借鉴国际经验构建我国贸易争端协调机制的政策建议

Intertrade - - 中国经贸 - 赵 瑾 研究员

WTO 争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱, WTO 规则,是确保成员国遵守 促进全球贸易稳定增长的重要机制。WTO美国总统特朗普挑战 多边贸, “易争端解决机制 以 美国优先” WTO的贸易政策挑战 的平等性, 301单方面对华相继发起 调查、 1000

公布高达 亿美元对美出口产品征税清单、 《

遏制 中国制2025》 等, WTO造 以自主性挑战的公正性, WTO以单边性挑战 的多边性, 导致资本市场波动, 引发全球关注。 为防止大国贸易摩擦的扩散效应, 我国在与美对话磋商解决争端的同时, 应积极借鉴美日欧等发达国家的经验做法,尽快构建和完善贸易争端协调机制。

一、 美日欧大国争端协调机制的国际经验

美欧是全球重要的经济体, 也是国际贸易争端的主要发起国。 从争端协调机制看, 目前美日欧已建立了多层次、 多领域、 多渠道、 多种方式的贸易争端协调机制, 基本可以应对和解决各种不同类型的贸易争端。

(一) 争端协调的主体: 由政府、 企业与行业协会、 消费者组成的多层次协调机制美日欧在多层次协调机制中, 虽然以政府间协调为主, 但为了充分保护企业和消费者利益, 越来越重视两国政府与企业之间、 两国企业之间, 以及消费者之间的沟通。如日美在副部长级对话之前召开的由政府官员和民间人士共同参加的, “官民会议 日欧建立的 商业对” “

话圆桌会议 和 日欧消费者对话” 机制等。

(二) 争端协调的内容: 从货物贸易到服务贸易、 从产业微观经济到宏观经济、 从双边问题到国际问题的多领域协调机制在多领域协调机制中, 美日欧之间的双边协调机制不仅包括以钢铁、 汽车、 半导体等为代表的货物贸易, 涉及产业发展的微观经济领域, 而且随着服务业中可贸易产品的增多、 全球经济一体化的深化,宏观经济政策协调和服务贸易政策协调也成为双边经贸关系协调的重要内容。 《日美规制缓和协议》如中提出的金融、 流通、 法律、 竞争政策等方面的协调, 《日欧规制改》 、 融、革对话 中提出的电信 金医疗、 运输和航空等方面的协调等。 同时, 在双边经贸关系协调中, 不仅关注两国经济发展的重大问题, 国际重大问题也在协调范围内, 20 90 《

如 世纪 年代在 日美综》 中,合经济协议 提出日美两国在人力资源开发、 技术开发、 环境等方面开展全球经济合作。 (三) 争端协调的路径: 由多边、 区域和双边组成的多渠道贸易争端协调机制在多渠道协调机制中, 美日欧主要侧重多边贸易协调, 如八国首、 WTO 多边贸易谈判、脑会谈

WTO贸易争端解决机制等, 但同时也建立了稳定的区域协调以及定期的双边协调机制。 如在区域协调中, 亚欧会议作为欧盟与亚洲的合作平台, 为促进两洲贸易和投资的发展, 通过贸易投资高官会、 投资专家组会议、 亚欧工商论坛等建立定期对话磋商机制。 双边协调主要包括, 美日以对话形式开展的《 》、日美规制缓和协议 日欧间开《日欧规制改革对话》 等。展的

(四) 争端协调的方式: 通过磋商、 对话、 论坛、 研讨会等多种方式进行协调美日欧在多种方式协调机制中, 主要采取政府间定期磋商和对话形式, 如日美为构筑日美伙伴关“财政金融对话”系每年进行的

“”“”,投资对话 贸易论坛 但也比较重视民间以论坛、 研讨会等方式开展的经济交流和对话。 如日美财界每年就经济发展和日美关系问题交换意见, 为政府建言献策; 成立东南部会和中西部会, 每年一次定期与美国东南部各州和中西部各州开展交流。 日欧财界每年举行日欧商业圆桌会议, 为强化日欧两国经

济关系, 从企业家的角度为两国政府建言献策。

(五) 争端协调的时间: 不仅重视事后协调, 就相关贸易争端达成协议, 更重要的是侧重事前协调1997 —2001

如 年日美就规制

4 次对话。 2001—2009缓和开展了年, 《规制改革与竞争政策》日美就

8 次对话。 2010

进行了 年日美开展“日美经济协调对话”。 对话内容包括: 两国经贸政策的最新变化; 促进日美两国在高铁、 信息技术等领域的经济合作; 针对区域和全球性重大课题, WTO、 APEC、

