基于史密斯模型的重大节假日高速公路免费政策分析
一、政策背景
2012 年，根据国务院批复，交通运输部下发通知，要求从2012 年国庆节长假开始，今后每年春节、清明节、劳动节、国庆节以及国务院办公厅明确的法定节假日连休日，7座及以下小型客车免收高速公路通行费。此政策的出台，降低了公路出行费用，刺激了国内旅游消费，也促进了地区之间文化的交流。但免费的同时，也带来了不少问题，如交通堵塞、事故率上升、景区超负荷等问题。
（广西大学公共管理学院，广西 玉林 537000）
摘要：2012年，国务院出台了重大节假日免收7座以下小型客车通行费的政策。该公共政策的执行在一定程度上给公众带来了便利和实惠，但同时也出现高速公路拥堵、事故率上升等问题。本文通过模型分析法，以史密斯模型分析政策本身、执行机构、目标群体、环境因素影响等，针对政策提出对策建议。
关键词：节假日；高速公路免费；史密斯模型
二、政策执行情况
（一）正面效果
1.降低公众节假日出行成本。节假日期间公众探亲或旅游增加。自驾出行有时间的自主性和便利性，且不用考虑买票难题、携带行李、换乘等问题。节假日高速公路免费政策出台后，直接降低了公众出行成本，迎合了公众的需求，提高了公众的幸福感。
2.拉动内需，推动旅游业发展。节假日免收小型客车高速公路通行费的政策，激发了公众自驾出游的热情，各
地旅游业从这项政策中收益最大。据相关统计，如2018 年春节期间，全国各地大多数旅游景点周边高速公路呈现出拥堵的状况。
3.得到公众的认可支持。由于历史原因，我国的财政难以支撑高速公路的投资建设，为降低负债、维持高速公路建设发展的可持续性，高速公路收费势在必行，而民众对于高速公路收费的不断提高等问题确实存在很大怨言。重大节假日取消高速公路收费在一定程度上代表公众的心声，让公众看到
了政府改革高速公路收费政策的探索，得到多数群众的支持，对于政府提升公信力及公众满意度等方面有积极意义。
（二）负面作用
在节假日高速公路免费政策执行过程中出现了许多问题，如每逢节假日高速公路拥堵十分严重、景区超出接待能力、交通事故率上升等。
1.交通拥堵。我国机动车保有量逐年上升，很多人节假日出行还是选择价格低廉又方便快速的路面交通，导致我国一线大中城市交通堵塞问题一直难以缓解，尤其自节假日高速公路免费通行以来，免除通行费政策的执行，一定程度上刺激人们的出行欲望，从而带来了严峻的交通堵塞问题。
2.景区接待量。我国地域辽阔，旅游资源丰富。随着生活水平的不断提高，出门旅游逐渐成为人们节假日的第一选择，高速公路免费后，人们出游的欲望增强，导致景区人满为患，远远超出平时的接待量。这对于景区管理来说，安全、环境、消费等各个方面都是一个严峻的挑战。
3.安全问题。在实施高速公路免费政策前，我国重点节假日只有0.28％的高速公路安全事故率，但是自2012年实施高速公路免通行费政策以来，这一数字攀升到了2.1％，增长了近10倍，而且还在不断上升。
三、存在的问题及原因分析
政策执行过程中所涉及的重大因素根据史密斯模型理论有：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。第一，理想化的政策是指合理、合法并且可行的政策。第二，执行机关，通常指负责政策执行的政府部门机构。第三，目标群体，指由于根据政策必须改变行为的群体，也叫政策对象。第四，环境因素，包括政治、经济、文化等环境，是政策执行相关联的因素。
（一）理想化的政策分析
重大节假日高速公路免费政策是一项重要惠民举措，它能促进经济增长、扩大内需，是重要战略决策之一。一是能够直接惠民利民，进一步彰显收费公路的公益属性。二是能够发挥公路交通的比较优势，扩大内需、拉动经济增长。三是能够进一步降低公众出行成本。四是能够缓解收费站的拥堵状况，保障收费公路的高效畅通。
政策制定的初衷是好的但是实际也产生了一些问题。首先，政策可行性上未考虑公众出行的心理因素。政策制定仅仅考虑到了减少小客车通过收费站的时间，而未测算高速公路免费后，公众因为经济、便利等因素放弃铁路、民航等出行方式，选择自驾车出行，涌入高速公路享受这一福利。其次，政策制定缺乏公平性，政策只针对7座以下的小客车，而无车群众无法享受这
