四川自贸试验区制度创新差异化路径研究

Intertrade - - CONTENTS - 李 娟 唐 粼 姚 星

前两批自由贸易试验区与

(以下简称自贸试验区) 相比, 第三批设立的七个自贸试验区增加了差异化的试点任务。 这七个自贸试验区将继续紧扣制度创新这个试验核心, 以现有自贸试验区的试点内容为主体, 结合地方特点以及战略需要, 增加差异化的试点任务。 结合国家战略和区域经济发展, 自贸试验区需要发挥自己的比较优势, 形成各具特色、 各有侧重的制度创新发展格局, 更好地实现国家开放战略、 区域战略以及产业, “战略的空间匹配 获取 政策叠加” 效应, 发挥更大的示范引领与辐射带动作用。

(四川)中国 自由贸易试验(以下简称四川自贸试验区)区

2017 4 1 日挂牌成立,于 年 月 分为成都、 泸州两个部分, 涵盖三个片区———成都天府新区片区、 成都青白江铁路港片区和川南临港片区, 119 99 平方公里。总面积 四川自贸试验区改革成效显著。 以成, 2018 3 月,都片区为例 截至 年

2 4 万家,新设企业 较挂牌前增长54 95%, 22高于全市增幅 个百分点; 3419 亿元,新增注册资本 增47 35%,

长 占全市总额的26 13%。 四川自贸试验区结合自己的产业、 区域及贸易优势, 探索特色的制度创新, 在同批自贸试验区中走在前列, 为内陆开放型经济 发展提供了有价值的经验和实践路径。 根据中山大学自贸区综合研究“2017—2018院发布的 年度中国自由贸易试验区制度创新指数”数据, 在第三批自贸试验区中,四川自贸试验区投资便利化、 金融管理与服务创新两个指数均位居榜首。 除此之外, 在转变政府职能、 推动贸易便利化、 推动内陆与沿海沿边沿江协同开放等方面, 四川自贸试验区也突破既往制度瓶颈, 进行了富有成效的制度创新实践。本文基于差异化试点任务, 总结、 识别和剖析四川自贸试验区制度创新中实施差异化路径的措施、成效与不足, 为进一步推动四川及内陆自贸试验区建设提供支撑和依据, 为其他自贸试验区推动差异化制度创新提供借鉴与参考。

一、 四川自贸试验区制度创新中的“四川优势” 与差异化试验探索

四川自贸试验区担负着打造内陆开放型经济高地、 实现内陆与沿海沿边沿江协同开放的试验任务,因此, 结合自身区位优势、 产业优势以及国际贸易优势, 探索体制与, “机制创新 打造 四区一高地” ———西部门户城市开发开放引领区、 内陆开放战略支撑带先导区、 国际开放通道枢纽区、 内陆开放型经济新高地、 内陆与沿海沿边 沿江协同开放示范区, 促进内陆实现高水平开放和内生经济增长, 积累了可以在其他内陆地区以及全国复制推广的经验。

(一) 立足区位优势, 探索协同内陆与沿海沿边沿江开放的创新实践

四川区位优势明显, 是新一轮“领头羊”西部大开发战略的 及“桥头堡”,内陆开放的 是连接大西南及长江经济带、 粤港澳经济圈,

的战略纽带 是陆海丝路的交汇点, 是沟通泛亚、 泛欧区域的物流大枢纽。 因此, 依托双流航空枢纽、 成都国际铁路港、 川南临港口岸、 成都中欧班列, 四川自贸试验区努力构建内陆开放必备的空、铁、 公、 水联运的立体综合开放通道体系。 通过开放通道多式联运、无缝对接、 内外畅通, 四川自贸试验区构建了中东西互济、 海陆空统, “一筹的对外经济走廊 形成与

”、

带一路 孟中印缅经济走廊和长江经济带联通的综合物流服务体系; 打造了长江口岸现代航运服务系统和长江港口智能物流网络, 推进与沿海沿江口岸信息互联互通, “”。建设港口综合服务 单一窗口四川自贸试验区创新性地探索(蓉欧快铁)了中欧班列 集拼集运新模式, 为全国首创。 在海关总署支持下, 成都与乌鲁木齐两地海关合作制定测试方案, 缩小中欧班

