美国税收政策变革及我国政府的应对策略

Intertrade - - 中国经贸 - 韩 良(教授) 郭宇博

20 17 12 22 日,年 月美国总统特朗普签署了《减税和就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act,以“法案”),

下简称利用大规模的减税政策调整其经济结构,吸引海外资金回流美国,从而激发美国的经济活力。随后,特朗普又签署了《台湾旅行法》《及对华贸易备忘》,录挑起了与我国的地缘政治与贸易争端。其实无论是对内减税,还是对外挑起对华的地缘政治与贸易争端, “美国优先”都是特朗普

“制衡中国崛起”的政治工具的具体应用。与眼前的地缘政治与贸易争端相比,美国政府大规模减税给我国造成的制造业成本优势的丧失、资本外流的影响则更加深远。我们应当对美国的税收政策调整予, “以重点关注从美国制衡中国崛起”的战略高度制定系统的应对策略。

一、 美国税收政策变革的国内和国际背景

美国税收政策的变革有着非常复杂的政治和经济原因, 促使特朗普政府实施大规模税收政策变革的国内和国际背景如下:

(一) 美国现行税法体系非常复杂, 大大增加了税务成本

200美国税收法典篇幅超过 万字, 为便于税法执行, 颁布了超过700 万字的各种条例, 对税收法典 1 5 万处修改。进行了 其税法体系非常复杂, 主要表现在: 第一, 特殊的税收优惠政策增加了税务合规和执法成本。 现行美国税法包括收入排除、 增加或加速扣除、 优惠税率、 延期收入和税收抵免等优惠形式。 这些优惠政策造成了较大的税收差异, 大大增加了税务合规和执法的成本。 第二, 现行税法体系存。在大量重复和重叠的条款 如1969 年启用的替代性最低税制度(Alternative Minimum Tax, AMT),使纳税人不得不在普通所得税计划和替代性最低税两个方面进行计算, 并承担最大的纳税义务。 第三, 税法的复杂性导致了行政成本。 2017和企业合规成本的增加 据年纳税申报统计, 美国用于个人所1040、 1040A 1040EZ得税表格 和

13 小时,申报的平均时间为 年末1000

资产超过 万美元的大型合伙610 小时。企业的平均时间为 所以减少税务合规和行政成本是美国税法改革的一项重要目标。

(二) 美国税赋鼓励 “脱实向虚”, 导致传统产业工作机会下滑现行美国税法规定商业收入按照企业类型征税。 美国主要商业实C 、 个人独资企业、体由 型公司

S 型公司组成,合伙企业和 后三者“穿透型实体企业”又被定义为

(pass through entity)。 个人独资企业、 合伙企业是风险投资等虚拟经 。S济体通常采取的企业形态 型公司规模较小, 多以律师或会计师事务所等服务于资本市场的机构为。C

主 型企业承担联邦企业所得以及股东股息所得两次税负。 如企业35% ,利润以 税率缴税 再以23 8%最高个人所得税税率再次征税, 50% 。合并后税率将超过 相,“穿透型实体企业”比之下 所赚,

取的利润 只需要缴纳不高于23 8%的个人所得税。 相对较高的C企业所得税率阻碍了 型实业型企业的发展, 导致传统产业工作机会下滑。 1987 ,“

年开始 穿透型实体企业” C的数量超过了 型公司的数量。 2017 ,“

年 穿透型实体企业” 的商业收入、 劳动力和公司C 型公司,数量远远领先 数量上91 9% 的比例,达到 成为美国私营企业的主导。

(三) 美国中产阶级税收负担沉重, 普通家庭日益贫困以中产阶级为主带动普通家庭发展的社会结构, 曾被认为是美国经济繁荣与社会稳定的重要基石。20 80 年代以来,

但 世纪 受到资本全球化与经济再分工影响, 美国中产阶级数量和收入占美国家庭总量的比重持续下滑, 失业率上升。 就投资而言, 美国现行税制不鼓励储蓄流向生产性企业, 导致了依赖传统产业的中低收入群体受到严重影响。 美国的税收制度作为重要的经

济调节工具多次被政治左右, 税收政策更有利于高收入阶级的财富积累。 中产和低收入阶层实际工资下滑, 隐性成本增加, 在累进税制收入分布中的位置下移, 税收的负面影响日趋严重, 社会贫富差距非常明显。

