国际货币基金组织(IMF) 的能力建设及其改革

Intertrade - - 国际商务 - 谢世清(副教授) ① 刘晓璇②

(IMF)际货币基金组织 作国为现今全世界最重要的国际经济组织之一, 旨在为成员国提供临时性的支持, 从而促进国际货币的合作与经济状况的稳定, 最终实现可持续经济增长并提高生活水平。 IMF应成员国的请求提供技术(二者合称能力建设)援助和培训以协助其实施稳健的经济政策。 如IMF果想要充分认识到 在加快满足落后国家振兴民族经济的需要以及扩大国际经济技术合作和交流方面的重要贡献, 就必须研究能力建设的组成、 运行模式、 作用效果以及改革。

IMF ( capacity的能力建设building) 由成员国发起, 包括传授技术和管理知识、 帮助制度和政( , technical策制定 即技术援助assistance) 及工作人员发展和管理( , training人才培养 即培训活动activities)。 IMF 的能力建设任务是对其监督和贷款职责的重要补充。通过与各国政府合作, 能力建设工作帮助落后国家完善政策制定流程与框架, 显著提高了基金组织政策,

建议的有效性 有利于其及时创新、 快速应对危机与挑战; 另一方面, 基金组织的监督和贷款工作则有助于确定能力建设活动可在哪些领域对一个国家产生最大影响。目前, IMF我国学者已围绕的能力建设展开探讨, 但仍处于初 。 ( 2016 )级阶段 关孔文和徐莹

IMF 通过完善评估框架,梳理了建立健全监督体系对能力建设进行的改进。 ( 2010 )

李本 指出了技术援助职能未来应在融资、 监督和国际合作等方面进行的努力。 谢世(2011)

清 概述了能力建设的职能与主要援助领域, 结合后危机时代的经验教训指出, 能力建设应加强与各方的协调, 向增强效果的方。 ( 2017 )向进行改革 王加春 总IMF

结了 的能力建设在解决债务可持续性问题上的进展。

一、 技术援助的对象和领域

(一) 援助对象和特征

IMF IMF技术援助的对象包括所有成员国。 其主要职能是为援助对象, 特别是中低收入国家, 在机构升级、 宏观经济、 金融和结构政策等方面提供有效的技术支持与专业的咨询服务, 协助成员国加强宏观经济和金融部门政策的设计和实施, 并提高政府机构的能力。 此外, IMF IMF技术援助还与 监督和。贷款活动密切相关 近期危机显示, 技术援助所提供的支持可使所(包括先进经济体)有成员国 受益, 尤其是在应对迅速变化的全球经济与金融形势, 并做出快速调整方面具有重要影响。近年来, IMF 在技术援助方面。 2013 —的投入比重逐渐加大 从 2017 年按地区划分提供的技术援助来看, IMF 189已向所有 个成员提供了支持, 提供的财政和法律专题方面的技术援助有所增加。 2017年, 用于技术援助的行政支出占总1/4 ( 23% ),

体的约 占 低收入和80%中低收入国家获得了约 的技术援助, 冲突后国家是主要受益者。 同年, IMF 对撒哈拉以南非洲提供的技术援助比例最大, 其目的是培养该地区低收入发展中国家的减贫减债能力, 进而加强国际金融体系结构的稳定性。

IMF技术援助具有三大特征: ① 及时性。 IMF驻在受援国当地的技术援助专家小组, IMF能先于 其他组织与活动, 在援助提出后的短时间内迅速做出反应, 及时帮助受。② 明确性。援国解决问题 技术诊IMF断和补救建议是 设计援助规划。③ 合作性。的重点考虑因素 技术援助与规划和监督工作之间紧密联系。 IMF 技术援助小组成员同时也是地区职能部门的工作人员, 因此可以将多方建议结合, 灵活机敏地做出反应, 使技术援助与其他援助相比具有非同一般的优越性。

(二) 援助领域

货币和金融政策货币和金融政策技术援助的目标在于加快货币和汇率框架的现代化, 加强对金融机构的监督。 这方:①面的技术援助项目包括 向成员

国提供中央银行业务方面的技术援;② 在金融监管、 货币政策、助 中央银行现代化改造和其他金融稳定方面支持受援国, 大力促进中低收入国家货币与金融体系的稳定; ③ 通过双边和区域方式实施综合技术援助项目, 增强监管经济与金融;④框架及体制的能力 向先进经济;⑤采体提供危机管理方面的支持用针对性的货币金融政策, 加强对新兴经济体的金融监管与风险评估。2