列海关监管单元, 由列变节, 允许内、 外贸集装箱同列混编, 推动通关便利化; 同时建立铁路运输合作机制, “集拼集运”细化 业务流程, 突破全程直达限制, 推动班列舱位共享、 代码共享、 资源共享,实现降本增效; 搭建关检铁信息平台, ,推动多方信息共享 对接“+E 物流”

互联网 系统与铁路总公司信息化系统, 实现铁路信息和海关信息的互联互通; 形成内陆与沿边地区合作机制, 实现多层次合作, 促进四川与新疆的贸易与经济联动发展。

(二) 基于产业优势, 推动传统产业转型升级及产业链延伸四川的优势产业包括农业( 、 )、 医药产业、如丝绸 白酒等装备制造业、 高新技术产业等, 并形成了单一产业与产业链相辅相成的发展格局。 四川自贸试验区重视通过金融支持, 实现对传统优势产业的活血、 输血及造血。 四川自贸试验区在全国率先建设了集农业政策咨询、 产权流转服务、 融资供需对接、 金融风险分担、 信用信息共享等多功能于一体、 线上线下结合———的农村金融综合服务平台

“农贷通”, 通过现代信息技术,辐射服务全域成都, 系统化、 集成化解决农村金融服务体系不健全、金融供需信息不对称、 金融风险分担措施不配套等问题。

此外, 白酒是四川的传统优势产业以及四川自贸试验区川南临港。 2017片区的支柱产业 年全国白酒产量前十的省市中, 四川省排名, 2017 37 2第一位 年产量为 亿升, ( 1)。位居全国榜首 见图 按《 (四川)

照 中国 自由贸易试验区 》 的要求,总体方案 四川自贸试验区将供应链思维运用至白酒产业发展, 围绕创新建设白酒产销服务, 、 、 、体系 在生产 融资 质量 交易、 品牌、 监管等六个环节的创新应用, 为保障传统产业转型升级、打造全产业链的制度保障体系提供可供借鉴的样板。 (1) 在生产环节, 建立纯粮原酒投资基金, 助力优质资源持续发展, 30 15组建 亿元四川发展纯粮原酒股权投资基金; 以政府引导、 市场运作的方式, 推动传统白酒产业的供给侧改革; ,同时创新采购模式 采取“+传统质押”预付款采购业务 模式, 用采购订单、 预付款和全程技术指导监管三管齐下的方式为企业提供生产经营资金。 (2)

在融资环节, 创新白酒融资担保模式——— “政策性+商业性” 担保运营模式,破解中小型白酒企业融资难、 融资贵等问题, 适度开展商业性担保业务, 提升担保业务水平, 增强自身造血功能, 保障政策性担保健康、持续发展。 (3) 在质量控制环节,强化国家酒检中心等酒业专业服务 ,

机构作用 打造科技服务综合平台, 整合相关检测资源, 实现资源共享, 对企业采购、 研发、 生产、市场准入等产品的不同阶段进行分析研究, 为企业提供全过程检测技术服务。 (4) 在交易环节, 拓展中国白酒产品交易中心功能, 创新“双链平行整合” 模式: 一是实现信息链贯通, 汇集产业大数据实现要素集中交易; 二是实现金融链贯通, 依托交易大数据开展普惠金融服务。 (5) 在品牌打造环节, 深化中国国际酒业博览会功能, 铸造优质中国白酒产区品牌。 (6)

在,

监管环节 协同监管白酒小微作坊, 构建综合立体监管模式; 针对“量多、泸州白酒小作坊具有 点散、 面广” 等特点, 对小作坊开展普查建档工作, 设立小作坊监管风险点, 开展风险点分析, 通过风险监测、 风险评估和食品安全现状实施分级分类管理, 确定监管频次和力度, 以适时预警方式; 将各区县、有效减少监管盲区各部门的小作坊监管有关数据汇集整理, 形成全市白酒小作坊大

数据, 与相关各单位实现数据共享,并以此构建起部门与单位横向配合、纵向联动、 协同交叉的立体监管模式, 并以专项治理、 社会信用体系建设、 联合惩治为手段, 发挥酒类行业协会作用, 将行业监管、 行业自律与社会监督、 公众参与结合起来, 构建综合立体监管体系。 通过供应链管理创新, 2017 年泸州白酒产业发展成果明显: 2017 年全市酒14 7%,业增加值增速同比增长 分别高于全市工业增加值增速(10 9%)、 全省工业增加值增速(8 5%) 和全国工业增加值增速(6 2%) 3 8、 6 2、 8 5 个百分点; 807 82全年酒业实现主营业务收入亿元、 20%,