(四) 美国本土企业税负沉重,促使企业将利润大量留在海外美国税法根据企业居住地及相关商业活动收入的金额不同制定不同的税率, 导致企业住所和收益来源成为决定跨国企业税负的重要因素。 相较于外商投资企业可以通过创造债务和其他可扣除税基的做法, 美国本土企业的实际税负成本会更高, 进而导致美国企业将利润转移到低税收或不征税的司法管辖区。 统计显示, 2013 —2017 年美国企业所得税名义税率在经合组织国家中排名第一位。 2004—2015 年税收特赦以来, ( tax美国企业利用延迟纳税deferral) 的优惠政策将海外收益锁定在外, 同时充分利用使税收“转移收入”责任最小化的 筹划技术, 4保有海外利润约为 万多,“税收倒置”亿美元 现象非常严重。 1999 2016 年,

从 年到 美国海38 4%外再投资比例从 上升到71 1%。 利润的海外保有和递延现象使美国企业在美国本土投资越来越少。

因此, 美国现行税法缺乏竞争力、 复杂且滞后, 已难以契合美国政治和经济的竞争需求, 被认为对产业和资本外流负有主要责任, 一种兼顾经济增长、 税赋公平和易于管理的税改运动势在必行。

二、 美国税收政策变革主要原则与内容

(一) 美国税收政策变革遵循的原则

1.

平等和简化原则美国税改法案以利益平衡和具,有支付能力为基础 坚持平等原则以改变过往复杂且低效的税收体系, 致力于体现税赋是财富与政府服务能力的合理对价的理念。在纯粹反映利益原则的税收制度下, 法案的出台意味着对于旧有税制的革新。 尽管存有争议, 但法案仍坚持保守的美国税收预算总和不变, 延续累进税率的调整,加强了支付效应。 法案调整了以往复杂的累进税负的极差维度,同时在婚姻和家庭税收上明晰了横向和纵向平等负担的原则。 此外, 法案还在很大程度上降低了税务复杂性, 简化了家庭和中小企业对于资本利得税、 替代性最低税的纳税申报手续。 法案也更进一步确定了相应的纳税模式,为不同利益群体提供了一个方便且确定的纳税空间, 达到了纳税简化和确定原则的税改设计意图。2.

属地和效率原则

“美国本次税改采用 属地原”,

则 扩大了税基并推出了较低的税率体系, 致力于提升经济效率。事实上, 特朗普政府这次大规模减税是有里根总统的先例可循的。1986 年, 里根总统将个人所得税28% ,

率降到 将资本利得税率从28% 20% ,

降到 将企业所得税率46% 33% ,

从 下调到 从而开启了25 年的超级扩张期。美国经济长达但经过里根总统之后的美国几届政 府的税收政策变化, 美国现行税法体系又集聚了很多问题, 在一定程度上对美国现行经济效率及在美国本土投资形成阻碍。 减税法案就是以美国的经济效率最大化为方向,从而实现税收资源配置的帕累托最优改进。

(二) 特朗普税收政策变革的主要内容美国采取的是以所得税为主体的复税制结构, 个人所得税是联邦税收的主要来源。 法案的通过降低了所得税税率, 一定程度上扩大了税基, 并简化了税收征管体系。

1.

个人所得税的调整

7法案保留了个人所得税现行级累进结构, 5但降低了其中 个档次的税率。 简化了扣除制度并提升了扣除额, 2018 年单身、 家庭和联合纳税人扣减标准分别提升至12000 、 18000 24000美元 美元和美元; 1000儿童税收抵免额从 美2000 美元;元提升至 已婚人士的86200替代性最低税从 美元提升至109400 。 ,

美元 此外 法案保留了慈善捐款抵扣额, 将按揭利息抵扣750000 美元以内,限制在价值 州和地方的收入、 销售和房产税扣减10000 。额度限制在 美元 特定的“穿透型实体企业” (拥有者 健康服务、 法律、 金融和财务等专业服)

务领域除外 仍按个人所得税申报, 20%

并可享受 的实体商业收入扣除。 法案也对资本利得和股息所得税进行调整, 取消了对净投资所得征税。 法案中纳税表格合计不

15 大项,超过 基于扣除和减免项的削减, 个人和家庭基本可以做到纳税自理, 税收复杂性得到一定缓解。 然而, 税收法案中关于个人所

得税的大部分条款均为阶段性有效, 2025 12 31 日到期。将于 年 月

2.

