县级审计机关发挥投资审计反腐作用的难点与困惑的思考

随着中央审计委员会第一次会议的召开，向国人宣告了我国的审计事业迎来了新时代。为国铸剑、为全面深化改革护航，我们审计人责无旁贷。

一、县级投资审计的现状

建设工程领域是腐败的“重灾区”，也是反腐的重点领域，但作为县级审计机关的投资审计还未能充分发挥我们的反腐责任，还有相当大的提高空间。

（一）案件线索查处的这根主线未贯穿于审计整个过程

其一，县级审计机关独立性不强，反腐工作受地方保护主义干扰严重，初步发现的问题或疑点难以做到查清查透。

其二，投资审计人员在长期以来的工作中思想僵化严重，面对审计项目大多只考虑工程造价的审减，普遍没有树立全面审计和案件线索理念，更不具备线索的经营意识。

其三，部分审计人员存在不愿得罪人和不敢担当的顾虑，有得过且过安于现状的心理，应查未查出来重大问题是失职渎职的责任风险意识不强，认 为案件线索只是基础审计的锦上添花，因此案件线索的查处往往沦落为卷宗检查加分的“附属品”。

（二）审计全覆盖下的重点不突出，不能围绕和服务于党和国家的中心工作

以永城市（县级）为例，政府投资的建设项目实行必审制，工程款支付至80% 后，项目不论大小，市财政部门均需要根据审计报告才支付后续工程款，如此造成了审计机关难以提前确定审计计划和审计重点，而是谁来申请审计就对谁审。由于人员少，项目多，催得急，以至于投资审计人员深陷其中疲于应对，没有精力考虑深层次的全面审计。虽为政府节约资金起到了一定作用，但做不到围绕和服务于党和国家的中心去开展工作，不利于更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

（三）在当前问责力度空前严厉的态势下，不敢担当的思想和畏难情绪逐渐弥漫

审计人员不是生活在真空里，熟人打招呼就不可避免，一旦照顾了“面子”自己可能 承担风险，不照顾就会得罪人，这是深受困扰的客观存在。不干活不会出错，少干活少出错，干得多就更容易出错，如果抱着“宁愿不干事，也要不出事”“无过就是功”的错误理念去混日子，虽然安全保险系数高了，但是这种状态显然是不可以被接受的。

二、县级投资审计在反腐作用中的难点和困惑

县级审计机关投资审计主要存在施工监理等单位拒不提供审计资料、外部证据取证困难、上级审计机关对案件线索查处方法技术的业务指导严重不足、投资法律法规不完善等方面的难点和困惑。

（一）施工、监理等单位拒不提供直接相关的财务资料，是投资审计最大的短板

财政财务收支、经济责任审计项目历经过多年审计，拒绝提供财务资料的单位已不多见，但投资审计的被审计单位是建设单位，涉及施工、监理、勘察、设计、供货等单位绝大多数情况是拒不提供相关资料，特别是财务资料。

由于这些单位不是被审计单位，法律法规对施工、监理等单位向审计机关提供财务资料未作强制性规定，审计部门不能有效地对施工、监理、设计等单位进行有效制约甚至是束手无策，利用资金流向查处借用资质、转包分包、围标串标、利益输送、重大违法线索等事项的方法就无从查起，不能取得财政资金去向的完整的证据链。

扫除不提供财务资料的法律障碍，是解决投资审计多年来“跛脚”走路困局的关键因素，也是提升投资审计质量和发展的重要保证。

（二）审计与各行业的“大数据链”联通机制没有形成，审计取证存在部门制度的限制 1.银行等金融机构的查询没能理顺形成“全国通”

完整的财政资金的走向的链条是审计发现案件线索的基础性工作，当遇到施工、监理等单位不向审计组提供与其相关的财务资料时，审计机关可以查询注册地在本地企业的开户银行的业务数据，如果施工单位的注册地和开户行在外县甚至是跨省，那么持查阅函去外县或外省银行查询则困难重重。

2.不具备对个人的微信、支付宝等电子转账和支付记录的查询条件

我国的电子支付模式在全球居于领先地位，全民都在普 遍使用，电子转账和支付记录能反映出个人的部分经济往来事项，在一定程度上能够提升审计的广度和深度，有利于查清审计事项和从蛛丝马迹中发现案件线索。

3.与国土部门未建立协作机制，国土卫星遥感技术与卫星航拍影像不对外开放和免费使用

审计实践证明，卫星航拍影像、GPS定位系统等技术的运用能够准确便捷地为审计提供信息支持，如在审计某一工程时，利用“谷歌地球”软件的卫星影像，发现了该工程还没有开始招标就已经建设完毕的情况，面对打印出来的卫星图片证据，被审计单位目瞪口呆、哑口无言。但这件事只是巧合，因为在“谷歌地球”软件上提供的航拍影像间隔时间长短不等，两张影像之间的间隔时间有的长达几个月，如果单独对某一工程建设来说，这期间的情况就无法借助卫星影像证实了解。

如果我国的国土卫星航拍影像能够免费使用和给予技术支持，仅此一项“四两拨千斤”简单功能就能够还原房屋建筑、道路、绿化等工程建设的过程，以及项目开工前的原始地貌，弥补审计人员对工程建设前期和期间的认知不足，在一定程度上可以起到“实时跟踪审计”的作用，甚至对发现以旧顶新、隐蔽工程虚假签证 等案件线索都能达到事半功倍的效果。

（三）上级审计机关组织的案件线索查处的培训和指导不足以满足基层投资审计的需要

从披露的案件看大都是审计署各司局、特派办和省级审计机关查出，县级审计机关人员占全国审计人员比重较大，但查出的案件线索相对较少，除审计人员的职业责任感和使命感等道德操守因素外，另一方面就是查处案件线索的意识、思路和能力需要加强提高，作为县级投资审计的一员，非常渴望审计署和省厅多组织案件线索查处的经验交流和技能培训，拓宽审计视野，提高案件线索的查处技术和水平。

