浅谈对开展领导干部自然资源资产离任审计的认识和关注方向

一、自然资源资产的范围

自然资源的概念是一个具有时间性的动态概念，其范围是随着生产力的发展、科学技术的进步以及认识能力的提高而不断发展和扩充的。

一般情况下，将自然资源分为可更新资源、不可更新资源和取之不尽资源三大类型。要合理地开发利用自然资源，就必须对不同的自然资源采取不同的对策：对可再生资源，要积极保护，使其持续发展，永续利用；对非再生资源，要坚持节约开采，综合利用；对取之不尽的资源，要充分挖掘潜力，最大限度加以利用。

《中国自然保护纲要》指出，自然保

（沁阳市审计局，河南 沁阳 454550）

摘要：2017 年6月，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，拉开了领导干部自然资源资产离任审计工作的新帷幕。开展自然资源资产审计，对审计人员来说还是一个新的课题。基层审计机关在开展领导干部自然资源资产离任审计过程中，不可避免地遇到一些难点问题，特别是部分审计人员对领导干部在自然资源资产管理责任方面的认识还有所欠缺，关注方向还不明晰，有待进行探讨。关键词：基层领导干部；自然资源资产离任审计；领导责任；关注方向

护的主要对象是：土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋、矿产资源以及大气的保护。

二、对自然资源资产管理的责任

（一）自然保护的历史

自然保护的目的，是为了给当代和后人建立最舒适的生活生产条件和工作环境，以保证经济的持续发展和社会的繁荣进步。随着经济的不断发展，人们对美好生活环境的需求越来越高，十九大报告指出：当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

我国古代便具有了朴素的自然保护思想，认识到保护和利用好大自然的各类资源对人类生存发展的影响。我国古代许多封建王朝在管理中就曾设立过渔人、川师、大司马、山虞等官职，主管渔业、山林、河川等资源。并制定了对自然资源利用的规定，保护性地利用自然资源资产。如《周礼》《、月令》等记载，不准捕杀幼鸟、幼兽，禁止采集鸟卵，禁伐幼树，禁捕奇禽异兽，春夏两季禁止捕鱼射鸟等。

新中国成立以来，从20 世纪70年代初起，环境保护就是我国的一项基本国策。从1973 年至2018 年，国务

院先后8次召开全国环境保护会议，为解决中国的环境问题做出了一系列重大决策。在第一次全国环境保护会议上，就确定了“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”的32 字方针，明确各级政府、全国公民都有责任在自己的工作和各项活动中，贯彻环境保护的责任。

（二）自然资源保护与经济发展的

辩证关系

自然环境是由各种生态系统组成的。自然资源是生态系统的重要组成部分，与自然环境密不可分，自然资源中的各类资源又是相互联系、相互制约的，某一自然资源的开发与利用，都将引起自然资源这个有机整体中其他资源的连锁反应，从而影响整个生态系统的结构发生变化。一些不合理的开发利用，更会产生不良影响。

当代资源和生态环境问题日益突出，向人类提出了严峻的挑战。经济发展初期，人们对自然资源的保护意识还相对薄弱，在环境保护方面付出了代价。随着环境破坏日趋严重、人们对环境保护越发重视，在自然环境保护方面也采取了不少举措。

自然资源保护与经济发展的关系并不是完全对立的。保护自然并不意味着保持自然的原始状态。保护自然是发展生产力的基础，是最有效、最充分地利用自然资源，并使可更新资源达到永续利用，以利于经济的持续发展。1966 年，国外经济学家 Carter 提出了经济发展与生态环境压力的脱钩问题，将脱钩理念引入社会经济领域。近年来脱钩理论已被广泛应用于经济增长与建设用地扩张、能源消耗、资源环境压力等多个领域，并取得了阶段性成果。随着人们对环境保护的重视和投入力度加大，经济发展不再以破坏自然环境为代价时，就形成了经济发展与自然环境保护的脱钩。

（三）可持续发展

可持续发展涉及社会、经济、人口、文化、技术、资源、环境等各个方面，是建立在以上各类因素相互协调、共同发展基础上的一种发展。可持续发展，是指既满足当前需要，又不能对后代发展构成危害。

可持续发展的根本问题是资源分配，要求人与自然和谐相处，意识到在自然资源使用过程中，对社会和子孙后代应负的责任。要实现人类社会同大自然的相互促进和共同发展，必须短期效益和长期效益兼顾，实现可持续发展。

针对自然资源开发利用方面存在的问题，各地在大气、水、土壤等领域纷纷出台了各项举措，自然保护的成效也在逐步显现。由中国国际经济交流中心、美国哥伦比亚大学地球研究院、阿里研究院共同编著的2018 年《中国可持续发展评价报告》对中国国家级可持续发展指标体系数据的验证结果分析显示，中国可持续发展状况稳步得到改善。

（四）环境管理

环境管理既是一门科学，又是一个工作领域 ,主要是通过全面规划使经济与环境协调发展。环境管理需要各个部门协同合作，运用教育、技术、经济、法律、行政等各种手段，鼓励大家改善环境质量，并对损害环境质量的活动进行限制。同时，通过全面规划和综合决策，合理利用自然资源，建立低消耗、高效益的社会经济结构，使经济发展与环境保护相协调，保证经济持续快速健康发展，达到既满足人类的基本需求，又不超出环境容许极限。

