重大决策部署贯彻落实跟踪审计开展情况及存在的问题和对策
◇李笃明 经黎静 王奇飞 沈璐嵘 周毅
各级审计机关持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计工作，发挥了审计“督察员”、经济运行“安全员”和促进改革“催化剂”的作用。但是，由于这项工作受主客观因素影响较多，开展时间又比较短，审计人员在思想认识、政策水平、资源分配、审计方法等方面还存在一定差距，需要我们认真对待。
一、重大决策部署贯彻落实跟踪审计开展情况
面对经济发展新常态，根据党的十八届三中全会精神，党中央、国务院做出了深化改革的总体部署，相继出台了“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，“去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板”，大众创业、万众创新，供给侧结构性改革等一系列政策措施。这些政策措施的落实，直接关系到全面深化改革、转变经济发展方式、提高和改善民生等重大决策部署的实现。党的十八届四中全会提出，要完善审计制度，对公共资金、国有资产、 国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，从依法治国的高度，对审计工作做出了重要部署。2014 年《国务院关于加强审计工作的意见》，进一步要求审计要充分发挥促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动政策措施贯彻落实。为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院要求，2014 年8 月，审计署明确提出了要把政策措施落实情况审计作为审计工作的重中之重。于是，全国各级审计机关持续开展了对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计工作。2015 年，审计署以保障国家重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实，促进经济平稳运行、健康发展和转型升级为目标，组织对31个省、自治区、直辖市（以下统称省）和29个中央部门、7家中央企业落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”重大政策措施情况进行持续跟踪审计。从跟踪审计的总体情况看，相关 部门和地区认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，主动适应经济发展新常态，深化经济体制改革，加快转方式调结构，强化民生保障和风险防控，推动重点工作取得了积极进展。从发挥的具体作用来看，审计促进了重大项目加快建设、重大政策措施贯彻落实、财政资金统筹盘活,推动了落实简政放权、促进防范经济领域风险隐患和整肃了不作为乱作为。
二、重大决策部署贯彻落实跟踪审计存在的问题
重大决策部署贯彻落实跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的一项主要任务，也是“十三五”时期国家审计的重要使命，是推动和完善国家治理的重要途径，也是新时期审计机关充分发挥审计监督作用的重要体现，责任重大，任务艰巨，对各级审计机关是一个严峻的考验。目前，在外部机制有待建立和完善、内部环境有待改变的情况下，审计机关和审计人员无论是思想、人力资源上，还是政策水平、方式方法上，还不能完全适应，审计工作中
存在许多问题，对此我们必须有清醒的认识。
（一）外部环境对审计的影响
重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求审计要全过程、全方位、全覆盖，政策性和时效性强，审计内容广泛，涉及部门单位多，目前在评价体系的建立和完善、被审计单位的配合支持等方面还存在如下一些问题。
