如何推进全覆盖充分发挥审计在宏观管理中的作用

◇陈铁中 朱高威 李圣博 王蕾

习近平总书记在今年中央审计委员会第一次会议上的讲话中强调：“加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。”

那么如何推进审计全覆盖并充分发挥审计在我国宏观经济管理中的作用呢？笔者根据自身的工作经验，进行了一些粗浅的探析。

一、审计机关在审计全覆盖宏观经济管理中的重要性和必要性

（一）实施审计全覆盖是审计机关应尽职责，也是党中央国务院对审计机关的要求

审计机关作为国家监督体系的重要部门之一，就要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，创新审计方法，突出重点，提升成效，逐步实现审计全覆盖，从而为经济高质量发展保驾护航，促进全面 深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。

何谓审计全覆盖呢？笔者认为，审计工作全覆盖是指在一定时间内，实现对关乎民生的公共资金、国有资产资源等重大资金的全面监督。这里面包含两层含义：一是在审计对象上，要求审计做到应审尽审、凡审必严、严肃问责；二是在审计过程上，要求审计从审计内容、审计方式、审计计划、审计程序等方面实施全方位审计，做到集中统一，全面覆盖。

（二）推进审计全覆盖是充分发挥审计在宏观管理中作用的客观要求

近年来，审计工作得到不断发展与推进，在政府审计方面，审计由单纯的财政收支与纪律审计逐步向财政效益与经济责任审计并重的方向转变。政府审计的领域在不断扩大，就需要审计业务也不断扩展，从原来的单一审计向全面审计转变。

同时，随着经济社会的快 速发展，新的形势和新的问题对审计提出了新的要求，政府职能也在新常态下不断转变。作为政府职能有效发挥的护航者，审计面对的对象也会日益复杂化和多样化，也要根据新的环境，逐步精进工作方法和工作方式。特别是在一些与公众利益关系密切的公共领域，审计监督作用的有效发挥更加重要。

（三）推进审计全覆盖是充分发挥政府审计“免疫系统”功能的重要保障

随着我国经济进入新常态，各个领域都处于深刻的变革之中，各种公共危机与公共问题如自然环境恶化、经济形势严峻等风险不断累积。审计职能的充分发挥对社会治理就显得至关重要。外部环境的危机与问题，就要求审计的预警功能能够及时、准确、有效地发挥。如果审计覆盖面太小，那么就无法顾及经济发展中的方方面面，如果不实行审计全覆盖，审计的作用就无法渗透，进而影响“免

疫系统”功能的发挥。

二、目前审计机关审计全覆盖现状及原因分析（一）审计全覆盖目前情况

目前，随着审计全覆盖的不断推进，审计在社保审计和农资审计等方面，近几年基本上实现了全覆盖。在经济责任审计上，审计全覆盖也取得了一定成效。

然而不可忽视的是，目前在一些领域、一些单位，审计仍存在盲区，审计全覆盖工作还有待推进。这些监管盲区有几个共同特点：一是规格高，基层审计机关没有权力审计；二是财政资金体量大，单一审计机关审计难度大；三是大工程项目时间跨度长，审计难以及时跟踪审计。这些单位或者领域，由于审计对象不确定和变化大、涉及资金量比较大、影响范围比较广，致使审计难以取得准确的有关资料，因此造成审计机关审计难以实现全覆盖。

（二）未实现审计全覆盖的主要原因

笔者根据参加工作以来的审计工作实践，认为一些单位或领域未实现审计全覆盖主要有以下几点原因：

一是时间性。随着经济社会发展，新的社会问题对审计全覆盖提出新的需要。事实上，根据经济社会需要，多年来我们一直都在强调审计全覆盖，并做到突出重点。然而随着时 间的推进，各单位和各经济主体之间都发生了很大变化，在部门上，其职能不断优化和融合；在经济主体上，各主体之间的联系变得更加紧密复杂，这些变化和发展，是会随着时间的推进而变化的。这样的客观环境，就加大了审计全覆盖的难度。

二是审计资源的有限性。审计项目日益增多，审计全覆盖的审计形式更加多样，但审计力量的增长远远未能跟上审计需求的脚步。这就要求有配套的审计资源跟上。这种矛盾在基层审计机关中更加凸显。在基层审计中，一方面基层审计任务重、审计对象更加复杂、涉及的内容与人民利益更加密切相关，例如，在基层审计中，随着近几年扶贫工作的推进，扶贫专项资金审计的工作任务正在不断加重；另一方面，基层审计人员存在严重不足，与日益加重的审计任务形成鲜明对比。在这样的情况下，很多审计人员都是超负荷工作，能够完成审计任务已经是疲于应付，又何谈保证审计全覆盖呢？