如 知识产权保护、 技术转移问题等开展国际合作; 贸易便利化、 营商环境改善与其他个别案件等。 与针对贸易争端开展的事后协调不同, 事前协调不仅有利于防范、 预警贸易争端,而且有助于通过对话开展广泛的国际经济技术合作。

(六) 争端协调的空间: 不仅开展国际协调, 而且进行国内协调大国经济摩擦是国内经济问题国际化的外在表现, 因而争端解决不仅需要国际协调, 同时也要开展国内协调。 美日欧国内协调不仅建立了政府各部门之间的部际协调机制, 而且建立了中央政府和地方政府、 政府和企业、 地方政府之间固定的协调机制。 USTR如美国以 为核心建立的由国家经济委员会、 贸易政策审议小组、 贸易政策工作委员会组成的三个层次的部际协调机制, USTR与国会建立的通知咨询、

和磋商关系 与州政府的信息沟通, USTR 通过由美国工商界企业利益代表组成的各种咨询委员会建立的与大企业利益集团的协调,以及州政府之间的协调机制等; 133

欧盟通过 条款委员会开展成员国间的协调, 通过欧洲经济和社会委员会、 全民对话机制实现官民协调; 日本行业协会代表企业, 一方面与政府建立密切联系,及时向主管省厅传达产业界的呼声并提出建议, 另一方面联合企业应诉, 在国内协调机制中发挥重要作用等。

(七) 争端协调的成效: 防范和解决贸易争端, 促进多层次多领域的全面经济技术合作由于协调机制涉及不同经济层面、 不同经济领域, 以及不同的经济主体, 所以通过磋商、 协调和对话, 基本上可以应对和解决微观经济摩擦、 宏观经济摩擦、 制度摩擦等各种不同类型的贸易争端。 协调机制不仅最大限度地发挥了防范和解决贸易争端的作用, 而且促进了各国之间多层次、 多领域、 全面的经济技术合作。研究第二次世界大战后美日欧大国解决国际贸易争端的历史我们发现, 贸易摩擦的激化往往成为加速经济合作进程的重要动因。 以日,美贸易摩擦为例 尽管日美在汽车、 半导体等领域贸易摩擦激化, 双方提出了报复清单,的时候但谈判的最终结果并不是以报复结束, 而是通过签署协议建立起两国长期的经济技术合作关系。《 》日美签署的 半导体协议 和《规制缓和协议》 都证明, 在日美贸易摩擦最激化的时候, 往往也是日美经济合作向深层次推进的时候。 事实上, 正是日美汽车贸易摩擦才加快了日本对美投资, 促进日本企业走向国际化, 也正是日美经贸摩擦形式由微观经济摩擦向宏观 经济摩擦、 制度摩擦的转化, 才推动经济合作方式的多样化, 由不同产业间的经济技术合作转向了财政政策、 货币政策等国际经济政策协调, 以及在区域与全球重大问题上的协调合作。

二、 我国争端协调机制与大国差距和主要问题

WTO 16 年来,加入 我国已经在组织和法律上搭建了应对平台,初步建立了贸易摩擦应对机制, 并在应对贸易摩擦中取得了积极成效。 但与发达国家相比还有一定的差距, 其突出问题主要表现在以下几个方面:

(一) 争端协调主体以政府间协调为主, 民间参与不足美日欧已经形成了包括政府、政府与民间、 民间与民间多层次的协调机制。 我国虽建立了商务部、地方主管部门、 中介机构、 相关企“四体联动”业 的应对贸易摩擦,

工作机制 但主要侧重政府间协调, 没有形成以民间为主导的协调机制, 特别是没有形成定期的官民之间、 企业之间, 以及消费者之间。

的协调机制

(二) 争端协调内容侧重于货物贸易, 对服务贸易关注不够随着中国全面融入世界经济,我国已经开始重视宏观经济政策的协调, 但与美日欧侧重宏观经济政策和服务贸易政策协调的多领域协调机制相比, 我国目前争端协调的重点主要关注货物贸易, 还没有形成服务贸易的协调机制。 而美日欧大国为了扩大本国优势产品对华出口, 除了关注钢铁、 汽车等一般货物贸易外, 更关注服务业市场开放