同比增长 分别占全国(5654 42 ) 14 29%、

亿元 的 全省(2257 2 ) 35 79%。 同时,亿元 的作为国家新型工业化产业示范基地的中国白酒金三角酒业园区, 将白酒产业供应链在酒业园区内实现总集成, 2017

在 年实现产值和服务性544 亿元、 23 7%,

收入 增长 工业总320 8 亿元、 22 9%,

产值 增长 规模11 2%,以上工业增加值增长 不断打造成为白酒创新创业集聚地。(三) 围绕贸易优势, 探索具有四川特色的内陆开放新模式内陆地区缺乏沿海与沿江地区的水运物流通达性以及沿边地区的贸易临近性, 因此需要针对陆路贸易优势, 依托铁路和航空实现与外界的互联互通, 打开国际贸易的通道。 打造内陆地区国际贸易模式,首要是建立新的陆运贸易规则。 四川自贸试验区青白江片区是第三批自贸试验区中全国唯一以铁路港为特色的片区。 在过去的中欧贸易中,主要的物流方式为海运, 相关国际 贸易规则均围绕海运制定, 对于中欧班列等陆路运输并不适用。 2017 10 月,年 成都国际陆港运营有限公司为了适应中欧班列打开的陆路贸易, 制定签发了基于中欧班列的第“一单制” 运输提单,一张多式联运让提单具有物权效力, 实现货物“门到门” “一单到底”。运输 具体而言, 一是设计了统一的空铁联运单, 采用快运包装箱, 实现高铁加“一单到底”,航空无缝衔接和 实现了多式联运一张单据且标准化的制度突破; “铁路+”二是设计了基于

《多式联运货物运单的 国内信用证“一单制” 交易模式试点规则流程》(“” ),

铁银通 将运单作为控货权凭证, 赋予银行在买方不履行付款责任时单方面变更收货人的权利, 由银行根据其对货物的债权提供国内信用证结算服务, 并负责单据的传递, 从而实现了多式联运提单作为唯一控货权凭证的制度突破、 信用“铁路+”证结算方式在 多式联运中从无到有运用方面的突破, 以及金融为贸易服务方面的突破, 推进运输与物流、 贸易的融合发展。 该制度创新成果大大提高了物流时效,使空铁联运单位运输时间降低10% ~ 40%; 同时提高了贸易单据流转的安全性和效率, 减少单据传递手续, 30%。单据流转时间缩短

“铁路+”四川自贸试验区 多式联“一单制” 探索, 为全国首创,运未来可以通过中国法律的域外适用, 将运单物权效力延伸至沿线国家。

二、 四川自贸试验区制度创新差异化探索中的问题

四川自贸试验区制度创新围绕 《 (四川)中国 自由贸易试验区总体方案》 设置的六大试点任务进行, 取得了显著的创新成果。 截至2018 4 月底,年 中央赋予四川的159 项改革试验任务全面启动, 形200 余个实践案例,成 其中首创案28 , 21

例 个 项典型经验上报国务院联席会议办公室, 率先在全省复制推广。 这些制度创新围绕切实转变政府职能、 统筹双向投资合作、推动贸易便利化、 深化金融改革领域创新、 实施内陆与沿海沿边沿江协同开放战略、 激活创新创业要素等六个方面全面推进, 四川自贸试验区由此成为全省及内陆地区的营商环境建设高地。但是基于差异化制度创新试点的任务和视角, 通过与其他自贸试验区制度创新实践相比较发现, 四川自贸试验区在创新内容的差异化、 创新集成的差异化、 创新质量的差异化、 创新体系的协同化等方面还存在很多不足。

(一) 创新内容的差异化: 便利化层面的创新较多, 而准入与边界措施创新较少与全国大多自贸试验区制度创新的现状类似, 目前四川自贸试验区制度创新多集中在政府职能转、“放管服” 改革、变 提高政府效能方面, 而对知识产权、 环境、 劳动、 政府采购等的措施缺乏跟踪和试验, 因此与高标准的投资贸易规则相比还有较大的差距。 1