财政政策及其管理财政政策方面技术援助的重点在于围绕提高收入和有效管理支出等议题为政府提供指导。 这方面的:①技术援助内容包括 完善税收;②

和关税政策 提高金融部门的;③

应变能力 增强公共财物及国内外债务管理, 建立社会安全网; ④ 对财政政策、 管理和体制方面;⑤的关键改革提供支持 针对新出现的财政问题提供指导与解决建议, 例如, 强化养老金体系建设,建立中期财政框架, 加强财政风险管理, 以及落实自然资源体制相关;⑥的财政事宜等 对脆弱国家予以支持, 帮助其改善基本的制度性基础设施。

3 、 完善、统计数据的汇编管理及分发统计方面的技术援助主要是帮助各国编制、 管理和发布其宏观经,济和金融统计数据 强化数据公开, 推进经济体内部形成统一可比的数据统计框架, 进而协助受援国制定更精准的政策。 良好的经济数据往往能传递出有关透明度的信息, 提高政府的公信力, 从而吸引。更多的投资者 在过去五年(2012—2017 年) 里, 通过加强与 捐助方的合作, IMF 统计方面的能20% 以上,力建设增长了 主要侧重于实体部门和政府财政统计, 同时也针对对外部门统计开展工作。4

经济和金融立法经济和金融立法领域的技术援助迎合了各个国家对反洗钱、 打击恐怖主义融资、 财政金融和司法改革等领域持续增长的法律需求。 一方面, IMF以技术援助的方式使各国法律和治理框架与国际标准接轨, 从而展开健全的财政和金融改革, 鞭笞腐败, 打击洗钱和恐怖主义融资。 另一方面, 这类技术援助还包括起草关于反恐融资的区域法律, 制定公共财政管理法律框架,提供所得税、 增值税和税收程序等领域的税法援助, 帮助成员国执行破产清算活动。

二、 地区技术援助中心和专题信托基金

地区技术援助中心和专题信托IMF基金的出现使 能将多个捐助方提供的资源集中起来。 其中, 地区技术援助中心使得使用者可以更加近距离地获取技术援助, 而专题信托基金则更有针对性地致力于专业领域。

(一) 地区技术援助中心

( Regional地区技术援助中心Technological Assistance Center, RTAC) IMF

使 可以根据一个地区,

的特殊需求 灵活地提供技术援助。 RTAC 指导委员会由受益国、IMF 代表组成,捐助方和 对每个中心的工作计划提供针对性的战略指导。 这一强调实地参与的方法与安排, 确保了所有利益相关方对各中心活动的强烈认同。 RTAC 的建设费用由当地政府IMF 。 RTAC

和 共同承担 的资金大部分来自捐助国、 国际机构和地区开发银行, 同时注重与其他。 RTAC援助的密切合作 这使得可以更便捷地对地区的货币市场、财政开销、 公共债务以及宏观经,济进行管制和监督 并在新需求。 因此,出现时迅速做出反应

RTAC 被普遍认为是能力建设的成功模式。 各国当局的外部评估和反馈意见显示, 地区技术援助中心提供的技术援助能灵活、 及时、 有效地使用成本, 使各个受援国更具掌控感。强大的捐款支持使得地区技术援助中心在所在地区取得了很大成果。 IMF现已在全球范围内设立了十个地区技术援助中心, 并在继续扩大地区技术援助中心的全球网络。 1992 年成立的太平洋地区金IMF融技术援助中心是 本地化能力建设工作的先驱。 2011 6

年 月南部非洲技术援助中心开始在毛里求斯运行。 2014 3 月,年 西部非洲第二地区技术援助中心开设, 这标志着由五个地区中心构建、 覆盖所有撒哈拉以南非洲国家的非洲技术援助网络的完工。在这十个地区援助中心的支持下, 成员国在改革经济和金融体制方面取得了切实的成果。 2014 年, IMF (对三个技术援助中心 即中美洲、 巴拿马和多米尼加共和国地区技术援助中心, 东部非洲地区技术援助中心和西部非洲地区技术援助中心) 的中期评估显示, 技术援助的质量较高, 相关性较强, 并且成员国对这些援助有很强的自主性。 此外, 西部非洲地区技术援助

