政府审计项目外包研究

——基于政府审计项目整体外包设想◇杨江涛 宋令芳 何英 陈春涛 凌春杰 张文涛

一、引言

20世纪七八十年代，新公共管理运动思潮在全球兴起，推动了全球公共管理机构的改革步伐，也促进了政府管理职能的转变，政府在管理过程中开始向社会引入或购买服务，并向提供服务的个人及机构支付费用。《国务院关于加强审计工作的意见》第十八条明确提出“根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务”，政府审计项目外包是政府向社会购买服务的一种方式。我国审计机关在实际审计工作中已经实行向社会购买审计服务，其购买方式主要有两种途径：1.审计机关与社会机构签订服务购买协议，由社会机构按照合同要求向审计机关派员参与审计；2.审计机关与社会机构签订委托合同，将审计项目中专业化程度高，技术性强且非涉密的部分委托给社会机构。两种方式的共同点是审计机关领导审计工作，并向被审计单位出具审计报告；不同点是提供服务性质不同，一种是以劳务的形式提供服务，一种是以专业技术的形式提供服务。国内当前的外包模式很难区分是部分外包还是整体外包，对审计外包的界定不能只关注服务机构向审计机关提供审计服务的方式和服务种类，还应关注审计机关审计项目发包方式、审计机关和社会机构在审计过程中的角色定位和审计报告出 具主体。基于此因，上述提及的国内审计外包两种模式，应界定为审计项目部分外包。

本文以上述两种审计服务购买方式为基础，借鉴国内外政府公共服务外包、审计监督全覆盖、国家审计作用、社会审计作用等理论，结合政府审计新时期的要求，探讨新的政府审计项目外包模式——政府审计项目整体外包，即审计机关与社会机构签订外包协议，把政府审计项目整体委托给社会机构，社会机构按照审计准则及协议内容独立组织人员对项目展开审计，并向审计机关出具审计报告。

二、文献综述

目前，关于政府公共服务外包研究成果国内较多，主要集中在外包发展现状分析、存在的问题、对政府公共服务进行法理分析并指出完善路径；国外政府公共服务发展趋势对我国启示、中外公共服务外包对比研究、国外政府对公共服务质量控制。国内对审计外包研究主要集中在以下几个方面：对政府审计业务外包进行综合分析，指出其不足及改进建议；对政府审计业务外包提出策略，分析其实现路径；从交易成本和审计主题对构建审计外包理论框架进行研究；通过对国外审计机关的外包研究，构建并完善国内审计外包制度；有的从审计全

覆盖的角度，对政府审计外包进行可行性分析并提出建立相应的外包机制。

总之，国内对政府公共服务外包、内部审计外包及对政府审计外包的探索和分析的研究比较多，对政府审计项目整体外包的研究较少，研究也不深入。本文从政府审计项目整体外包的角度思考，剖析政府审计项目整体外包的现实困境，提出政府审计项目整体外包的实现途径。

三、政府审计项目整体外包的必要性与可行性 （一）政府审计项目整体外包的必要性 1.有效落实审计全覆盖的要求

2014 年10 月9 日，国务院印发了《关于加强审计工作意见》，把审计“全覆盖”首次写进政府文件；2014 年10 月23日，第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。实现审计监督全覆盖，审计机关自身要符合审计全覆盖的基本要求，处理审计全覆盖辐射面广、项目多、任务重与审计人员不足的矛盾；解决审计“全覆盖”审得深、审得透、审得全的要求与审计人员素质良莠不齐，审计技术落后的冲突。审计机关在实际工作中越来越有必要增强统筹协调意识，整合并充分利用社会审计资源，探索向社会购买审计服务，对政府审计部分项目整体外包，分解审计工作压力，更好地推进审计全覆盖实施。

2.新时期审计工作的新要求

党的十九大报告在健全党和国家监督体系的论述中明确提出改革审计管理体制，《深化党和国家机构改革方案》在深化党中央机构改革中提出组建中央审计委员会，在深化国务院机构改革中提出优化审计署职责，并把国家发改委、财政部和国资委有关职责划入审计署，标志着政府审计进入了新时期。新时期审计工作面临着新 任务、新特点、新目标和新挑战，要“提高审计队伍素质、增强业务本领，依托现代科技手段，借助大数据、云计算、数字政府和第三方专业服务机构增强审计监督力量”。在新时期审计工作的要求下，应发挥审计在保障和改善民生、防范化解经济风险等领域的积极作用。5月23日，习近平主持召开中央审计委员会第一次会议时强调，加强党对审计工作的领导，并指出要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。为了更好地发挥新时期审计监督体系作用，“我国国家审计也应剥离部分审计业务，外包给社会审计，以突出重点并提高审计效率”。审计机关把部分审计项目整体外包给社会机构，不仅可以提升审计效率，解决审计机关人力和技术不足的短板，还能更好地发挥在党和国家监督体系中的作用，加强对重点领域监督，为打赢“三大攻坚战”、促进国家治理现代化、推进廉政建设等做好有力保障。

3.全面落实“放管服”的要求

2016年政府工作报告进一步明确要推动“放管服”改革向纵深发展。政府审计项目整体外包是审计机关加强自身“放管服”改革的方向，也是推动政府职能由监管为主向监管与服务相结合改革的过渡。审计机关在公共服务的架构中也是公共服务的提供者，为被审计单位、人大、政府、社会公众等提供审计服务，审计机关应加大审计力度，提升审计质量，提高政府审计公信力，才能满足各服务对象的需求。公共资源审计监督过程中，有的学者从审计社会性角度认为除了需要审计机关参与，还需要社会大众参与，政府审计项目整体外包，充分整合了社会审计资源，增强了审计监督合力，加大了审计质量的同时也加大了审计机关自身“放管服”改革力度。

4.审计工作的现实需要

政府审计项目部分外包在实施过程中暴露出自身的局限性，与当前审计工作要求不匹配： （1）临聘审计人员身份的不稳定性，影响审计