不同政策出台的背景、目标、任务，实施的对象、执行的主体不一，即使同一政策，其传导时间、实施对象的具体情况有差异，执行效果千差万别。政策执行情况或者说政策实施效果的显现需要一个过程，有的可能是长期的过程。而政策执行跟踪审计又主要是关注宏观政策措施的贯彻落实，贯彻落实情况是好或坏，还是一般，专家的评价是这样，老百姓的看法可能又是那样，仁者见仁智者见智。标准是什么，怎么评估，目前还未能确立一个全面的、具有权威性的指标体系，对政策制定、执行情况进行定性、定量分析与评估。
这些问题导致审计中对宏观调控方向的把握上“一刀切”，缺乏针对性；对落后地区、困难企业处理经济社会发展与生态环境等矛盾的认识上缺乏灵活性；对地方在促进经济发展中出台的地方性规定、办法可 能形成的潜在风险的分析和认识上缺乏前瞻性。
重大决策部署贯彻落实跟踪审计宏观性、政策性比较强，涉及领域广泛，需要众多部门单位的积极配合和大力支持。一些被审计单位口头上说要把思想和行动统一到国务院决策部署上来，但实际执行起来却并不能做到理解、支持和配合审计，不能主动与审计沟通情况，反映问题。有的不能依法及时向审计机关提供完整、准确、真实的财务资料或电子数据，使原本一天能干完的工作却要干上好几天，影响审计效率和审计质量。有的被审计单位谎称没有相关资料，甚至转移、隐瞒、毁弃相关资料。个别部门、单位甚至下发文件，明确限制向审计机关提供有关资料、信息。相关部门之间不能协调配合，提供数据资料，既浪费审计时间，也浪费审计资源，更可能因为部门之间的推脱，使项目不能按时保质保量地完成。
一些部门单位对政策措施落实情况跟踪审计重视不够，认为抓好当地经济发展、搞好社会稳定工作才是头等大事，这个审计项目只是一般的审计工作。有的基层被审计单位认为审计只是针对单位的财务账，政策措施落实的监督是当地党委、政府督察部门的事情，与审计 机关无关；在对项目、资金的管理使用上，有的被审计单位认为争取到的项目资金只要用到单位集体，不放进个人腰包，挤占、挪用一点专项资金也未必不可；基层办事用钱的地方多，整合资金办事是一种方法，审计机关应当宽容对待。有些单位收到审计通知书后，单位负责人直接签批给财务部门负责，有些单位部门科室之间互相推脱。
（二）审计能力与总体要求存在差距
相对于重大决策部署贯彻落实跟踪审计的高标准、严要求，国家审计无论是在审计规范体系与评价体系方面，还是审计质量控制与风险防范方面，或者是在审计人员的工作方法和审计资源等方面，还存在一些不足之处。
审计人员的知识结构与重大决策部署贯彻落实跟踪审计的要求存在着一定的差距。以往审计，更多应用的是法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识，对不同的审计单位、不同的审计目标，由相对应的审计处室来承担和完成，但是重大决策部署贯彻落实跟踪审计是要掌握一揽子政策，是综合性的，对审计人员的知识结构有更高的要求，而审计人员还停留在老的审计理念上，不能尽快适应重大决策部署贯彻落实跟踪审计目标和任务的
要求。重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求审计人员必须了解、熟悉中央与地方制定的重大方针政策；掌握中央以及相关部门的政策走向、顶层设计和重大政策措施出台的背景；熟悉、掌握具体的政策措施、政策目标、实施过程，要求是全方位的。目前审计人员的宏观经济知识面比较窄，政策理论水平不够高，政治敏感度不够强，全局意识、大局意识不够强，预见和发现问题、提出可行性建议的能力不足。
重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求我们在揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在问题的同时，重点分析问题产生的原因，推动国家重大决策部署和政策措施落实到位，促进政策落地生根和不断完善。对于传统的审计，审计人员有明确的思路、具体的实施方法和风险防范与控制，对于政策措施落实情况的审计，审计人员往往心里没底，工作压力大。政策措施贯彻落实跟踪审计工作开展时间不长，还没有颁布专门的审计规范和审计指南，缺少经验方法可寻，更缺乏审计技术和方法方面的指导，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范。
