与外资安审联动的美国技术出口管制制度及中国应对

为了强化本国技术出口管制， 美国在出台 《出口管制改革法》 以外， 还建立了 《出口管制改革法》 与 《外国投资风险评估现代化法》 之间的联动关系。 基于国家经济主权原则及对美国现有国际法义务的考量， 这种做法在形式上并不直接违反国际法， 实质上却是美国实行保护主义的又一立法体现， 并且会产生为其他国家进行技术封锁提供法律范式、 拓展国家安全的范围乃至冲击多边贸易体制、 阻碍全球技术流通等诸多负面影响。 考虑到这些负面影响以及美国技术出口管制所表露的对华针对性， 结合目前的中国实际， 中国需要从制定和完善出口管制及外资安全审查法律规则、 从企业和政府两个维度推动企业合规以及积极利用国际合作机制等， 多方面应对和抵制美国严格的技术出口管制。ＥＣＲＡ ＦＩＲＲＭＡ技术出口管制 联动关系近两年来， 发达国家开始以维护国家安全为由， （利用出口管制限制对其他国家 特别是发展中国家和新兴经济体） 的技术出口， 以期压制其他国家技术发展， 维持自身在科技和经济领域的双重领先地位。 例如， ２０１８美国自 年以来不断发难中国的高新技术企业， 将华为等多个中国高科技企业列入其出口管制实体清单， 限制高科技产品和技术对华输出； ２０１９ ７日本 年 月宣布对韩国的三种半导体产业原材料加强管制， “白色清单”并将韩国排除在贸易 之外。 这些事件均表明技术出口管制已经成为当今时代一国维护国家利益的重要法律工具。 尤其值得关注的２０１８ 《出口管制改革法》 （ Ｅｘｐｏｒｔ是美国 年生效的Ｃｏｎｔｒｏｌ Ｒｅｆｏｒｍ Ａｃｔ， ＥＣＲＡ） 《以下简称 和 外国投资风险评估现代化法》 （Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ Ｒｉｓｋ Ｒｅｖｉｅｗ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ Ａｃｔ， ＦＩＲＲＭＡ ） ，以下简称 不仅在ＥＣＲＡ 中进一步强化技术出口管制， 而且还建立了ＦＩＲＲＭＡ ＥＣＲＡ中外资安全审查制度与 中的技术出口管制制度的联动关系， 实现了贸易和投资领域的双重技术封锁。 这两部法律出台于中美贸易摩擦的背景下， 且具有明显的对华针对性， 在我国即将出，台出口管制法及其配套规则的现实背景下 值得

关注。

内容摘要：关键词：

ＥＣＲＡ 《２０１９ 财年国防授权法》 （Ｎａｔｉｏｎａｌ是美国

Ｄｅｆｅｎｓｅ Ａｕｔｈｏｒｉｚａｔｉｏｎ Ａｃｔ ｆｏｒ Ｆｉｓｃａｌ Ｙｅａｒ ２０１９，

以下ＮＤＡＡ） 中所包含的一部法律，简称 旨在为美国政府对商业、 军民两用和部分军事项目进行出口管制提供永久性的法律依据， 维持美国在科学、 技术、工程和制造领域的领先地位。 该法律重点关注了对新兴基础技术的出口管制。 ＥＣＲＡ １７５８ （ａ）根据 第

（１） 条， 新兴基础技术是指对美国国家安全至关重１９５０ 《国防生产法》 ７２１ （ａ） （６）要且并非 年 第

（Ａ） （ｉ） （ｖ） ＦＩＲＲＭＡ １７０３第 至 条中所述并经 第条修正的关键技术。 这个概念非常笼统， 只是将新兴基础技术排除在受既有法律管制的关键技术之外，却并没有明确新兴基础技术的具体范围。 为了解决新兴基础技术范围不明导致实践操作困难的问题， ＥＣＲＡ １７５８

第 条规定由总统建立和领导一个常设跨部门协商机制， 来识别这些新兴基础技术， 并且规定在识别和认定新兴基础技术时需要考虑多方信息来源， （ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ其中就包括美国外国投资委员会ｏｎ Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ， 以下简称

ＣＦＩＵＳ） １９５０ 《国防生产法》 ７２１

根据 年 第 条进行交易安全审查和调查时发现的信息。与此同时， ＮＤＡＡ ＦＩＲＲＭＡ，中的另外一部法律目的在于强化对美投资监管， 严格美国外资国家安全审查机制。 １７０３ （ａ） （４） （Ｄ） 条规定，该法第对涉及敏感个人数据、 关键基础设施或关键技术的ＣＦＩＵＳ美国企业的非控制性外商投资也将受到 的管辖。 “关键技术”其中的关键词 的范围除了包括美《 》《 》《