中心大幅增加了对援助活动的投入, 使成员国在改革经济和金融体制方面进一步取得了进展。例如, 由于非洲领导人十分需要在加强政策调控和经济治理方面的支持, 2002 IMF “

年 提出 非洲能力培养倡议”, 并决定在撒哈拉以南非洲建立地区性技术援助中心。 西非首个技术援助中心于2003 5

年 月在马里首都巴马科成立, 10援助范围覆盖该区域内的个法语国家。 西非第二个技术援助2014 3 24

中心于 年 月 日在加纳首都阿克拉成立。 该中心的成立有利于成员国之间增强相互学习与合作, 为吸收专业技术知识提供了极大便利。 该中心向几内亚提供了保持公共财政管理能力和改善国民账户统计的技术援助。

再如, 15 年里,在过去的 马里的固定资产形成落后于经济和人口的增长, 人均固定资本拥有量下降, 投资效率低, 投资总量不足,基础设施匮乏。 虽然马里政府曾以,

自身力量 利用当地资源进行投资, 也曾向其他机构、 伙伴国家寻,求过外界金融援助 但都收效甚微。 IMF

在请求 的地方性技术援助后, IMF为马里的整个投资管理系统建立了一套评估体系, 并为其提供改进现有经济投资状况的有效。操作建议及技术支持 这些改革后, 马里建立起了一套强有力的公共投资管理框架。

(二) 专题信托基金

( Thematic Trust专题信托基金

Fund) IMF

是对 地区技术援助中心的补充。 专题信托基金以一个针对性的研究议程为重点, 处理特定领域的专业问题; 而地区技术援助 中心的重点是将这些建议和支持更加近距离地带给使用者。 专题信托基金的初衷是将捐助资源集中在信托基金上。 这个筹资模式是在区域内按专题经营管理, 捐助者们可以根据自己的重点选择不同的参与渠道。 IMF这有助于充分利用 的专,

门知识和经验 进而发挥杠杆效应, 为相应的地区专题项目融资提供资金保障, 并增强援助的持久性与效率。

目前, IMF 有七个主题性专题信托基金: /

反洗钱 打击恐怖主义融资、 脆弱国家支持、 公共财政管理、 自然资源财富管理、 公共债务可持续性管理、 提供统计和数据以及促进金融部门的稳定与发展(李向阳, 2010)。 IMF 的第一项专题信托基金用于支持在反洗钱和反恐怖主义融资领域的技术援助。 2011 5

年 月开始运行的第二个和第三个专题信托基金提供关于税收政策管理和管理自然资源。财富方面的技术援助 第四个专2012 9题信托基金是 年 月设立的“”,南苏丹专题信托基金 旨在培养南苏丹银行的能力并加强其预算制度建设。

三、 培训活动的内容与成果

(一) 培训内容

IMF的培训活动是地区援助及能力建设工作的有机组成部分。 培训活动通过课程、 讲习班、 研讨会IMF

的方式分享 工作人员在多个。 IMF专题上具有的专长 的培训涉及广泛的议题, 满足了不同的需求, 主要包括宏观经济金融政策、 货币和财政政策、 宏观经济统计、 诊断与预测工具的开发、 。 , IMF法律问题等 同时 还通过区域培训中心为国家官员提供实践型、 政策导向型培训, 以帮助其提高分析宏观经济发展、 制定并实施有效的宏观经济政策的能力。 培训活动的形式多种多样,具体包括:

第一, 通过培训学院进行实地培训。 IMF成立的非洲培训学院于2013 6 月开始运作。年 该学院与设在毛里求斯的南部非洲技术援助中心的地点相同, 两个中心的工作人员可以便利地进行协同合作。 每一年, 能力建设学院会就一些对IMF 成员国具有战略重要性的新题(例如,目开发新课程 有关地区一体化中经济问题的分析、 有关恢复金融部门健康的讲座等)。 另一方面, 对培训工作的审查和评估,也促进了对外部课程的全面改革,不仅扩大了培训范围, 也确保了培( 2017