目前，重大决策部署贯彻 落实跟踪审计需要对大量资金、项目和政策措施落实情况进行连续不断地跟踪审计，审计周期长，占用审计资源较多，相对日益繁重的审计任务，审计人员力量不足的矛盾比较突出，难以安排大规模的重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目。全过程的跟踪审计方式，要求审计从单纯的财政收支、财务收支、各种价款核算方面转变为全方位的审计，审计的范围涉及项目可行性研究、项目方案设计、项目融资、项目质量、环境保护、土地利用等方方面面，对审计机关人员这方面的知识结构和实践经验也提出了挑战。
对照高标准的审计目标和要求，重大决策部署贯彻落实跟踪审计尚缺乏科学有效、灵活机动的审计方法。一是审计方法创新不够。审计人员习惯于“单打独斗”“各自为战”，相互协作少；习惯于翻凭证、看账本“，画地为牢”，不善于灵活运用网上查询、文件筛查、问卷调查、访谈座谈、现场查看、关联分析、延伸调查，审计思路不够开阔。二是审计工作不够深入。审计活多人少，疲于应付，顾此失彼，深入基层、深入群众少，明察暗访少，缺乏广泛调查研究，不了解社会各阶层对政策执行情况的诉求；检查项目执行情况抓得不深、不透，对政策贯彻落实情况的评价不够全面，审计效果得不到保证。三是工 作作风不够扎实。发统计表格，看历史材料，听口头汇报，“走马观花”，和相关部门沟通少，不善于征求各方面专家，特别是宏观政策领域专家的看法、意见和建议，审计评价有时失之偏颇。四是不善于辩证看问题。看反面多，看正面少；看缺点多，看成绩少，审计评价不够宏观，不够科学。
重大决策部署贯彻落实跟踪审计质量控制的难点主要有以下几个方面：一是重大政策、措施之间的一致性、协调性难以把握。地方、部门的配套政策措施与中央的政策精神是否协调一致，是否上有政策下有对策；地方、部门的配套政策措施与实际情况是否相符，可操作性强不强；与当地的经济发展水平和人民群众的需求是否相符合。二是重大政策与项目、资金之间的一致性难以判断。如项目、资金与政策目标是否一致；项目、资金的规模、数量、进度与政策要求是否一致；项目、资金的效果与政策的预期效果是否一致。三是在涉及重大政策有效发挥作用的体制机制保障问题上难以分析。主要表现在深入研究影响政策执行效果的体制机制保障问题，难以分析政策发挥效果所需的必要条件和现行体制机制的冲突所在，难以从体制机制上准确提出解决矛盾和冲突的审计建议。
三、重大决策部署贯彻落实跟踪审计有效开展的对策
近年来，各地审计机关相继开展了政策措施落实情况跟踪审计，取得了一定的成效。但在审计实施过程中也遇到了一些困难，审计机关应认真研究促进重大决策部署贯彻落实跟踪审计有效开展的对策，更好地发挥审计在服务国家治理中的重要保障作用。
（一）紧紧围绕国家经济工作中心，加强对重大决策的研究，深刻领悟决策精神
审计机关要认真学习党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，加强对重大决策部署等政策措施的学习，深入研究政策背景，深刻领会政策意图，及时掌握政策要求，充分认识重大决策部署贯彻落实跟踪审计工作的重大现实意义，增强工作的紧迫性和责任感，把重大决策部署贯彻落实情况作为当前审计工作的首要任务和重中之重。在审计过程中，应紧紧围绕国家经济工作中心，按照国务院办公厅印发的跟踪审计工作方案，结合当地实际情况制订各地区、各相关部门的跟踪审计实施方案，以项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范“五个抓手”为基础，确定审计重点，精心组织实施重大决策部署贯彻落 实跟踪审计，加大审计力度，揭示政策措施落实过程中的乱作为、不作为、慢作为等问题，切实提高贯彻落实跟踪审计报告的针对性、建设性和时效性，及时为政策的制定和实施修订完善提供审计建议，发挥审计对重大决策部署贯彻落实的推动和促进作用。
