政府投资项目审计重点及风险防范

赵飞

Licai - - 卷首 - 审计局)

随着政府投资项目的增多,加大监管已经成为目前审计的一个重点。面对种类繁多的政府投资项目,如何把握好审计重点,有针对性地开展审计工作,促进政府投资项目的有效实施,控制好审计风险,值得每个审计人员深思。

一、政府投资项目的特点

目前,政府投资项目具有如下特点:

(一)投资主体的政府性

政府投资项目主体是各级政府及其各职能部门,或者代表政府行使职能的社会团体、事业单位、临时组织等,履行政府社会管理职能,使用国家财政资金或地方财政资金,或者政府担保的贷款等,投资兴建的基础性设施项目,主要满足社会发展需要,改善人民物质文化需求,提高政府公信力。

(二)投资程序的复杂性

政府投资项目的实施不同于一般的民间资本投资,其实施具有一套严格的程序。如通 过专家评审论证后由发改部门立项审批,然后由设计单位负责项目设计,再通过财政评审,进行招投标,确定项目承建单位和监理单位,签订施工合同和监理合同,经过开工审批后,根据合同约定进行投资建设,项目建设完成后,由建设单位负责组织各个施工主体组成验收小组,对工程进行竣工验收,验收合格后还要由财政或审计部门审核,工程竣工决算等程序。各个环节都要层层把关,签批审核,程序性较强。

(三)投资领域的特殊性

政府投资项目要根据社会发展需要和国家宏观调控政策指导目标,主要用于关系国计民生的社会公共领域,如基础性设施建设等方面。

(四)投资目的的公益性

政府投资项目往往投资规模大,风险比较高,成本回收难,所以这类项目一般都是公益性的。政府投资项目主要用于公益性投资,重点是完善政府职能,加大社会治理,改善生态环境,加大基础设施建设, 项目建设具有普惠性特点。

(五)投资过程的时效性

政府投资建设项目存在参建单位多,过程复杂,审批难,周期长,并且政府投资项目一般都是急需解决的社会问题,群众关注度高,在建设中普遍存在工期紧,任务重,时效性强,困难多,社会影响大等,需要超常规的建设节奏,有的工程甚至出现边设计、边施工、边建设的“三边”现象,违规操作也比较普遍。

(六)投资规模的较大性

政府投资项目中大多为社会基础性设施建设,因此往往项目周期长,时间跨度大,在项目建设过程中会受到多方面的影响,造成政府公共工程项目普遍存在权责不清等问题,可能因监管不力引发工程质量问题或者形成半拉子工程,影响政府公信力。

二、政府投资项目审计应关注的重点(一)决策和审批环节

重点审查项目建议书和可

行性研究报告,项目建设的必要性和依据是否科学合理,预期经济和社会效益分析是否客观,投资规模是否适当,资金筹措是否有保障,投资决策是否正确,审批程序是否合法,投资估算依据是否准确,投资建设是否切实符合当地实际,是否存在政绩工程、面子工程等问题。

(二)拆迁补偿环节

重点关注占地是否合法,是否经过审批,是否存在非法占地。拆迁补偿资金是否到位,补助标准是否合理,补偿资金是否按时足额发放到位,是否存在群众利益得不到保障,拆迁安置不到位,引起群众上访事件等不安定因素。

(三)项目设计环节

是否通过公开招投标选择设计单位,设计方案和依据是否科学,是否严格按照批准的可研报告所要求的建设标准及定额规定编制。是否存在擅自提高设计标准,是否建立奖罚机制,设计失误引起的损失是否明确由设计单位承担等。

(四)项目招投标环节

审查招投标工作是否公正、公开、公平进行,是否存在弄虚作假、暗箱操作现象,标底的定额套用、收费标准、材料价格等是否客观、合理。招投标程序是否合法规范,评标、定标是否客观公正,有无围标、串标现象,是否存在虚假招投标问题等。

