打造市域社会治理现代化样本

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汪仲启

加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化， 是我们党立足新时代、新发展阶段实际，着眼于实现第二个百年奋斗目标作出的重大战略部署。推进市域社会治理现代化，既是推进社会治理现代化的战略抓手，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。市域治理做得怎样，事关人民能否安居乐业、社会能否安定有序、国家能否长治久安。

构筑重要屏障

市域作为连通国家与社会的治理中间层 对上承接落实党中央决策部署之职，对下肩负组织领导基层一线工作之

，

责。它既是国家治理体系的中轴、枢纽，也是撬动国家治理现代化的战略支点。

市域并非传统政府治理层级的简单对应，而是根据治理事务和需求进行相应设置的弹性层级。面对新发展要求，要实事求是地构建 完善市域社会治理的框架、规模与理念、模式。

、市域社会治理在国家治理全局中具有稳固底盘的基础作用。 改革开放以来，我国社会结构的一个显著变化 就是从“农村中国”走向“城市中国”，城镇化率由

，

年的 提高到 年的可以说，城市已成为国家治理的一1978 17.92% 2019个“基本盘”“主阵地”。

60.6%。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市域社会治理工作，先后召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等一系列重要会议，将城市工作和城市治理置于党和国家事业发展全局的重要位置，引领市域治理的前进方向。

现代城市社会具有跨界、流动、快速、传导等显著特征，这对以行政区划为治理边界、以层级政府为治理主体、以职能部门为治理抓手、以居住地管理为治理核心的传统城市治理模式提出了新的挑战和难题。 以市域社会治理为抓手推进国家治理现代化 彰显了大格局 宽视野、广领域。

， 、市域社会治理是国家治理的重要维度，具有承上启下的枢纽功能。现代民族国家普遍具有较大的规模，层级结构是一个关键构架 作为地理和人口上的双重“超大规模国家”， 中国建构了中央—省

。（直辖市、自治区）—市—县（区）—乡镇—村居的 五级政府 六级治理 的层级结构。但实践中也存在“两头强、中间弱”的

“、 ”

特征， 即顶层设计和基层治理能力强大，统筹协调、 贯彻执行的中间层级能量不够。推进市域社会治理现代化，实际上是做强国家治理体系的“中间层”，可以起到“一子落而满盘活”的效果。

市域社会治理是平安中国建设的关键所在， 在风险处置过程中具有联动整合、快速响应的特殊优势。 城市社会具有高密集度、高风险性、强技术性等显著特征，城市风险体征和治理需求较以往发生巨大变化。突如其来的新冠肺炎疫情防控实践表明，分割式、被动式、运动式传统治理模式在应对社会风险时力不从心； 具备强大跨界整合、快速反应、精准施治能力的市域社会治理新模式可以大显身手。

与基层相比， 市域社会治理范围更广泛、治理问题更复杂，但治理资源更丰富、治理体系更完备。 市域有政策制定的自主空间，有联动整合的特殊优势，有解决问题的资源基础。同省域相比，能更快速感知基层一线和社会治理中的具体问题，具备快速识别、快速反应、快速处置的能力。

丰富实践要素

社会治理现代化的过程是现代社会治理要素不断系统集成的过程。要坚持系统思维，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化 法治化 智能化 专业化水平；加强和创新社会治理，完善党委领导、政

、 、 、府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。一是践行现代治理理念。治理现代化首要的是治理理念现代化。传统管理思维基于权力本位，形成以部门为中心的科层逻辑；现代治理理念突出责任本位，强调以问题为导向的系统思维。

问题导向的治理理念， 要求各层级、各部门、各治理要素超越科层逻辑，形成系统整合、多元协同的治理格局，致力于高效解决治理问题。

市域社会治理具有开放、包容、多元的特点，强调以系统思维整合治理要素。针对市域社会治理事务的跨界性、 关联性、 复杂性特点，应推动政府“有形之手市场 无形之手和群众“勤劳之手”同向发力，增强治理效能；

”、“”针对市域社会治理结构多样性、 利益诉求差异性、社会关系复杂性的特征，应树立包容协商理念，凝聚社会治理的最大共识。二是完善现代治理格局。传统治理体系的运转主要依靠分层负责 部门主抓来推动；市域社会治理则从统筹、整合、协同角度，突破传统治理的科层限

、

制，构筑跨层级、跨部门治理的新型结构。

市域的“市”并非指地级市、县级市这样的行政区划概念，而是指一定范围的城市块面，即只要涉及一定规模的跨区域城市治理块面， 就可以构建市域社会治理的基本单元，并形成新的治理构架。