（二）建立健全重大决策部署贯彻落实跟踪审计的制度规范体系
十八届四中全会提出，强化对行政权力的制约和监督，加强审计监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。近年来，审计机关在总结跟踪审计实践经验的基础上，针对专业法律规范缺乏、审计评价不规范等问题，出台了《审计署关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知》和《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，但仍缺乏对重大决策部署贯彻落实跟踪审计的行为规范、内容、方法体系的进一步规范化约束，造成审计过程中多种审计流程并存、审计项目质量高低不同。因此，审计署应进一步加强重大决策部署贯彻落实跟踪审计的法规建设，修改完善意见和通知，制定明确、可操作性强的审计规范和制度，特别是制定重大决策部署贯彻落实跟踪审计要点，并以操作指南形式 下发。审计操作指南中，要明确重大决策部署贯彻落实的政策执行监督权限，规定其监督目标、范围、审计方案编制和审计内容等，实现重大决策部署贯彻落实跟踪审计有法可依、有章可循，以保证审计工作质量。
（三）完善有关重大决策部署贯彻落实跟踪审计评价的法律法规，构建相关的审计评价体系
由于不同政策、不同地域的重大决策部署贯彻落实评价标准存在差异，绩效评价没有一个统一的规范，难以准确衡量重大决策部署贯彻落实执行情况的经济性、效率性、效果性。因此，借鉴国外公共政策执行审计工作的先进经验和做法，从经济效益、社会效益和生态效益三方面创新重大决策部署贯彻落实跟踪审计方法和手段，细化审计评价内容，统一审计评价标准，逐步建立完善、规范有关重大决策部署贯彻落实跟踪审计评价的内容、程序、行为等法律法规，构建定量分析与定性分析相结合，以衡量政策措施落实能力评估、实施效果评估以及公众对政策措施实施满意度评估等为主要内容的绩效审计评价体系，实现评价标准的规范化，形成客观可靠的审计结论，提高审计结论的价值，为宏观调控政策的制定和执行提供参考依据。
划管理
审计机关要立足摸清现状、发现问题、评价绩效、提出建议的审计目标，在年初充分征求社会各界意见的基础上，积极反映社会热点，按照重大决策部署贯彻落实跟踪审计与各类审计相结合的“一体化”工作思路，认真进行布局谋篇，将年度计划与长期计划、本级计划与上级计划及下级计划及时衔接，科学确定审计项目，做好年度审计项目计划安排工作，优化和改进重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目的计划管理。明确全年重大决策部署贯彻落实跟踪审计任务，将国务院和当地出台的一系列重大决策部署贯彻落实措施融入全年各项具体审计项目之中，确保重大决策部署贯彻落实跟踪审计年度工作方案和分阶段实施方案，与其他各类审计项目的工作方案和实施方案相衔接。在执行过程中，可以将重大决策部署贯彻落实跟踪审计与预算执行审计、政府性投资项目审计、经济责任审计、专项审计进行统筹融合，推行1+N 的审计模式，逐步实现重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目的全覆盖，真正发挥国家审计预防、揭露和抵御的功能。
（五）创新重大决策部署贯彻落实跟踪审计的组织管理方式
1. 选择适当的审计组织方式。审计机关在进行重大决策部署贯彻落实跟踪审计时，除 了查阅账表、核实数据，灵活运用座谈、走访、调查、分析等审计方法外，更要创新重大决策部署贯彻落实跟踪审计的组织管理方式。
第一，采取矩阵式审计组织管理方式。在审计项目的组织实施中，审计机关可根据工作需要，打破部门界限，统一从各职能部门调配审计人员参加项目审计（包括法规、办公室等部门人员，这些人员完成项目任务后，仍回到原来的职能部门），强调多兵种联合，按照专业特长划分审计组，分工合作发挥各自专业优势，使有限的审计资源发挥最大的审计效能。