（四）投资审计造价审核方面的监督存在盲区 1.乡镇政府将“小金库”的来源瞄向了建设工程

审计机关基本上都是对本级和上级财政资金实施的建设项目进行审计，无暇顾及乡级政府的基建投入，而在近几年“八项规定”“六项禁令”的严格要求下，“三公”经费等支出在账面上做得很干净，但乡镇政府的接待及各项开支不见得真正减少，只不过是手法变得更加隐蔽。与此同时，近几年各乡镇政府普遍出现了建设工程投资力度不断加大的新情况，修路、修桥、公厕、绿化、办公楼修整等事项越来越多，较富裕的乡镇一年投入近千万元，

在招投标、签订合同、竣工验收、工程结算方面大都存在着应招标不招标、肢解发包、合同签订不规范、高估冒算等工程管理不到位的乱象，甚至是虚列工程套取资金形成“小金库”的严重问题。

2.扶贫资金用于建设项目的造价真实性的监督跟进不及时

近年，扶贫领域投入资金较多，其中一部分用于危房改造、村室、文化广场、道路、路灯安装、温室大棚、光伏发电等建设项目，由于单体工程金额不高、涉及的建设单位多、工程实施地点比较分散，审计监督尤其是工程结算真实性的审计存在空白点。开展的扶贫异地交叉审计，虽然对工程管理和项目效益方面的审计取得较好的效果，但对工程造价的真实性关注不够。

（五）投资审计作为执主体的法律法规较少，涉及需移送处理的事项过多

审计机关面对建设项目中的基本建设程序、招投标、转包分包、工程管理、质量监督、竣工验收等方面的问题时，由于审计机关不是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》等法律法规的执法主体，所以没有直接处理处罚或建议的权限，只能移送相关职能部门进行处理，但此类问题被发现都是发生在建设项目竣工之后，已形成了事实且无法 整改，即便移送处理的质量也不高，只不过做到了依法办事，没有越权而已，长期大量将此类带有普遍性的问题移送处理不利于提高审计威信和效能。

（六）审计准则8号令缺少防止意外事件发生的必要措施和程序

随着履行审计职能的力度不断加大和审计在反腐中的作用不断增强，被审计单位和相关责任人的心理压力越来越大，在通知被审计单位相关人员来审计局了解情况、核对事项、签字盖章等阶段，如何规避被审计单位人员身体状况出现意外的风险是审计人员的责任。

（七）投资审计购买社会服务的法律责任界定不清晰

投资审计项目一般会在专业技术受限或任务繁重的情况下购买社会服务，中介机构的审核结果是否应由中介机构负完全责任？如果是审计机关也要承担责任，应负多大的责任？虽然审计机关有对中介机构的审核结果进行审核把关的职责，但又做不到重审一遍，重大缺陷或问题很难审核出来。

（八）投资审计廉政风险高

廉政风险是投资审计人员最大的风险，胡泽君审计长《在全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议上的讲话》中讲到，2008 年至2015 年6 月，各级审计机关职务犯罪等违法人员共88 人，其中投资审计人员37人，占比高 达42%。可见投资审计廉政风险远高于其他项目审计，审计过程中面临的阻力、压力和诱惑更大，一旦突破底线，相比其他违纪违法后果也更严重，更容易被追究刑事责任，对审计机关的形象、公信力造成的负面影响也更大。

三、几点建议

审计要紧紧围绕党和国家的中心工作开展，要改过去各市县“各自为战”的点式审计为“多兵种大兵团协同作战”的大审计，从点到面要有取舍，优化资源配置，形成合力，扩大审计成果，迅速适应党和国家发展战略的需要。

借习近平总书记强调“科技强审和信息化建设”“及时、准确、完整地提供相关资料”的东风，强力推动完善投资审计方面的法律法规，对施工、监理、勘察、设计、供货等单位拒不提供审计资料的明确法律威慑，彻底解决多年来投资审计要不来施工等单位相关资料的“无米下锅”的无奈困局。

提高审计权威，建立健全行之有效的审计机关与全国银行等金融机构、国土卫星遥感、微信和支付宝等电子支付记录、电话通话记录等部门的联通协作与技术支持，让国内各部门、各行业与审计的协作关系少一些壁垒障碍，提高审计机关在反腐中的科技支撑和信息化能力，让科技转化为审计获取证

据的助推器。

实行问题导向，以案件查处结果去检验地方审计机关的审计质量，倒逼审计反腐效能的提升。提高审计人员发现案件线索的敏锐意识，把力量和精力都用到服务于发现和查处违法犯罪案件线索上来，并作为审计工作重点贯穿于整个审计过程。并对审计项目调查的经费给予充分保障。

加大对县级投资审计人员的培训，尤其是案件线索查处

的思路、方法和经验的交流，有计划地对全国投资审计人员业务骨干进行有针对性的轮训和培养。

借鉴纪检监察机关的经验，对《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8 号）进行修订，增补必要的审计程序，如被审计单位来（回）人陪同、身体健康填表、执法记录仪同步录音录像，采取这些手段既能规避审计人员的风险，同时也是对文明审计、廉洁审计的

监督。

县级投资审计发挥反腐的作用的潜力大，但更是被重点“围猎”的对象，面对各种压力、阻力和诱惑，要筑牢底线思维，时刻以全国审计机关被追究刑事责任的同行警醒自己——莫伸手，伸手必被捉。

让我们全国审计人携起手来，不负党的重托，对党忠诚、勇于担当、努力拼搏，一定能创造辉煌的审计新时代！ （作者 单位：永城市审计局）