企业所得税的调整法案对企业所得收入的税收进行了实质性的改革, 简化了税制,取消了联邦企业所得税的替代性最低税。 2018

从 年起取消企业所得税税率的累进阶梯, 21%统一按照税率进行征税, 制造型企业的资本性支出可获得费用扣除。 企业税负的降低将提升企业竞争力, 增进国内投资与吸引资本流入。 同时法案“穿透” 税收规则,引入新的 个人( “所有的公司或企业 包括 穿透型实体企业”) “合法经营所得”

的 所25% ,适用的税率降低至 进一步促进中小微企业的发展。除此之外, 法案还限制了一些商业开支扣除, 其中最大的一项是30%。对息税前收益准予扣除 被延迟的国外利润汇回国内, 现金和现15 5% ,金等价物税率为 再投资国8%。 随后,外收益税率为 法案对外国和国内控制的跨国公司的税收推“属地制” (territorial tax行彻底的system) 征税原则, 即来自海外的100% 免税,股息所得 无需再向美国缴税。 同时, 法案引入若干新征税政策。 ,“

第一 全球无形资产低税收入” (global intangible low⁃taxed income, GILTI) 征税政策, 对美国10%受控外国企业取得的超过 有形经营资产常规回报率的收入征税, 21%企业所得税, 50%适用 并减按征税, 10 5% (2026即有效税率 年37 5% ,

起减征 即有效税率13 125% )。 第二, “海外来源无形收入” (foreign⁃derived intangible income, FDII) 减免政策, 即对美国企业向境外销售获得的超过 10%资产回报率的收入实行减征36 5% ( 2026 ,

自 年起 减征21 875% )。 ,“

第三 税基侵蚀和反滥用税” (base erosion anti⁃abuse tax, BEAT) 条款, 即对美国公司在境内外关联转让部分征收最低税, 进一“利润转移”,步深化限制 增强资本回流。

三、 特朗普税收政策变革对美国经济的影响

(一) 短期内对美国经济具有带动效应, 长期内存有较大不确定性美国国内生产总值增长预测结果的上升是基于有效边际税率下降、 劳动力供给增加以及税后资本成本减少等三个前提条件。 美国税( JCT)收联合委员会 根据税收和增长模型进行测算分析得出结论,法案的实施有望在短期内扩大就业水平, 刺激投资进而拉动经济增长, 并将会在整个预算期中提高国内生产总值的平均水平, 相对于现行税法基准的平均产出高出0 7%。 法案将通过改变对资本和劳动力所有者的激励措施, 来间接改变支付以及生产要素的税后回报率, 进而影响经济走势。但由于法案条款存有时效性, 2025 年到期之后, 劳动力供应的增长预期将会下降, 经济接近充分就业时会出现逆转, 减税将导致政府预算赤字扩大, 政府债务引发长期利率上涨, 将抵消税收下降带来,的任何潜在收益 因此在预算期内, 国内生产总值增长高峰值预计0 8% ~ 0 9% ,

将达到 并在预算0 1% ~ 0 2%。

末降至 相对于现行税法, 法案预算期可用于生产的 0 9%。资金数量将高出约 资本存量的增加主要是由于税率的降低以“穿透型实体企业”及 收入的税负的减免, 预计在预算期末达到峰值。 在预算期的后半段, 抵消这种正面效应的是不断增长的赤字对利率的影响。 长期来看, 本次税改对美国经济的影响仍存有较大不确定性。

(二) 法案将会吸引资本回流, 但制造业将出现分化美国税改致力于改变经济“脱实向虚” 的状况, 制造业和资本回流是其主要的政策目标。 经济全球化和税收的不对称使得美国大量资本流向域外, 制造业转移到生产成本低的地区。 法案所带来的税负降低, 一方面会增加企业的收益, 吸引跨国制造业将资金、 人员和资产安置回境内; 另一方面依托“美国优先”于 的强势关税政策限制产品进口份额, 对制造业流出美国做出制裁, 进而促使跨国公司在选择域外生产时必须进行权衡。法案支持制造业回迁, 但制造业将表现出高端技术垄断型企业和经济规模生产型企业回流的分化,因为制造业效率的提升是资产、 劳动力、 地域、 汇率以及一揽子的优惠政策等多种因素综合的结果。 美国是技术输出和成品输入国, 高端制造业回归将在长期内巩固美国技术竞争优势及垄断收益, 但美国缺少一般性劳动力供给, “产与承载业转移” 的国家相比, 美国无论在成本还是劳动效率上都处于弱势,且由于自然禀赋的差异, 这种弱势将会长期存在, 美国以规模经济进行生产的跨国企业仍将会继续选择综合成本较低的海外成本洼地。

(三) 中低收入纳税人税负下降有限, 高收入群体获得更多减免法案短期内为纳税人提供了实质性税收减免红利。 10

在 年预算期, 联邦政府的累计减税额度将达1 6 , JCT

到 万亿美元 但根据 测算, 税率调降的幅度并未达到预期, 预算期内与商业相关的税收减6000 亿美元。 CBO免约为 但根据(Congressional Budget Office,