第二，根据不同重大决策部署贯彻落实政策的特点，灵活运用“上审下”“交叉审”的审计组织方式，既可以避免地方政府的影响和干预，又可以解决审计揭示问题不全面、审计处理难的问题。
第三，对于投资规模大、周期长的重大决策部署贯彻落实项目，应进行持续跟踪审计。要将重大决策部署贯彻落实项目的规划、立项、审批、建设、竣工验收、运营、资金等全过程纳入审计范围，进行连续几年的跟踪审计，有针对性地、动态地发现问题，对政策的可行性和有效性进行评估，既要揭示和反映一些地方和部门不作为、慢作为、怠政、惰政等方面的问题，提出意见和建议， 也要多方面听取部门和地方好的意见和建议，推动项目建设，最终推动政策体系的不断完善。
第四，审计机关要按照审计署规定的时间要求，根据已确定的审计重点内容,结合当地出台的促进经济平稳健康发展若干政策措施，对重点领域、重点事项和重点资金进行统一的专项跟踪审计，审查政策在贯彻落实中的难点等，并提出审计建议，不断完善相关宏观政策，促进这些宏观政策在短期内能够发挥更大的作用。
2. 加强与其他审计项目的衔接配合。重大决策部署贯彻落实跟踪审计是一项长期的工作，其对象和内容很广泛，受审计资源的限制，审计人员不可能掌握每项政策执行和项目进展情况，因此，必须加强与其他审计项目的配合。
第一，在原有经济责任审计、财政审计、金融审计、投资审计等项目中予以重点关注和分析重大决策部署贯彻落实情况，统筹推进各项审计工作。以河南省为例,近几年河南省审计厅在对开封、漯河、许昌等6个省辖市财政决算审计中，持续关注财政存量资金规模结构及成因，有效促进存量资金的清理和盘活；在鹿邑县等3个省直管县（市）党政领导干部经济责任审计中，关注行政审批事项承接和下放等情况、重大民生项目推进情况等，有效促进地方简政放权等政策的落实。
第二，在各项审计中，凡是涉及有关重大决策部署贯彻落实的问题，可以及时、充分运用到跟踪审计报告中，发挥审计合力。如河南省开展了加快重大水利工程建设、解决农村人口饮水安全问题政策措施落实情况跟踪审计，在汇总全省跟踪审计报告时，将省厅实施的13个大中型病险水闸除险加固审计项目、病险水库除险加固审计项目发现的问题，也纳入汇总审计报告之中，丰富了报告内容，提升了报告质量和审计成果的综合利用水平。
第三，审计机关借鉴其他各行业、各领域的审计项目成果和线索，也可以准确把握重大决策部署贯彻落实跟踪审计的内容，实现审计资源共享，提升审计效能。例如，农业部的“粮食增产千亿斤”项目审计就是在分析上一年度部门预算执行审计中发现问题的基础上，迅速制订出了内容全面、重点突出的审计实施方案，有效地引导了审计工作。
3. 构建重大决策部署贯彻落实跟踪审计数据库。由于重大决策部署贯彻落实跟踪审计涉及的部门多，范围广，大量财务、业务等数据存在内容上、时间上的延续性，这样，审计机关可依托大数据分析平台，构建重大决策部署贯彻落实跟踪审计数据库，探索行业内纵向跨年度、多行业之间、上下级审计机关之间的数据关联， 加大财务数据与业务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的横向和纵向的综合关联比对分析，共享审计数据和方法，提高“集中分析、系统研究、发现疑点、分散核查”的数字化审计水平，保证整体审计工作成效。
4. 优化审计资源配置。审计机关应按照“统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告、统一审计公告”的原则要求，对已确定重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目的规模、特点、组织形式等具体情况，逐一进行综合分析研究，合理配置审计资源，最大限度地发挥审计资源的整体效能，以提高审计工作质量和效率。在一些需要特殊知识的审计项目中，选取法律、工程等方面的专家参与政策贯彻落实跟踪审计项目，充分利用他们的专业知识和经验，发挥专家智囊团作用，更好地实现审计目标。另外，审计机关可以通过公开招标的方式，将审计项目以合同管理的方式交由会计师事务所等审计机构进行审计，实行向社会购买审计服务，缓解审计任务繁重与审计力量不足的矛盾，有效整合审计资源，提高审计监督效能。
