获得感和幸福感。 宝思德合作区不仅带动了当地经济发展， 还不忘回馈社会， 从事公益慈善活动， 促进中匈文化交流。 自建区以来， 宝思德合作区内企业为匈牙利各类文、 教、体、 卫、 慈善等机构及活动捐赠物３３０ 万美元。资累计超过 宝思德合１２０

作区还投资 万美元重建合作区，

医疗中心 雇佣专业医疗团队进驻， 为区内、 区外人群提供体检、诊断和急救等服务。 ２０１３ ８ 月，年 宝思德合作区联络所在地的米什科尔茨大学建立匈牙利第三所孔子学院， 并促成米什科尔茨大学与北京化工大学的合作办学机制。

四、 问题探讨

境外经贸合作区建设十余年来，经历了我国针对合作区政策导向的变化， 也经受了东道国政治、 经济等营商环境方面的不适与挑战。 大多合作区已步入正常运转阶段， 也集中反映出几个问题亟待解决。

。一是合作区布局问题 近几年， 境外经贸合作区增长势头较快， 地方商务部门也积极支持企业赴海外投资建立合作区。 这一方面确实为中国企业， 特别是中小型企业赴海外投资提供了良好的平台条件， 企业可以在走出去前， 先考察当地是否有中国投资的合作区。 但另一方面也造成了合作区之间的竞争， 出现一些国家合作区扎堆的局面。二是合作区与东道国园区关系问题。 境外经贸合作区给东道国经济社会带来实实在在利益的同时，开发区模式也被东道国政府认可并复制， 建设其他园区。 一些国家在中国企业投资的合作区旁建立开发区， 一些国家在税收和优惠政策上倾向于自己国家企业建立的开发区，形成对中国企业投资兴建合作区的不公平待遇。 例如， 中国企业在埃塞俄比亚投资建设的东方工业园、华坚国际鞋城等园区， 为当地创造了万名就业岗位， 为当地出口创汇做出了重大贡献。 埃塞俄比亚政府高度赞赏合作区的贡献， 派专人来华学习开发区模式， 计划在首都亚的斯亚贝巴周围建立多家开发区。

三是合作区投资运营模式问题。 ４０ 年来，改革开放 我国在开发区建设、 运营等方面积累了丰富的经验， 形成了成熟的模式。 柬埔寨、 ４０

老挝等 多个国家政府高层通过不同渠道和途径， 表达了希望中国企业投资建设或共建产业园区的意愿。 中国通过合作区这一平台， 向有意愿学习中国开发区经验的国家输出成熟的模式， 促进东道国经济发展、 降低东道国试错成本，确实是一种多赢的合作模式。 但国内开发区模式并不能完全适用其他国家。 国内开发区管委会为地方政府派出机构， 能够将开发区建设投入的资金通过税收、 土地升值等方式循环收回。 这种资金循环模式无法在其他国家使用。 合作区按照“企业为主体， 市场经营” 原则， 建设主要靠企业自身来进行。 实施企业在园区建设初期， 需要投入大量资金进行基础设施建设， 但建成后入区企业的税收与合作区实施企业无关， 大多需上缴东道国政府； 合作区带动周边地价上涨， 收益也与实施企业无关， 获益方也是当地政府， 合作区仅能从区内土地增值获得收益。 这就导致合作区实施企业在建设初期投入的大量成本无法尽快回收， 往往需要几年， 甚至十余年的运营才能收回成本， 面临投资回报率低、 盈利点不足等问题。四是合作区实施企业定位问题。 国内开发区管委会对入园企业提供多项服务， 带有一定公共服务性质。 开发区运营公司也有一定国资背景， 以市场方式运营开发区土地、 标准厂房租售及物业服务等。境外经贸合作区的实施企业也需成立运营公司， 提供与国内开发区管 委会和运营公司相似的服务， 在一些国家还需要自己投资建立园区发电厂、 水厂、 污水处理厂、 安保团队等必要的配套设施。 实施企业投资合作区是以盈利为目的的， 让一家实施企业承担国内开发区模式中部分公共职能， 确实对实施企业而言是沉重负担。 这种模式是否可持续， 应如何界定实施企业的定位，既发挥实施企业平台作用， 又减轻实施企业负担， 需深入研究。五是合作区融资难问题。 这个问题主要表现在两方面： 一方面，境外经贸合作区建设初期需集中投入大量资金， 合作区实施企业多为民营企业， 建设资金主要由企业自筹。 我国政策性、 开发性金融机构主要将资金投向国有资本在海外的大型项目， 对民营企业的投资项目关注度有限。 而企业在境外的公司无法利用国内母公司授信额度， 不实行内保外贷， 因此， 合作区的实施企业也很难从商业银行获得资金支持。 另一方面， 合作区在运营后，也需要大量资金进行再建设和维护，企业在海外的资产不能抵押盘活，无法获得国内贷款支持。 而合作区往往建在发展中国家甚至不发达国家， 当地的银行系统不健全， 即便能以园区资产作为抵押， 贷款利率也较国内高昂， 成本较高。六是合作区宣介及招商难问题。 当前， 境外经贸合作区尚缺乏国家级统一的宣传推介平台， 合作区招商和推介主要依靠实施企业自行参加展会、 组织活动， 扩大影响力。 一些地方商务主管部门和中介机构也积极为企业牵线搭桥， 搭建平台推介合作区， 但影响力仍然有限。 这一方面造成实施企业招商困 难， 入园企业少， 经营不善； 另一方面也使有需求的企业因信息缺乏难以找到合适的合作区， 影响海外发展进程。除上述六大问题外， 合作区在运营过程中还面临其他问题， 如合作区产业定位不明、 东道国周边配套设施不健全、 土地开发障碍、 高级技工及管理人才缺乏、 政府腐败低效等诸多问题。

五、 发展建议

设立境外经贸合作区， 是中国政府坚持开放发展， 致力于构筑开放型经济新格局的重大举措。 它不“一带一路”仅成为 相关国家加强产业合作的重要平台， 也为项目落地、 产业集聚、 培育经济增长新动力提供了重要载体。 促进合作区健康、 稳定发展， 保障中国企业海外资产安全， 最大化发挥合作区作用， 需各级政府、 中介机构及企业共同努力， 多措并举。一是做好顶层设计， 加强规划引导。 从国家层面加强协调， 制定境外经贸合作区整体发展指导意见。 目前， 商务部作为合作区的主管部门已制定相关指引， 未来应加强对企业投资合作区的引导， 全国上下一盘棋， 既要考虑合作区的市场可行性， 又要兼顾已有合作区与新建合作区在区位、 产业选择等方面的错位发展， 避免合作区扎堆、同质化竞争现象。

，二是加强管理 探讨政策方向。 在商务部重新设立专门负责合作区管理的处室， 加强对合作区的管理和指导。 从政府层面签署相关协议， 组建双边协调委员会定期磋商，解决合作区 （ ６６ 页）下转第