表 对比了四川自贸试验区当前的制度创新《美国双边投资协定范本》范围与

( 2012 年版) 《

及 中澳自由贸易协定》 。《

的差别 美国双边投资协定范本》 体现了以美国为代表的发达国家投资协定的发展趋势, 具有广

泛的代表性, 成为中国、 印度等新兴经济体进行投资条约谈判时的样本; 2015 《

年签订的 中澳自由贸易协定》 是我国迄今已签订的贸易投资自由化整体水平最高的自由贸易协定之一, 涵盖货物、 服务、 投资10多个领域。 1可以发现,等 通过表当前四川自贸试验区制度创新领域(集中在准入后的便利化 如贸易便利化、 投资便利化、 金融便利化)领域, 但在准入界限以及进入后经(如知识产权、 环境保护、营边界

劳工标准、 移民规则、 政府采购、竞争规则) 等方面尚未有明确的制度创新任务观测点, 这也成为未来自贸试验区制度创新的重点方向。

(二) 创新集成的差异化: 碎片式创新较多, 而系统集成式创新较少四川自贸试验区制度创新的集成度有待进一步加强。 当前四川自贸试验区的制度创新多为以某部门主导的业务层面的制度创新, 即做事方法和手段的创新, 例如, “江、 ” 作业模式、上申报 抵港验放出口退税预审快退服务模式、 知识产权要素式快审机制、 药品零售环节电子处方等创新成果, 而未涉及深层次的、 制度层面结构性或者规则性的变革。 其原因一方面在于政绩推动而非问题推动; 另一方面在于制度创新为政府主导而非企业主(王利平, 2016),

导 制度供给与制度需求存在一定差距。

(三) 创新质量的差异化: 复制式创新为主, 真正的首创式创新还较少四川自贸试验区制度创新的质量有待加强。 四川自贸试验区目前一部分制度创新实践已提前在其他 自贸试验区、 其他省份或者四川省内展开试点, 例如对于制度创新成“探索大市场、果 大监管格局下的综合执法”, 其实多地都在探索综合执法, 2017 年全国市、 县层面推动综合监管的改革力度特别大, 统计显示, 1/3

全面 以上的副、 1/4 、 2/3省级城市 的地级市 以上的县都实行了市场监管综合执法。 四川自贸试验区开展产业园区企业投资项目承诺制改革试点, 但2017 《年浙江省已颁布 关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意》, 走在前列; 黑龙江、见 山西等地也均在探索备案承诺制。 此外,部分属于全国首创的制度创新, 囿(

于产业 如限于白酒或平行进口) (车特定商品 或地域特征 只适) , 在可复制、用于铁路港 限制可推广性方面欠缺一定的影响力。(四) 创新体系的协同化: 单打独斗式创新较多, 而集体攻坚式创新较少与其他自贸试验区的协同联动创新还有待加强。 当前四川自贸试验区的制度创新通常基于本区域社会与经济发展需求, 尚未突破地域 限制出现联合制度创新, 未打通与其他自贸试验区以及区域的制度创新协同联动机制。 例如, 在与其他内陆自贸试验区如河南、 陕西等的内陆开放模式互动, 与沿海上海、福建、 广东等自贸试验区的产业互动, 与重庆自贸试验区基于成渝城市群的区域互动等方面, 制度创新均有潜力空间。 如何在协同发展中求同存异, 也是四川自贸试验区未来要着重考虑的战略方向。

三、 基于差异化试验的四川自贸试验区制度创新路径与措施

《 (四川)根据 中国 自由贸易试验区建设实施方案》, 四川自2018

贸试验区 年将进一步探索差异化试验路径。 结合上述对四川自贸试验区的制度创新成果及问题的剖析, 未来推动四川自贸试验区实施差异化和特色化的制度创新, 本文认为应聚焦以下重点方面。