与服务贸易的发展, 如金融、 保险、 医疗、 知识产权等。

(三) 争端协调的时间把控主要侧重短期性的事后协调, 缺少长期、 稳定的事前协调与美日欧侧重事前协调相比,我国的工作重点往往是摩擦发生后的事后协调, 而不是防范贸易摩擦发生的事前协调; 与美日欧侧重定期和长期协调相比, 我国主要是就事论事, 就已经发生的争端进行短期协调, 没有构筑稳定的、 涉及不同利益相关者的长期对话协调机制。

(四) 争端协调以国际协调为主, 对国内协调重视不够美日欧针对不同的问题采取不同的协调方式和协调渠道, 并积极发挥代表大企业利益的著名企业家、 行业组织协会, 以及各种咨询委员会的作用。 而我国主要侧重国际协调, 轻国内协调。 特别是在国内协调中, 协调主体定位不明晰,政府和企业间长期、 稳定的国内协调机制建设缺失, 咨询委员会发挥的作用有限。

(五) 争端协调的对象国主要侧重发达国家, 忽视构建与发展中国家之间的争端协调机制受贸易大国对华经贸政策的影响, 我国目前主要侧重与发达国家的协调, 并建立了相应的对话机制, 如中美战略与经济对话、 中欧战略对话、 中日战略对话等, 但却忽视了与发展中国家争端协调机制的构建。 随着我国与发展中国家争端数量的增加, 应在中印战略经济对话的基础上, 扩展建立与发展中大国的战略经济对话, 并形成相应的协调机制。 (六) 争端协调方式单一, 包括论坛、 研讨会等多种形式的对话沟通机制有待进一步完善与美日欧大国建立的长期、 稳定的对话协商机制比, 我国目前主要侧重就贸易争端的事件进行磋商, 有待于进一步完善政府与工商企业的长期、 稳定的对话机制, 以、及民间定期举行的论坛 研讨会等。

(七) 对争端协调定位于解决贸易摩擦, 缺乏扩大出口市场、 加强经济技术合作的综合全面考量从协调机制的成效和功能看,发达国家建立的协调机制不仅在于解决贸易争端, 更重要的是通过谈判与对话, 扩大竞争产业出口的国际市场, 或防范贸易摩擦, 加强彼此更深层次的经济技术合作, 而我国协调机制则主要侧重解决贸易摩擦的问题, 没有将摩擦的解决置于对外开放和经济技术合作的长期考量上。

三、 构建我国争端协调机制的政策建议

“美国优先”特朗普政府实施

WTO的贸易政策正在挑战 多边贸易争端解决机制。 为化解贸易保护主义可能引发的国际贸易摩擦频发, 建立应对贸易摩擦的协调机制迫在眉睫。 在此, 需要特别强调的是: 我国建立协调机制的目的和作用不仅在于通过协商解决摩擦, 更重要的在于通过协商和对话深化和促进我国与其他国家广泛的经济技术合作。

(一) 建立多层次的协调对话机制建立多层次的协调对话机制 是指我国政府不仅要与大国建立高层定期对话机制, 而且要与企业建立官民对话机制, 并加强国内外企业之间, 以及消费者之间的对话与交流, 从而形成横纵结合的多层次协调机制。 一是建立政府间高层定期对话机制, 就重大经济议题进行定期磋商和对话。二是建立官民定期对话机制。 如建立两国政府与企业的定期对话机制、 我国政府与国内企业的定期对话机制等, 通过沟通和协调,在对外贸易谈判中维护企业和人民的利益。 三是建立企业间对话机制或工商论坛, 以增进不同国家企业的了解, 促进企业在贸易、投资和技术领域的合作, 加快实施走出去战略, 减少贸易与投资摩擦。 四是建立企业和消费者之间经常性的沟通机制, 促进企业开拓国际市场, 维护消费者的权益等。

(二) 加强宏观经济政策和服务贸易政策的协调目前我国争端协调主要侧重。

货物贸易领域 为防止大国宏观经济政策调整的负面外溢效应对我国经济的不利影响, 回应发达国家对我国服务业市场开放提出的新要求, G20 峰会、我国不仅应在 亚欧会议、 财金对话中与大国加强宏观经济政策协调, 有效处理宏观经济摩擦, 而且应就服务市场开放问题与欧美日大国建立定期对话机制, 根据我国服务业对外开放的时间表, 加强我国与大国在服务贸易领域的合作。 同时, 在新一轮多边贸易谈判中, 应就服务业市场开放等问题加强与发展中国家合作, 参与国际贸易新规则的制定。