三是审计人员素质有待提高。现有审计人员很多只懂审计、财会知识，缺乏计算机、工程、法律或者数据处理等方面的知识。既懂审计业务，又具有计算机审计相关知识的人才较少。而在部分审计人员中，甚至还存在业务知识不足，业务水平跟不上的情况，这就难以 满足现代审计发展的需要。随着审计工作的不断推进，审计人员的业务能力难以跟上步伐。

三、关于推进审计全覆盖的方式和有效途径

审计全覆盖作为改革不断深入的一种新的体现，在理论上是有实现的可能的。基于我国现状，该如何推进审计全覆盖？有哪些有效途径可以实现审计全覆盖呢？笔者根据多年一线审计工作经验，总结了一些建议如下：

（一）努力破解实行审计全覆盖面临的难题

从当前实际来看，实行审计全覆盖主要面临以下几个困难和问题：一是思想上存在偏差。少数基层审计机关和审计干部还存在畏难情绪，思想上还存在一些模糊认识。比如，有人认为现有条件有限，很难实现审计全覆盖，因此会存在抵触心理；有人认为全覆盖只是一种工作要求，不是法定行政行为，审计机关可尽量按要求办事，但无须为此承担法律责任，工作被动，消极怠慢。二是技术手段和人员素质存在不足。与审计全覆盖的要求相比，审计技术手段还不能完全适应，运用信息化、大数据审计方式开展审计还不够，有的甚至财政联网审计都还没有建立起来，还有人员素质的问题，审计干部队伍结构不优、年龄偏大问题一直存在，复合型审计人才太

少。三是审计任务重与人员力量不足的错位。随着审计全覆盖的推进，以及政策执行审计、经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计等新任务的叠加，近几年审计工作任务不断加重，但是审计力量是相对固定的，作为县级审计机关人员偏少，审计人员基本上处于满负荷甚至超负荷运转。对这些问题，需要在今后的工作中，采取扎实有效措施，对症下药，积极探索解决。

（二）着力推进审计全覆盖与突出重点相统一

围绕十九大做出的重大决策部署，有重点地推进审计全覆盖，更好地发挥审计在服务决胜全面小康、建设社会主义现代化国家中的作用。一是突出政策落实审计全覆盖。进一步发挥好政策落实的监督作用，持续加大对重大措施落实情况的跟踪审计力度，及时发现和促进解决改革“中梗阻”问题，打通政策落实“最后一公里”，推动改革部署和重大政策措施落到实处。二是突出公共资金审计全覆盖。从财政资金筹集、分配、管理、使用到资金绩效等各个环节实行“一条龙”审计。同时，加大财政专项资金、政府投资建设项目审计力度，全面关注公共资金使用绩效，促进提高公共资金使用效益。三是突出民生资金和项目审计全覆盖。结合本地经济社会发展实际，促进惠民政策落实。 四是突出领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计全覆盖。全面关注领导干部在经济决策、财政管理、民生改善、资源保护与开发等方面的履职情况，促进形成科学有效的权力运行机制。

（三）全力探索完善审计全覆盖制度机制体系

采取强有力措施，解决当前突出问题，更好地推动审计监督全覆盖。一是科学安排审计项目计划。按照审计全覆盖的目标和要求，做好审计计划安排的顶层设计，制订完善审计机关中长期审计工作规划，在此基础上，实行年度审计项目计划的动态管理，以5 年为周期滚动编制年度审计项目计划，保证年度审计计划与审计工作长远规划相配套，从而在一定阶段内实现审计监督全覆盖。二是采取灵活多样的审计组织方式，统筹安排、协同审计。 比如，将地方党政领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计结合起来。三是统筹审计力量资源。立足现有队伍，加强审计业务培训。同时，加大“借力”审计力度，特别是在政府投资、自然资源资产等审计领域，依法依规采取购买社会服务的方式，聘请社会审计参与；加强对内部审计工作的指导，合理利用内部审计成果，充分发挥社会审计、内部审计在审计全覆盖中的补充作用。四是加快推行大数据审计。进一步拓展联网范围，全面推进与社保、公积金等系统联网对接，探索改进联网审计方式方法，提高联网审计能力。加快推进各行业审计数据库建设，开展各类数据关联分析、对比分析、综合分析，智能筛查问题疑点，提高审计精度和时效，为全覆盖提供有力的技术保障。 （作者单位：上蔡县审计局）