（六）建立和完善国家审计机关与其他宏观调控职能部门间的协调配合机制
第一，审计部门应充分运用审计报告、审计信息，加大 向党委、政府的汇报沟通力度，让领导关心关注重大决策贯彻落实跟踪审计工作开展情况，做到思想上重视、组织上关心、工作上支持。获取党委、政府的重视和支持是落实审计整改责任，衡量重大决策贯彻落实跟踪审计是否取得成效的关键。如河南省省辖市和省直管县（市）政府领导高度重视审计结果，针对审计发现的问题和提出的审计建议，积极采取有效措施，督促相关部门落实整改责任，研究出台了符合地方发展和改革实际的意见、办法，制定并完善了相关政策措施，积极推动政府部门进一步简化项目审批、加快资金拨付、推进项目建设，跟踪审计成效初显，较好地发挥了审计促进国务院各项政策措施贯彻落实的“助推器”作用。
第二，为保证审计工作的顺利开展，避免各职能部门之间的信息壁垒，及时获取必要的审计信息，政府应从国家层面理顺财政、发展改革、税务等部门与审计部门的沟通配合机制，制定这些部门与重大决策部署贯彻落实跟踪审计工作的有关规定，使得部门之间信息资料共享，有助于提高审计效率和效果。同时，对重大决策贯彻落实跟踪审计中发现的问题，审计部门应及时向有关部门反馈，促进审计监督和部门监管的有力结合，共同促进重大决策贯彻落实到位。
第三，加强与纪委、监察、
检察、公安等部门的协调与沟通。一是审计机关在审计过程中若发现有重大经济案件线索时提请监察、检察、公安等部门提前介入，扩大审计成果；二是加强对移送至纪检、监察等部门的案件线索的跟踪处理情况，切不可一送了之，促进这些部门对案件线索的重视和查处力度。如在对某保障性安居工程审计中，审计机关将有关案件线索移送至省监察、住建部门后，经常与其保持联系和沟通，取得了较好的效果。
（七）积极促进整改，推进审计成果利用
重大决策部署贯彻落实跟踪审计应进一步突出跟踪审计的时效性，对跟踪审计发现的问题，注重反映影响政策措施落实的突出问题和重大违法违规问题，深入分析问题产生的原因，合理界定责任主体，及时提出整改意见和建议，向被审计的地方政府和相关部门、 单位通报，要求采取措施及时落实审计整改意见和建议，确保跟踪审计取得实效。同时，可利用财政、税务、组织人事、纪检监察等相关职能部门、互联网、有关报刊与社会公众等各种渠道，扩大审计成果公开程度，分阶段、分类别以审计报告、专题报告、审计信息、审计公告，甚至研究报告、新闻稿等多种形式，发布重大决策贯彻落实跟踪审计结果情况，多层次、多形式、多途径、有选择地多角度开发，产出审计成果，确保审计成果的及时和有效转化，发挥审计监督与社会监督的合力作用，进一步完善体制机制，提升审计能力。
（八）进一步完善体制机制，提升审计能力
重大决策部署贯彻落实跟踪审计对象范围的广泛性，要求审计人员不仅要有丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，而且还要关注改革和发 展中出现的新情况新问题，熟悉国家的整体改革思路以及单项措施，有强烈的历史使命感，这对审计人员的政策理论和宏观调控等专业知识的掌握情况提出了巨大的挑战。因此，审计机关应加速推进审计职业化建设，采用“走出去、请进来”、案例教学等多种方式开展专题培训和审计业务经验交流，增强业务培训的实用性，不断提高审计人员贯彻落实跟踪审计业务水平和宏观政策分析研究的能力，培养出一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的审计人才，使他们具备经济新常态下完成新任务、解决新问题的能力，具备从宏观层面揭示和分析问题的能力，具备全面客观评价重大决策落实情况的能力，切实发挥重大决策部署贯彻落实的“督察员”和经济发展的“润滑剂”作用，保障经济社会平稳健康运行。