(五)施工合同签订环节

审查合同签订单位是否与中标通知书一致,合同签订日期是否正确,是否存在先施工后签订合同现象,合同的订立是否与招投标文件一致,有无超计划、超规定等问题。合同条款是否明确、严谨。施工单位的资质、能力、范围是否符合规定,是否存在挂靠、借用资质问题。

(六)工程施工环节

审查建设单位、监理单位以及施工单位职责范围是否明确,责任落实是否到位,内控制度是否健全,责任追究是否有力。是否存在擅自转包,或将主体工程肢解后分包等行为。变更、签证审查是否合法,程序是否正确,审批签字是否齐全,变更内容是否真实合理,造价是否高估冒算,变更内容与监理日志是否一致,施工内容与清单项目是否相符,有无缺项、漏项。

(七)项目竣工验收环节

项目竣工后是否及时进行了竣工验收,有无竣工验收报告,验收程序是否合法,参与验收的单位人员是否真实到场实地勘察验收,验收内容是否详细真实,验收人员是否签字确认。

(八)项目竣工决算环节

送审项目的批复立项资料、设计资料、合同及结算资料、工程进度资料、验收资料和工程竣工决算报告资料、财务资 料等是否真实、完整、合法。建设、施工、监理等单位对送审资料的真实性、合法性和完整性是否作出书面承诺,有无送审资料不全或提供虚假资料现象。送审工程量是否正确,材料价格及收费标准是否合理,有无多计工程造价和不合理开支问题。

(九)项目效果评价环节

通过对政府项目审计,评价项目是否达到设计要求,是否完成了项目投资建设内容,工程造价是否合理,经济效益、社会效益、生态效益是否明显,项目建设是否达到了预期目标。

三、政府投资项目主要审计风险

审计风险主要有以下几个方面:

(一)审计程序风险

基层政府投资项目审计大多都是领导临时交办的审计任务,要求时间紧,任务重,有的领导甚至还要求必须在限定时间内出具审计报告。在此情况下,审计人员为了能及时完成审计任务,可能存在简化审计程序现象,不事前下审计通知书就直接审计,不搞审前调查,不先编写审计实施方案,造成审计程序不合法而存在一定的风险。

(二)审计内容方面的风险

在审计过程中,审计范围不全面,应该审计的内容不去关注,只审计工程造价而忽视

工程审批、占地补偿、工程设计、招标投标等环节。对施工中的变更签证等隐蔽工程把关不严,不去现场勘察核实了解真实情况,或者在现场测量中误量误记工程量,都可能造成工程造价不实,引发审计风险。

(三)法律层面风险

有些政府部门为了减轻资金支付压力,有意推脱责任或拖延支付,要求财政支付工程款前不论什么项目都要求审计部门审计,不见审计报告不给钱,把风险都推给审计部门。审计部门也不论什么性质的项目,只要领导安排的都去审计,这就可能存在法律层面的风险。如果建设单位与施工单位合同约定依审计结果为准,审计结论才对建设单位和施工单位有效,施工方对审计结论不服时,有效的审计结论是民事诉讼中的证据,法律层面风险就低。如果合同中没有约定以审计结果为准的,当施工方不认可审计结论时,审计结论不能对施工方发生效力,建设单位不能以审计决定单方面扣除审减的工程款,如果审计部门越权干涉要求执行审计结论,就会有风险。审计机关如果查实建设单位与施工单位存在串通故意抬高工程价款,暗中收受好处等损害国家利益,或存在订立合同不真实,显失公平或存在其他违法行为的,应通过司法途径,经法院判定合同无效的情况下,审计机关可以 要求有关价款的结算以审计结论为准。

(四)审计技术方面风险

投资项目审计是一项技术性很强的工作,要求审计人员知识要全面,不仅要熟悉掌握工程建设领域的法律法规,还要掌握工程造价、工程审批、设计、招投标、财务等知识。如果审计人员缺乏投资项目审计知识,就很难保证审计结果的合法性公正性,审计的工程造价与工程结算款差异过大,审计风险就会增高。