纵向上，通过进一步明确层级政府之间的权责关系，架设市级主导统筹协调、县级负责组织实施、乡镇（街道）主抓一线落实的市域社会治理链条，增强市域社会治理统筹力。

横向上，通过完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与体制，把分散的资源聚起来，增强市域社会治理聚合力。

治理方式上， 要充分发挥政治引领、基础自治、法治保障、德治先导、科技支撑的作用，增强市域社会治理驱动力。三是提升现代治理能力。在现实治理结构中，不同治理层级和治理主体所关联的治理体系和治理资源是有差别的， 市域恰恰是治理体系较为完备、各类治理要素和治理资源较为丰富的治理层级，具有较为强大的整合、协调、动员能力。要通过充分发挥各级党委的领导核心作用，打造市域范围有效整合各方资源、动员各方力量的治理格局。

市域具备一定的法律和政策制定能力，可以针对特定治理议题，布局和构建适应性强、科学规范的制度规则体系，进而降低行动协调的博弈成本。

市域还拥有较好的城市基础设施、大数据资源、专业化人才队伍等抓手，具备智能化 精细化治理的基础。要通过推进智慧城市 城市大脑”和大数据中心建设，将大数

、

据、云计算、人工智能等现代技术融入治理

、“全过程、全领域，形成集约高效、精细精准的现代治理能力。

破解治理难题

下一步， 要推进市域社会治理创新，构建有力指挥协调系统、 高效快速响应系统、便捷公共服务系统、 强大基础支撑系统，不断提升市域社会治理效能，为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利筑牢根基。

第一，健全纠纷解决方式，实现矛盾不外溢，打造现代城市版“枫桥经验”。

针对社会矛盾生成、演变特点，发挥体制优势，推动关口前移、重心下移，努力使市域成为社会矛盾的“终点站”。

要健全多渠道 宽平台的诉求表达机制，让群众情绪、社会呼声和矛盾诉求得到

、有序表达；完善排查化解机制，充分发挥社区干部、网格员等人缘地缘优势，早发现、早介入、早解决，努力把问题化解在萌芽阶段。

要健全纠纷解决机制， 完善人民调解、行政调解、司法调解“三调”联动体系，发挥仲裁、行政复议、诉讼等多元纠纷化解机制的功能；提升基层职能部门和领导干部破解纠纷的能力，严格落实重大决策社会稳定风险评估制度， 坚持领导干部主动下基层，最大限度将矛盾进行本地溶解；提升依法行政水平，有效构建办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

第二，增强风险防范能力，坚持安全不含糊，织密筑牢经济社会发展平安网络。

安全是发展的前提。有序社会、平安中国是百姓的基本诉求和重要福祉。市域社会治理创新的重要出发点和落脚点，就是应对治安问题复杂多变这一最现实挑战，提升公共安全风险防范化解水平。

针对人民群众最盼、最急、最忧的突出问题 健全经常性专项打击整治；增强区域协同，搭建跨区域合成联动平台。同时，加强

，

智慧城市和数字安全网建设， 提高动态化信息化条件下的安全感知和风险处置能力，

、增强社会治安防控整体性、协同性、精准性，织密筑牢安全网络。

要加强对新技术、 新业态的跟踪研究，提高对新型风险的识别、预警、防控能力；针对环境污染、网络诈骗、新型金融犯罪等城市社会易发、高发、频发且极易引发群体性、规模性事件的风险隐患， 建立动态监测机制，提高风险评估、源头治理、系统治理、综合治理能力。

第三，提升公共服务水平，确保服务不缺位，补齐优质公共服务供给短板随着我国社会主要矛盾变化，公共服务

。的高质量、均等化、可及性、精准性等方面的需求日益突出。党的十八大以来，我们党和政府积极回应人民群众日益增长的美好生活需要，推动公共服务水平再上新台阶。

特别是， 各地政府改革基层治理体制，形成“资源下沉、重心下移”新格局，不断增强基本公共服务供给能力 通过政务服务App、市民服务热线、微信公众号等方式问政

；于民、问需于民，公共服务的可及性、针对性有效改善；精准把脉服务难点、办事堵点，做实做细公共管理服务，大力推进“放管服”改革，诞生了诸如“一网通办”“一网统管”“一窗受理”“一门服务”“最多跑一次”“不见面审批”“街乡吹哨、部门报到”等制度和实践。

对上海来说， 下一步要继续应百姓之需、行简政之道、开便利之门，推动政府流程和治理模式系统性重塑，生动呈现治理改革推动效能提升、推进市域社会治理现代化的中国样本。

（作者为中共上海市委党校公共管理教研部副教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）