(三) 高度重视与发达国家的协调, 同时加强与发展中国家的协调, 特别是 “一带一路” 沿线国家的政策沟通与协调目前我国已经开始着手建立与发达国家在不同领域、 不同层次的政策协调。 随着与发展中国家贸易争端的增多, 我国也应与印度、 巴西等发展中大国建立高层对话机制,确保我国出口的稳定增长与战略资源的获得。 同时, 为增加我国在新一轮多边贸易谈判中的砝码, 应加强和重视与发展中国家的政策协调,统一谈判立场。 “特别是随着 一带一路” 建设的实施, 应特别建立与“一带一路” 沿线国家的政策沟通与协调机制, 防止引发贸易投资争端, “一带一路” 建设进程。影响

(四) 建立经常性的、 定期的、 多种方式的事前对话机制从大国建立的协调机制中可以看到, 美欧日各国建立的协调方式灵活多样, 包括对话、 磋商和论坛等多种形式。 由于我国贸易争端的案件多, 对外开放后与其他国家经济合作的领域广, 我国争端协调方式不应局限于争端发生后的事后磋商, 而应扩大协商方式, 综合使用对话、 论坛和研讨会等各种方式,建立制度化、 定期化的事前对话协商机制。

(五)建立以多边协调为主,兼顾区域和跨区域协调, 以及双边协调的多渠道协调机制目前在国际协调方面有多边、区域和双边三种渠道, 面对的贸易摩擦类型不同, 解决的渠道不同,不同协调渠道发挥的功能和作用也不同。 我们主张建立以多边协调为主的多渠道协调机制。 1 在多边协调中, 主要侧重宏观经济政策协调, 以及国际贸易新规则的制定重视多边协调机制作用的主要原因有以下几点:一是目前我国经济摩擦的焦点已经由微观经济层面上升到了宏观经济层面和制度层面。 多边协调机制不仅成为大国制造摩擦使用的重要工具, 而且成为解决宏观经济摩擦的主要途径, 1985 “

如 年 广场协议” 后的日元升值, 2002 年西“方财长会议上日本策划 新广场协议” 要求人民币升值等。 面对服务业市场开放的国际压力, 我国应积极发挥多边协调机制的作用, G20

在 会议和财长会议上阐述我,

国的主张 向世界发出正确的信息。二是为了抵御国际上大国对我国的联合遏制。 以往为了遏止中国经济的发展, 不仅美日欧大国联合“”建立 大国协调对华政策 和“”,更具战略性的对话机制 而且联合发展中国家削弱我国在纺织品市场开放中的既得利益。 要打破这种联盟, 我国也必须构筑多边协调机制, 联合广大的发展中国家, 并与利益相关的经济和政治大国构筑新的战略伙伴关系, 以多边对多边进行战略防御。三是新规则的制定主要通过多边贸易谈判。 大量研究表明, 制度往往是引发贸易摩擦的关键, 如入世三大条款导致我国遭遇的反倾销、 保障措施数量激增等。 为了抵御发达国家实行双重标准, 并制定不利于发展中国家的新规则, 我国WTO

应充分利用 新一轮多边贸易谈判, 联合广大发展中国家, 建立 开放、 公平、 互惠的国际贸易新

秩序。

2 在区域与跨区域协调中,通过亚欧会议和亚太经合组织, 加强与欧洲和亚太地区国家的经济技术合作欧盟是我国第一大贸易伙伴、最大的技术合作伙伴, 也是与我国发生贸易争端较多的国家, 亚太经合组织是我国与周边国家发展和协调贸易投资关系的重要场所。 通过亚欧会议和亚太经合组织, 加强与欧洲和亚太地区国家的经济技术合作, 不仅有利于协调我国与主要贸易伙伴的关系, 建立稳定的出口市场, 促进产业结构升级, 而且有利于亚太地区的稳定和经济繁荣。

3 在双边协调中, 重点加强与重要商品出口国、 战略性资源进口国的定期磋商和协调, 并尽快建立我国与大国服务贸易政策协调机制目前我国出口产品主要集中在货物贸易领域, 因而双边协调的重点应集中在机电产品、 高新技术产品出口, 以及战略性资源进口上,并与主要进口国建立定期磋商协调机制。 但同时也必须注意到, 由于“十三五”服务业是 时期我国对外开放的重点, 为加快产业结构转型升级, 推动我国经济由高速增长向高质量发展的转变, 满足人们对高质量产品和服务的需求, 我国应尽快构建与欧美大国服务贸易政策的协调机制, 促进我国服务业市场开放和服务贸易的快速发展。

(作者单位: 中国社会科学院财经战略研究院; 责任编辑: 魏名)

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