自然保护的任务是在保护的基础上合理利用自然资源，也就是保护人类生存和发展依赖的自然环境，保持经济的持续发展和保护良好的生态环境。自然保护不仅符合当代人民的要求，也是为了子孙后代的利益，我们不仅要创造一个富裕发达的社会，更要留给后代一个舒适优美的环境和可持续利用的自然资源。

近年来，在习近平总书记亲自关心和领导下，推出一系列改革举措，强化对自然资源资产的保护。

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。党的十九大报告提出，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。

三、自然资源资产离任审计的要求

自然资源资产离任审计是中国共产党在十八届三中全会提出的自然资源资产产权制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计,主要是对领导干部任职单位管辖范围内自然资源的管理情况、经济活动对自然环境的影响情况以及对自然资源资产的保护、开发情况等进行检查。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，目的是引导领导干部不仅要关注任期内的GDP 增长，同时要关注环境保护、可持续发展。

领导干部自然资源资产离任审计

涉及的重点，包括土地资源、水资源、森林资源、大气污染防治等环境管理的各个领域。通过审计，一方面，要揭示各个地区在自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题 ,分析影响自然资源和生态环境安全的风险隐患。另一方面，要对被审计领导干部任职期间对所管辖范围内自然资源资产的管理情况和生态环境保护责任履职情况进行评价，界定领导干部任职期间应承担的责任。

推进自然资源资产离任审计是社会可持续发展的必然。自然资源资产离任审计作为促进生态文明建设的重要方式，以经济责任审计倒逼生态文明建设，对加快推进绿色发展具有十分重要的意义。经济新常态背景下，深入开展自然资源资产离任审计，不仅有利于事前预警，抑制盲目透支环境、超前开发资源的行为，而且有利于纠正不正确的政绩观，切实树立可持续发展的理念。通过对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价并界定责任，推动其在自然资源资产管理和生态环境保护工作中守法尽责，既是一种重要的制度创新，也是在生态文明建设方面对领导干部的约束举措。

四、自然资源资产离任审计的关注方向

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

自然资源禀赋独特和优越，是一

个地方可持续发展的重要基础。如果缺乏对自然资源的定量了解，开发利用就有可能对其造成破坏，生态数量和质量的下降，就会给当地的经济社会发展带来系统性风险。开展领导干部自然资源资产离任审计，就是防控这种风险。

在开展自然资源资产审计过程中，应当根据各地的自然环境特点，充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位，根据当地实际分别确定审计内容，选择审计工作重点。

在地方党委政府生态文明建设责任机制方面，可关注政策措施情况、重大决策情况、资产管理情况等；在环境保护方面，可关注环境保护政策执行情况、环境质量情况、污染控制情况、节能降耗情况、资金管理使用情况等；在国土资源资产方面，可关注土地利用总体规划执行情况、耕地保护责任目标落实情况、土地开发利用情况，土地出让金、土地整理复垦资金、矿产资源补偿费、生态环境恢复治理保证金使用情况等；在林业资源资产方面，可关注森林覆盖率、森林蓄积量增长情况，森林采伐控制限额情况，绿化工程、人工造林、林木修复补植、退耕还林任务完成情况，育林基金、森林资源补偿费、植被恢复费管理使用情况等；在水资源资产方面，可关注取用水项目是否符合国家产业政策和行业用水标准、取用水总量控制情况，计划用水管理情况，废水综合处理情况，水资源费管理使用情况等；在自然资源资产价值变化方面，可关注任期内自然资源资产的价值增加量和消耗量、价值剩余量，自然资源的优化程度与恶化程度等。

领导干部自然资源资产离任审计涉及生态环境领域的众多方面，不可能

面面俱到，可从几个方面予以侧重。

一是注重从资源资产价值量变动方面予以反映。量的变动是审计工作最常用的衡量评价指标，自然资源资产中关于有形资产、无形资源价值量的变动更是离任审计结果最基础性的事实依据，便于评价领导干部生态政绩的正负效果。通过质量指标和数量指标的结合，有利于支持审计结论、系统反映自然资源的变化及其对生态环境的影响。

二是关注重要的环境保护领域和关键环节。结合当前国家环境治理的总体部署和开展自然资源资产离任试点审计的经验，聚焦与人民群众生产生活密切相关的重点领域、重点环节。以各地自然资源资产实物的增减量和生态环境质量状况为基础，重点关注领导干部贯彻落实中央路线方针政策、遵守自然环境保护法律法规、自然资源资产方面作出的重大决策以及完成环境保护目标任务情况和履行监督责任情况。

三是注重问题原因与定责分析。针对审计情况开展客观分析，在揭示生态问题的同时，理清问题背后的原因及体制机制性障碍，分析风险隐患，推动及时解决和理顺体制机制，从根源上解决问题。同时要落实责任、强化问责，实事求是地界定、落实、强化领导干部问责机制。

《领导干部自然资源资产离任审计规定》的出台，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供了蓝本，进一步明确了方向、细化了目标。广大审计人员要认真落实规定要求，细化工作任务，认真开展领导干部自然资源资产离任审计工作，使审计监督真正发挥积极有效的作用。