(一) 差异化创新的战略方向: 加强与国家战略的对接与联动服务国家战略是自贸试验区建设的根本原则。 围绕与国家战略的联动开展制度创新的差异化试点任

务, 有利于四川更好地服务国家战略, “通过制度供给形成 一带一路” 建设、 长江经济带、 西部大开发、 成渝城市群、 四川自贸试验区等战略的联动效应, 从而走出一条独具特色的内陆开放型经济路径, 形成转型发展新动能和国际竞。 “争新优势 着重加强对 一带一路” 沿线国家和地区国际贸易投,资措施与标准的研究 探索与“一带一路” 沿线国家和地区口岸在认证认可、 标准计量、 检验检测等方面的合作与对接; 加快打造国际立体开放经济走廊, 推进中欧陆空联运基地和国际多式联运示范工程建设, 不断提升门户地位和枢纽功能; 健全与沿海沿边沿江的政策协调机制, 建立信息互联互通; 充分发挥省内全面创新改革试验区、 自主创新改革示范区、 天府新区、 自贸试验区等叠加政策集成效应。

(二) 差异化创新的战略目标: 对标国际最高标准, 为探索建设内陆自由贸易港进行制度储备自由贸易港是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区, 是未来“升级” 目标。四川自贸试验区的四川自贸试验区应加强对内陆自由贸易港的基础理论研究、 国际经验提炼、 制度框架设计, 探索建设以航空为特色、 多式联运优势集成的内陆自由贸易港。 在当前自贸试验区建设基础上开展制度试验及压力测试, 把货物贸易、 服务贸易、 双向投资、 航运物流、 金融服务等相关领域改革集成起来, 为探索内陆自由贸易港建设进行制度储备; 对标国际投资与贸易规则标准, 完善境外投资者准入后的权益保障机 制, 如完善工资支付保障机制, 建立工作环境损害监督等制度, 保护劳动者和用人单位合法权益, 制定并严格执行环境保护法规和标准,加强境外投资事后管理和服务, 完善境外资产和人员安全风险预警和应急保障体系等; 打造畅通的跨部门智能化信息系统和沟通机制, 为“单一窗口”实现全面 和监管全覆盖打好基础。

(三) 差异化创新的产业定位: 形成高端制造业和现代服务业集聚生态的制度创新基于四川产业发展战略, 针对“双七双五” 产业锁定高水准, 以制度创新引领产业变革、 价值链以及创新链升级。 (1) 产业生态制度创新方面, 通过研发、 教育、 金融等体制创新推动技术进步, 提供与新技术相匹配的要素和优化要素,

配置效率 以满足产业革命对技术、 生产要素、 创新成果转化、 知识产权保护等方面的需求; 针对特色产业, 例如中医中药行业, 建立四川省中医药服务及贸易大平台,鼓励开展中医药国际健康旅游线路建设, “+中药材”并探索 互联网运营模式, 建立完善道地中药材商品规格电子交易标准。 (2)

探索东西产业互动机制方面, 建立承接产业转移合作机制, 共同加强对东西部经济发展形势和企业需求的分析研判, 实现投资企业数据库、 信,息平台的互联共享 探索创建“” ,

飞地 招商政策 建立成本共担、 收益共享机制和产业转移利益调节机制等。 (3) 省内产业协同, “互动方面 三大片区实现 优势互补” “机制互动”,与 避免过度竞争同质发展; 同时面向企业调研 制度需求, 鼓励开展自下而上的制度创新, 将制度创新成果迅速转化为产业发展的成果。

(四) 差异化创新的制度保障: 多部门联合探索推动制度创新制度创新需要顶层设计, 也是系统工程, 需要多部门协调联动。同时, 四川自贸试验区政府职能转“变的重要内容之一是 实现多部门信息共享和协同管理”, 此,因由各部门各自为政转变为跨部门的协同管理又是自贸试验区制度创新的任务之一和题中应有之义。 多部门协调的前提是实现信息共享和数据联动, “数据多跑路、以此实现群众少跑路”; 多部门协调的根本是部门利益的协调和平衡。 自贸试验区跨部门协调机制既存在于横向的部门之间, 也存在于纵向的不同行政层级的政府部门之间, 还包括公共部门和私营部门之间的协调(王菲易, 2016)。 纵向部门协调关键是将事权下放、 下沉, 横向部门协调关键在于数据共享, 公共部门和私营部门的协调重点在于服务前置, 提前采集及处理私营部门上传信息, 实现数据流无缝衔接, 提高政务效率。

[本文是国家自然科学基金青年项目 “贸易开放条件下就业保护立法与劳动力市场效应: 基于企业和个体双重异质性的研究” 71403216)

( 的阶段性研究成果。] ①

(作者单位: 西南财经大学②西南财经大学工商国际商学院,

管理学院; 责任编辑: 贾佳)

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