国 军品管制清单 商业管制清单 核设施及核》《 》《生物和毒素清单》设备清单 核原料清单 等清单所涵盖的传统关键技术以外， ＦＩＲＲＭＡ还将根据

１７０３ （ａ） （６） （Ａ） （ｖｉ） 条的规定，第 拓展至根ＥＣＲＡ １７５８

据 第 条规定所设立的跨部门委员会识别和认定的新兴基础技术。

由此可见， 美国除了通过完善贸易方向的出口管制法来加强本国的技术出口管制以外， 还通过建立与外资安全审查制度的联动关系进一步补强本国的技术出口管制制度。 这种联动关系具体表现在以下两个方面： ＣＦＩＵＳ

一是通过参考 进行相关安全审ＥＣＲＡ １７５８查和调查时发现的信息来识别和认定 第条规定的新兴基础技术； ＦＩＲＲＭＡ二是通过 中对关ＥＣＲＡ 的连接，键技术的认定实现与 使得关键技术的具体含义可以随着新兴基础技术的认定而产生变化， ＥＣＲＡ

从而保证 管制下的新兴基础技术在外商投资领域也可以得到审查。 联动确保了在投资和贸易这两个维度上有着紧密的技术出口管制合作， 使得技术出口管制呈现密闭封锁状态， 大幅降低技术泄露的可能性。

（一） 通过严格的技术出口管制措施保持技术优势美国深知科技对其国家实力和世界领导力的重要性， 然而近些年来， 新兴经济体科技迅猛发展，经济实力和综合国力大幅提升， 让美国感到了切实的威胁。 以中国为例， 根据中华人民共和国历年国民经济和社会发展统计公报， ２０１５—２０１９ 年规模以上工业中， ８ ８％高技术制造业增加值增长率均在以上， 高技术制造业增加值占规模以上工业增加值１１％以上。 在对外贸易领域，的比重均在 高新技术

产品也逐渐占据相对优势地位， ２０１９ 年为例，以 中５０４２７ 亿元， ２０１８国高新技术货物出口总额为 比 年２ １％， ６４４９ 亿元，增长 高新技术产品进出口顺差达

（ ２９１８０ 亿元）占货物进出口顺差总额 的比例高达２２ １％。 《 ２０２５》中国还将继续根据 中国制造 的指引， 着力推进新一代信息技术、 高端装备、 新材料、生物医药等战略重点领域的发展。 有鉴于此， 美国试图以严格的技术出口管制措施遏制其他国家的技术发展， 保持其技术领先优势。

（二） 防止外商投资导致的技术外流外商直接投资通常伴随着投资者对企业经营的控制权， 投资者可以参与企业实质的运营管理， 也就有机会接触到企业的核心技术。 因此， 外商投资也是造成本国技术外流的重要途径之一， 尤其是当投资者一方来自相对于被投资企业所处技术领域发展程度较低的国家。

２０ 世纪末以来， 随着发展中国家和新兴经济体经济的高速发展， 来自这些国家的对外投资显著增加。 （ＵＮＣＴＡＤ）根据联合国贸易和发展委员会 发《２０１９ 年全球投资报告》， ２０１８ ２０布的 年全球前个对外直接投资来源地中， ９

有 个是发展中国家和新兴经济体。 其中， 中国对外直接投资量居世界第二位； ２０ 个对外投资目的国家中， １０全球前 有 个是发达国家， 美国外商直接投资流入量居世界第一位。 、

且根据商务部 国家统计局和国家外汇管《２０１８

理局联合发布的 年度中国对外直接投资统计公报》， ２０１８ 年中国对外直接投资流量第一的目的地国家就是美国。 尽管近些年来发展中国家和新兴国家技术高速发展， 但美国在多个细分领域。 从美国的视角来看，仍占据全球技术领先地位来自其他国家尤其是发展中国家的外资有获得美国先进技术的需求。 例如， 美国信息技术与创新Ｒｏｂｅｒｔ Ｄ Ａｔｋｉｎｓｏｎ 就撰文认为，基金会专家 中国绝大部分的收购行为都是以窃取美国知识产权或专有技术为目的， 中国企业通过对外直接投资获取外国核心技术也是其中一种重要的手段。 结合（尤其是中国）发展中国家和新兴经济体 对美国的逆向投资正在逐渐增多的现实， 美国对来自发展中国家的投资， 特别是中国的投资可能带来的技术外流必然格外关注。