训质量 例如 年完成的历时)。

两年的评估

第二, 通过在线培训进行培训活动。 IMF的在线培训主要是通过网上课程提供的, 是向政府官员提供宏观经济与财政培训的载体。 免费提供的大规模网络公开课( MOOC ) 有效地帮助多元化的全球受众了解世界经济走势, 以更加方便快捷的途径实现知识与教育的。 2013 ,

普及 自 年以来 已有34000 IMF多名积极参与者注册了的在线课程。 目前, 在线培训可以提供的课程包括宏观经济账户分析、 债务可持续性分析、 能源补贴改革、 宏观经济预测、 规划设计和金融市场分析等。

第三, 除实地培训与在线培训外, IMF 还提供定制培训。 地区技

IMF术援助中心的专家和 工作人员结成团队, 根据成员国的要求提供培训材料, 制定新的、 可定制的模块课程, 并与特定机构就这种定。 这些合作包括:制开展合作

① IMF与加纳、 莫桑比克、 东非共同体地区和斯里兰卡的中央银行合作制定预测和政策分析系统, 以加;② IMF强其货币政策框架 在 总部为中国官员提供关于跨境头寸统;③

计的课程 在中非经济和货币共同体提供金融规划课程和政策培训。

(二) 培训成果

1 2013—2017

图 展示了 年按参与地区划分提供的能力建设学院培训活动。 从地区方面看, 中东和, 27% ;中亚获得的比例最大 为其次是撒哈拉以南非洲和亚太地区, 而西半球国家获得的比例相对较少。 这体现了培训分配正在朝那些面对面培训代表性不足的地区转移。 , IMF其中 多数培训是通过的区域培训中心和网络在线课程提供, IMF其余则是在 总部或其他海外地点提供的。

2017 年, IMF 通过理论讲座、分析性工具和实践研讨会提供了355 个面对面的培训课程, 19以及程。 2017 年,个在线课 截至 共来186 9400

自 个国家的约 名政府官9800

员和 名普通民众成功完成了在线课程。 近年来, 在线培训在IMF 提供的培训中愈发重要, 也在加大向低收入发展中国家的官员提供的比重。 2016 年, 在线培训已IMF 30% 。 2017 年,达到 总培训的在线培训参与程度仍然很高。 撒哈拉以南非洲的用户占比最高, 占在28% 。

线培训的

四、 能力建设的潜在问题与改革方向

(一) 存在的问题

第一, 能力建设的可持续性难以保证。 一方面, 能力建设重要内容之一的技术援助大多是由发达国家成员以捐赠方式提供的, 这些援助常伴随有严格的附带条件, 且存在着对受援国内部政治经济过度干预的问题, 因此, “受援国 自主性” 降低, 享受不到足够的主导权, 最终导致项目不可持续进行( , 2017)。 ,王加春 另一方面 地区性技术援助项目本身加剧了不可持续性。 培训中心提供的课程与地区援助中心提供的指导均仰仗外国人才, 往往是在援助专家和技术人员在场时, 援助项目运转良好, 一,旦这些人员撤走 项目就无法进行。

第二, 能力建设的效率不能满足需求。 首先, 近年来, 成员国越IMF来越多地要求 针对与全球化。和投资有关的问题提供支持 然而, 由于内部资金支持小, 知识与核心专长长期滞后的限制, IMF

在 这些新领域中提供技术援助与咨询服务的效率还远远不能满足需要。其次, IMF所提供的很多能力建设,活动是公益性的 并不能获得回报。 IMF现有的筹资模式也难以维系充足的资金来源, 导致了对受援国的援助成本的增加。 因为落后经,济体在援助对象中占比很大 因此, 能力建设在真正有需求推广与普及受到一定阻碍。

第三, 能力建设对预防金融危机的作用十分有限。 IMF 的能力建设提供的援助主要在危机发生以后, 力求在最大限度内减少损失, 而不是事前避免损失。 然而, 一旦危机爆发, IMF

向 提出资金请求的国家过多时, 有限的资金将难以满足所有受灾国的需要。 但在危机发生之前便公布有关国家的信息, 或根据相应指标体系锁定面临危险的国家, 释放, 很有可能造成恐慌,危机信号甚至引发社会动荡。 因此, 建立起一套很好的预警制度、 配以完善的评估体系并设计合理的危机退出机制将有助于更好地落实IMF 能力建设的战略目标。

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