美国) 估算,国会预算办公室 税改前22% ,企业有效税率大概为 与经合组织成员国平均水平相当, 法案2%左右,仅降低实际有效税率 所。以本次税改的作用并不显著 同时, 将企业税率降至最高个人所得税率的水平以下, 也可能会鼓励收入从个人所得税税基转移到企业税基。法案通过降低所得税税率, 刺激了劳动供给, 10

但 年期预算窗口期满后, 劳动力供给将会减少。2018 80%

年 的中低层纳税人税后0 8% ~1 7%,收入将平均增加

1%人群中,在收入最高的 税后收1 6%。 2027

入将增加 年由于法案部分条款的到期, 中低层纳税人平0 2%,均减税为税后收入的 而收1% 0 9%入最高的 人群可获得 的税收减免。 综合来看, 相对于现行税法, 中低收入纳税人的税负变化不大, 反而高收入群体平均可以获得更高减免。

(四) 政府财政赤字上升、 利率上行将抵消部分减税成果法案在实施期间可以增加企业和个人可支配财富, 但联邦债务将会增加。 为保持收支平衡, 必须削减政府财政支出。 联邦债务增加将。 ,会引起利率上升 据测算 到 2020 年, 1 3美国政府赤字额约为万亿美元, GDP

即只有 增速保持4 5%的水平才能抵消法案带来的政府债务成本负担。 而这一增长水平, 如果没有形成新的经济增长引擎将很难完成。 企业所得税的永久性降低, 将会继续维持较高的资本存量, 但预计在预算期间增加的债务将会对利率施加上行压力, 再加上劳动力成本上升导致的劳动力供给减少, 利率的上行压力预计将部分或全部抵消资本积聚的激励效果。

四、 美国税收政策变革对我国的影响

(一) 对美企在华投资影响不大, 但利润回流值得关注法案是基于美国本土利益, 全面解决历史遗留的税收优惠和扣减,

政策问题 以降低税负作为切入点, 鼓励海外企业利润回流, 制衡跨国企业的避税举措, 进而达到资金汇集美国的目的。 然而, 现阶段美国并非中国外商直接投资的主要, 2016

来源国 年投资占比仅为3 23% , 对中国整体外商投资额不。会产生较大影响 从产业角度而言, 美国企业在华直接投资主要集中在一般性技术领域, 对税率敏感程度较低, 且作为全球新兴市场领域, 税收不是影响直接投资的唯一因素。 但历史数据表明, 2004

年《美国国内投资法》 对于海外资产回流的减税规定直接导致次年海外3620 亿美元, 50利润回流 创造了万个就业岗位, 所以中国仍需关注法案对于美国企业在华利润回流造成中国外汇总额减少而带来的负面影响。 (二) 将使中国制造的成本优势减弱, 我国面临资本外逸风险虽然中国企业所得税的名义税25% ,

率是 但中国企业还要承担增值税、 印花税、 教育费附加等各种费用, 减除一些高新技术企业适用的低税率以及一些税收优惠待遇, 中国企业的实际税收负担要超30% 。

过 如果企业处在非开发区以及中西部地区, 企业的实际税负还要高一些。 美国税改后企业的实22% 左右,际有效税率平均水平在与美国本土企业相比, 虽然中国企业还具有人力成本优势, 但美国的土地、 能源、 原材料价格都要比在中国设厂便宜, 美国的一些州也出台了针对来当地投资创造就业机会的企业税收返还优惠政策, 中国制造的成本优势正在逐渐减弱。 资本具有逐利性, 如果我们不对美国减税的政策进行适当的回应, 不降低企业的各种生产要素成本, 一些外资企业甚至民营企业会将资本从中国转移出去, 到生产要素综合成本更低的地方去投资。

(三) 法案隐含的贸易保护战略, 会严重影响中国产业转型进程法案的出台平抑了强势美元和加息周期对美国出口的负面影响,低税和阶段性美元利息下调为美国对外贸易增长创造了条件, 从而将通货紧缩转嫁到他国。 “美国优先” 政策不希望多边贸易体系对美国贸易政策进行过多的限制, 关税将是美国政府尚未与国际社会达成合作共识之前最惯用的贸易保护工具。 当前中国经济正处于向高端制造业转型的关键时期, 法案隐含的投资壁垒和技术垄断的竞争战略会给中国向先进制造业转型的策略