一政策带来的实惠。根据有关数据显示，2012年我国每百户居民拥有私家车21.5 辆，只占五分之一，而即使到今天，根据公安部交通管理局的消息，全国机动车保有量已超过3 亿辆，政策远远不能惠及广大群众。最后，政策程序不合理。此项政策既没有开展听证，也未进行试点就在全国范围内推开。同时，政策出台，未充分征求利益相关方——路桥公司的意见，政策出台程序难免会有质疑和争议。
（二）执行机关分析
高速公路的公共政策由交通运输部研究制定，经国务院审批通过后，由交通运输部执行。省级交通运输部门根据交通运输部和省级人民政府的指导，结合本省（区、市）制定相应的高速公路政策，经省级政府审批后执行，市级、县级同理。而各地的高速公路建设情况和运营模式均不同，有 BOT、PPP等模式，执行机关未结合当地实际，而“一刀切”地直接实行免费，未考虑高速公路本身的收费情况和承载能力。同时，执行机关未完善相应的保障措施，如应对拥堵、防范道路交通安全事故、加大高速公路养护、完善服务区保障等措施。
（三）目标群体分析
节假日高速公路免费主要面向的群体是有车的公众（车主），同时还应考虑到收费群体—路桥公司。首先，
高速公路属于公共物品，不存在竞争关系，节假日高速公路免收通行费，广大车主是直接的受益者，可以节约一笔通行费。但同时，免费政策又会促使车主选择自驾车出行，集中在免费通行的这几天涌入高速公路享受这一政策带来的福利，导致部分高速公路短时间超负荷，造成缓行甚至拥堵变成“停车场”。其次，节假日高速公路免费，影响最大的利益群体之一是路桥运营方，面临在节假日车流量大增的时间失去一大笔通行费，同时，还需要匹配相应更多的管理、高速公路养护人员，无疑会加大企业负债和负担“。贷款修路，收费还贷”是我国高速公路建设的主要模式，投资者通过收取过路费偿还建设费用，免费通行的政策必定会给路桥公司带来部分亏损。同时，还会影响路桥公司对高速公路投资建设的热情。
（四）环境因素分析
环境因素包括政治、经济、文化等，是政策执行相关联的因素。政策执行受其依赖和重要影响。从政治环境看，节假日高速公路免费，给了车主切切实实的实惠，必然会得到这部分群体的支持拥护，但同时，无车群众乘坐客车还需要负担高速拥堵带来的时间损耗，部分车主认为节假日的时间比通行费宝贵，宁可收取通行费顺畅通行，这也造成了政策执行的评价莫衷一是。从经济环境来看，我国汽车保有量逐年上升，2018 年已超过3亿辆，政策在惠及更多人的同时，也面临不匹配高速公路负荷，会造成拥堵的问题，影响政策执行。从文化环境看，勤俭节约是中华民族的传统美德，公众会主动选择经济便捷的出行方式，这对节假日高速公路拥堵产生影响，对政策执行的效果产生影响。
四、对策与建议
（一）加强政策制定的合理化和程序化
公共政策制定要实现公共政策的民主化，应让公众、有关单位、社会团体以及专家参与其中，充分征求意见，开展听证等，并在试点可行后再要求结合各地实际进行推广，避免政策“一刀切”。同时，政府应根据政策执行过程中产生的问题，不断调整政策，使之匹配当下公众需求及环境需要。对于节假日公众出行的政策，还可以考虑出台政策，对大巴、火车、飞机等公共出行方式也给予一定的补贴，使公众有更多选择；也可考虑将每年免费通行天数分配给每一辆车，让车主自由选择，实现错峰出行。
（二）加强执行机构之间的沟通协作，做好准备工作
首先，要加强执行机构之间的紧密配合。节假日高速公路免费政策的执行机构主要有政府和交通、路政、公安交警部门，应加强各级各部门之间的统筹协调，密切配合。其次，执行机构在执行政策时，应未雨绸缪，做好各项准备工作。
（三）对于目标群体，要加强引导
宣传
目标群体是公共政策执行的重要因素。应该加强道路安全教育，确保百姓文明安全出行。一是加强日常安全宣传教育。二是做好节假日期间交通安全宣传教育，通过交通广播电台、电视台节假日宣传报道高速公路交通信息、查处重点违法行为事例，让群众受到警示教育，提升交通安全意识。三是对路桥公司给予补贴。路桥公司有权通过收取过路费收回其投资，节假日免收过路费，对企业来说造成亏损，应制定相应补贴措施补贴路桥公司。
（四）结合经济社会发展等环境因素，适当调整完善政策
随着汽车保有量的增加，原政策应根据实际不断完善。结合当下经济社会的发展情况及汽车保有量、高速公路建设等情况，再对重大节假日小型客车免费通行政策的实施情况进行总结评估，综合考虑公众、各群体、各利益方意见，对政策进行调整完善。参考文献：
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