(五)外聘审计的管理风险

目前,审计任务重,审计人员少的现象较普遍,特别是基层更为突出,基层不但审计人员少,工程方面人员更少,既要完成本级的审计计划项目,又要完成政府临时交办的审计任务,还要完成上级审计机关分配的审计任务。为缓解人员不足的矛盾,外聘人员参与审计也较多见,在外聘审计公司参与投资项目审计时,是否对参与的公司进行了公开招投标,是否加强了外聘审计人员的监督管理,外聘公司的审计结果是否正确,都关系着审计机关的形象和审计风险的大小。如果审计机关对外聘公司把关不严,或故意指使外聘公司压低或抬高工程造价,都可能引起审计风险。

(六)审计廉政风险

审计机关是代表国家行使审计监督和反腐败的重要职能 部门,而政府投资领域是廉政风险的高发区,如果在审计过程中不遵守中央八项规定和审计纪律“八不准”,在审计过程中使用被审计单位交通工具,接受被审计单位的宴请或接受礼品礼金等,都会引起审计廉政方面的风险。

四、降低审计风险的对策(一)明确目标责任

加强投资项目审计工作的管理,明确责任分工,谁出问题谁负责。审计机关要出台措施,对审计人员、审计主审、审计组组长、分管领导、法制部门、领导组等职责明确分工,落实“一岗双责”。审计人员在审计中要严格执行审计程序,严把审计质量关,相关人员要按照责任分工对审计结果逐级把关复核。对被审计单位,要求其对所提供的工程相关资料、财务资料等的真实性、完整性负责,对提供资料不实的要追究相关人员的法律责任,提高被审计单位领导和相关人员的责任心。对外聘审计公司要加强监管,对其审计过程做到全面监督,对其审计结果进行全面复核,发现其有违规现象的要采取相应的惩罚措施,并由其承担因审计结论不正确而引起的后果,促进审计公司加强对内部人员的管理和监督。

(二)完善审计方式方法

审计监督主要是事后监督,

秋后算账,应与经济社会发展和人民群众的需要相适应,要不断完善审计方式方法,更好地发挥审计效应,推动审计事业发展。加大审计信息化建设,拓展计算机审计领域,加大大数据审计和工程专业审计软件的推广应用,提高审计效率和水平。加大投资项目跟踪审计力度,对投资规模大、周期时间长、隐蔽工程多的项目,要做到适时跟踪,确保审计质量,减少审计风险。

(三)加强人员素质教育

针对基层投资审计人员少,专业水平低的问题,要加大人员培训,鼓励投资审计人员进 一步学习深造工程建设方面的专业知识和计算机审计专业技能,克服技术层面存在的问题,达到专业胜任能力。另外,还要增强审计人员的职业道德,遵守职业操守,认真执行投资审计相关法律法规,保证审计结果的客观性公正性。

(四)合理确定审计范围

对工程项目审计要重点关注投资合同签订的内容,是否双方约定以审计结果为准,是否符合审计权限,避免越权审计风险。对约定以审计结果为准的政府投资项目,也不能只简单地对工程造价一审了之,还要对项目立项审批、占地拆 迁补偿、项目设计、招标投标、财务开支等进行全面审计,发挥好审计监督职能。

(五)提高廉政意识和拒腐防变能力

政府投资领域是官员腐败的高发区,官商勾结是常有的事,有的政府投资项目背后可能有保护伞,官员背后说情也时有发生,这就要求审计人员要敢于坚持原则,做到拒腐防变。要自觉遵守廉洁纪律,认真执行中央八项规定和审计纪律“八不准”,时刻保持清醒的头脑,更不能利用手中的权力吃拿卡要。(作者单位:鹿邑县

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