自贸试验区引领市场准入制度改革

实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，是构建开放型经济新体制的必要措施。这一制度的深化改革意义在于坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，推进国家治理体系和治理能力现代化。

外商投资准入负面清单的扩大开放和深化改革效应

外商投资准入负面清单是中国扩大开放的重要制度创新。外商投资准入前国民待遇 + 负面清单制度是现行国际双边、多边经贸谈判规则。早在20 世纪40 年代，西方国家在签订《友好通商航海条约》时就开始确立“准入前国民待遇”规则。1992 年签订的北美自贸协定（NAFTA）是最早采用负面清单形式的国际经贸协定。以后在WTO多哈回合谈判进程中，在美国的牵动下，负面清单制度逐渐被广泛采用。2013年7 月15 日举行的第五轮中美战略经济对话中，中国同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美国进行双边投资协定（BIT）实质性谈判。2013年之前，中国没有实践过负面清单制度。2013年9月29日，上海市政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013 年版），在全国率先对外商投资准入实施负面清单管理模式。2013 年版负面清单采用了“保留行业+特别管理措施”结构，保留行业9 个，特别管理措施共190项，其中禁止类38项，限制类74项，其他诸如股权规定、合资规定等78 项。2014年7月1日， 上海市政府发布2014年版负面清单。该版负面清单共139项特别管理措施，比2013 年版减少51项，其中禁止类26 项，比2013 年版减少12 项。2015 年4 月8 日，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。特别管理措施包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施，共122 项，比2014年版减少17项，其中禁止类35 项，比2014 年版增加9项。2017 年6 月5日，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2017年版）。2017年版负面清单共有特别管理措施95 项，比2015 年版减少27 项，其中禁止类32 项，比2015 年版减少3 项。2018 年6 月30 日，国家发改委、商务部发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018 年版）。2018 年版负面清单共45 项特别管理措施，比2017 年版减少50项，其中禁止类24项，比2017 年版减少8 项。

从2013 年版到2018年版，自贸试验区外商投资准入负面清单持续“瘦身”，特别管理措施缩减76.3%，其中禁止类缩减36.8%；特别管理措施所涉及的行业大类（领域）从57 个减少到32 个，缩减43.9%。随着中国自贸试验区1+3+7+海南全岛自贸试验区的布局展开，自贸试验区单方面自主对外开放的外商投资准入开放度逐渐提高，为完善改革开放空间布局，建设新时代改革开放的新高地进行了有效探索和试验。

外商投资准入负面清单制度是构建开放型经济新体制的创新试验。扩大投资领域开放，深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新，是自贸试验区主体任务之一，

也是扩大开放、深化改革的主要路径之一。从治理体系层面考察，自贸试验区外商投资准入负面清单制度确立了公开透明、法治规范、有限管理的治理理念，其实质功能是在开放经济环境下形成稳定、透明、可预期的制度安排，提高管理质量和效率，降低经济运行成本，实现投资便利化。自贸试验区负面清单制度除了负面清单文本，与之配套的是外商投资项目核准（备案）制度，外商投资企业合同条款审批改为备案管理。同时实施政务公开，管理规则和流程等信息公开透明，按照国际化、法治化要求建立了开放、透明、高效、便捷的外商投资准入管理制度。

全国统一的市场准入负面清单与自贸试验区外商投资准入负面清单的关系。2015年10 月2日，国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见（以下简称《意见》）》，对市场准入负面清单做出界定。

市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。《意见》规定，从2015 年12 月1日至2017 年12 月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单制度。2016年3 月2日，根据国务院意见的部署，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四省市试行。2017年，试点范围扩大到15个省市。在认真总结试点经验的基础上，2018年12 月25日，国家发改委、商务部发布《市场准入负面清单（2018年版）》，标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。

《市场准入负面清单（2018年版）》共151个事项， 581条具体管理措施。其中禁止准入类事项4项，分别是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目，以及“禁止违规开展金融相关经营活动”“禁止违规开展互联网相关经营活动”。许可准入类147 项。对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依 法依规做出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。国务院意见厘清了负面清单的主要类型和适用对象。负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。也就是说，全国将实施统一的市场准入负面清单和适用于境外投资者在华投资的外商投资负面清单（制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，有关工作另行规定）。事实上，在这两类负面清单之外，还有适用于自由贸易试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。自贸试验区是我国改革开放试验田，要建设成为新时代改革开放新高地，所以自贸试验区负面清单的开放度比全国统一的市场准入负面清单和外商投资负面清单要高，但这一负面清单并不适用于全国市场，只适用于自贸试验区。正是自贸试验区负面清单制度的有效试验，使得这项制度趋于成熟，并有条件在全国复制推广，彰显了自贸试验区的制度创新绩效和改革开放试验田效应。

市场准入负面清单制度对深化改革有着重要意义。实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，是构建开放型经济新体制的必要措施。这一制度的深化改革意义在于坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好地发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。

在市场监管层面，市场准入负面清单制度与深化“证照分离”改革相联系。实行全国统一的市场准入负面清单制度，负面清单以外的市场准入就是一种商事登记程序，由商事注册登记机构负责规范管理；

（作者系上海财经大学自由贸易区研究院院长）