带来严重影响, 未来中国企业对美国相关领域的投资和经济活动也将会受到抑制。 2018 3 23 日,年 月特朗普签署总统备忘录, 宣布依据“301 调查” 结果, 将对从中国进口的商品大规模征收关税, 并限制中国企业对美投资并购。 这标志着“中美贸易战” 正式展开。

五、 我国针对美国税收政策变革的应对策略

针对美国税改法案及其外溢效应, 中国政府需继续从内部以深度推动产业结构变革为基础, 切实加强完善税收法律体系, 健全税收服务, 积极调动资源支持国家经济改革战略, 力争在新一轮税收竞争和产业资本配置中掌握主动权。

(一) 减轻企业税负, 增强对技术和投资资本的吸附能力

1. 完善所得税优惠政策, 支持企业转型升级当前中国企业面临增值税税率偏高、 中小企业纳税抵扣和利息抵扣少、 部分产业留抵税款过高等问题。 因此, 中国政府需要在实施“营改增” 基础上, 为企业提供更为适宜的税收和投资环境, 尽可能快速并集中降低企业所得税税率、建立留抵退税制度和调整征收结构, 同时扩大固定资产加速折旧政策和研发费用计提扣除政策的适用范围, 支持企业转型升级。

2. 简化税率层级, 完善抵扣办法

“营改增”中国 转型改革在某种程度上降低了企业税负, 改善了税制结构。 但与经合组织国家相比, 中国税率档次偏多, 不利于税收中性优势的发挥。 中国应继续削 减税率层级, 完善抵扣管理办法和配套制度, 增加消费型增值税以拓宽税基。 当前中国的混合税制中,间接税占比较高, 且具有明显的累退性。 因此, 借助间接税与直接税的比例调节, 可实现结构性减税与增税的优化。

(二) 巩固外商投资信心, 提升高端制造业支持力度

1. 放开外资企业投资管控,优化外商投资政策区别于美国直接减税的做法,我国应进一步完善资本引入机制以稳定和引导外商投资。 具体来说,中国应持续降低对外商投资的限制性门槛, 逐步弱化负面清单的应用并加强备案管理制度的实施。 我国应加快制定统一的外商投资法的立法进程, 以完善公平市场体系建设的要求。 应允许各个省级区域在法定权限范围内制定优惠政策, 实行基于再投资的所得税优惠及递延纳税政策, 减轻跨国企业经营的国内税负, 从而在一定程度上避免以避税为目的的经济活动普遍化的扭曲风险, 充分发挥税收中性作用。

2. 提升高端制造业的财税支持力度, 助力中国企业转型升级高端装备制造业是中国经济发展的重要支柱, 税收政策可对高端制造业的发展做出系统性和规范性的引导。 在增值税方面, 中国可以逐步探讨改进传统增值税计税依据的可行性, 将高端制造业纳入低税和即征即退等优惠政策范围之内,科研和开发环节应尽快纳入税收优惠, 取消对高端制造行业隐含的附加条件, 鼓励新兴和初创阶段企业形成成果转化以及吸附资本的能力。 (三) 深度参与国际税务合作与规则制定, 维护贸易自由

1. 支持国际税改, 在多边税收公约和贸易协定上发挥积极作用不同于美国政府为了满足其民粹主义而仅追求短期收益的税改政策, 中国在与国际组织和欧盟的合作关系中应采取长期战略, 进行深度的国际税务合作并参与其规则制定, 强化协调解决税务纠纷机制。中国应该设立新的税收机制适应多边的竞争格局, 整合旧有的对于高新技术和创新企业分散的优惠政策, 及时出台有针对性的便于税收征管和增加税源的规则。

2. 加强国际税收合作, 避免税源侵蚀和避税行为的出现法案签署后, 部分经合组织成员国已启动跟进减税计划。 新一轮的税收减让竞争或将扰乱国际税收秩序, 《税拖累国际上业已形成的

( BEPS )基侵蚀和利润转移 行动计划》 的实施效果。 《税中国应以

( BEPS )基侵蚀和利润转移 行动计划》 ,

为基准 具体针对法案中“”“全球无形资产低税收入 海外来源无形收入” “

和 税基侵蚀和反滥用税” 条款是否有违于世贸组织国民待遇规则, 造成企业跨境支付或面临双重税负做出认定, 并制定禁止性补贴等针对性政策。美国税收政策发生重大变革,对中国既是挑战, 又是机遇, 需要我们统筹兼顾, 沉着应对, 进行科学的税收体制改革, 为我国企业创造一个可持续发展的良好的税收环境。

(作者单位: 南开大学法学院; 责任编辑: 贾佳)

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