中国对外贸易开放的主要路径及现状特点

张天桂 上海社会科学院世界经济研究所

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摘 要:改革开放 40年来,中国的对外贸易开放主要从贸易自由化、便利化两方面,通过局部试点再向全国复制推广的方式渐进展开。深化外贸体制改革,拆除贸易壁垒,扩大市场准入,中国已成为全球最大货物贸易体、第二大服务贸易体;加强FTA 建设,主动参与区域经济合作和全球经济治理,不断提升在国际经贸体系中的话语权,中国还是经济全球化的积极推动者。

关键词:贸易开放;主要路径;现状特点

一国对国际贸易的调节措施主要有关税和非关税壁垒两类,对外贸易开放也主要从贸易自由化、便利化两方面展开。贸易自由化最初的着眼点在于关税壁垒的拆除;随着关税水平的降低和贸易方式的发展,尤其贸易投资一体化的推进,更加隐蔽复杂也更为灵活实用的非关税壁垒的拆除和市场准入的放开日渐重要。贸易便利化的着力点在于边界内贸易限制措施的规范,满足日益增加的降低交易成本、提高贸易管理效率的诉求。改革开放40年来,中国的对外贸易开放通过局部及试点再向全国范围复制推广的方式渐进展开,并注意在打开国门的同时,积极参与区域经济合作和全球经济治理,提升在国际经贸体系中的话语权,更好地保护自身的合法经贸利益。

一、深化外贸体制改革,加强贸易政策合规,逐步与国际接轨

继 1979 年颁布《以进养出试行办法》、《发展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》之后,国务院又在 1984 年、1987 年分别批转《关于外贸体制改革意见的报告》、《1988 年外贸体制改革方案》。根据 1988 年《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》、1990 年《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》、1994 年《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》,全面推行外贸承包经营责任制、取消国家对出口的财政补贴;建立适应国际经济通行规则的运行机制是改革的目标,要放开经营、平等竞争、工贸结合、推行代理制。中国的外贸体制自对外开放以来已完成由指令性计划管理、经营权高度垄断、企业吃国家“大锅饭”到发挥市场机制的基础性作用、全面放开外贸经营权、自主经营和自负盈亏的转变。尤为重要的,中国履行入世承诺的过程,同样是按照 WTO 规则要求和自身国情,进一步转变政府职能,建立健全对外经贸法律法规体系,切实将外贸管理纳入法制化轨道,为对外贸易发展创造良好体制环境的过程。除集中清理2300 多部法律法规和部门规章,颁布《货物进出口管理条例》、《技术进出口管理条例》、《行政许可法》,减少贸易壁垒和行政干预外,2004 年 7 月开始实施的新修订的《对外贸易法》,更是不但允许自然人从事对外贸易经营活动,取消对进出口经营权的审批,实行备案登记,多元贸易主体结构得以正式形成;而且充实对外贸易调查、对外贸易救济规定,授权有关政府主管部门依法反倾销、反补贴、实施保障措施。

截至目前,中国已接受 WTO 的 7 次贸易政策审议。2018 年7 月第 7 次审议所面对的更是 42 个成员的 1963 个书面问题。需要强调的,2014 年国务院办公厅专门印发《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》,明确要求国务院各部门、地方各级政府及其部门制定的贸易政策应符合WTO规则;商务部随后在 2015 年编写《贸易政策合规工作手册(试行)》、2016 年公布《贸易政策合规工作实施办法(试行)》,仅 2016 年、2017 年就分别完成 300 余项、375 项法律法规合规评估,分别举办 2 期、3期全国贸易政策合规培训班,力求通过持续而主动地对自身贸易政策合规性的评估与完善,未雨绸缪、尽可能避免不必要的贸易摩擦,提高政策的稳定性和透明度、可预见性和公信力。WTO 在结束对中国的第6 次、第 7 次贸易政策审议后,不但积极评价中国为多边贸易体制建设提供的领导力,而且期待中国发挥更大的影响力。

二、降低关税,削减非关税措施,成为全球最大货物贸易体

中国加入 WTO 后,进口关税总水平逐步从 2001 年的15.3%降至 2010 年的 9.8%,已低于入世时所承诺的 10%的关税约束水平;如果考虑贸易结构因素,实际贸易加权平均税率仅为4.4%,与欧盟 3.0%、美国 2.4%的关税水平差距已大幅缩小;农产品的平均税率由 23.2%降至 15.2%,更是远低于 WTO 发达成员39%的平均关税水平。此后,中国按照对外开放、经济建设的实际发展和人民生活水平提升的实际需要,陆续对有关商品的进出口关税进行部分调整。如,继 2015 年 14 项、2016 年 16 项和2017 年 1 月 16 项、12 月 187 项已 4 次降低服装、鞋靴、护肤品等日用消费品进口关税之后,2018年 5月又发布公告,自 2018年 7月起较大幅度扩大日用消费品的降税范围和降税力度,共涉及 1449 个税目、为日用消费品税目的 70%以上、是前 4 次降税总数的 7 倍,平均税率由 15.7%降至 6.9%、平均降幅为55.9%,且以直接调整相关商品最惠国税率而非以前暂定税率的方式实施。汽车整车及零部件进口关税同样从2018 年 7月起进一步下调,整车最惠国算术平均税率由 21.5%降为 13.8%,税率由3%至 25%之间降为 3%至15%之间,低于同处于发展中的国家平均水平。为落实WTO《信息技术协定》扩大产品范围谈判成果,中国自 2016 年 9 月 15日起对涉及中国税则 480 多个税号的 201项信息技术产品的最惠国税率实施降税,其中大多数产

品的进口关税在未来3 年或 5年降为0、少量产品于未来 7 年降为0。

中国还截至 2005 年 1月已全部取消对 424 个税号产品的进口配额、许可证、特定招标等非关税措施,仅保留根据国际公约和 WTO规则为保证生命安全、保护环境而实施管制产品的进口许可证。商务部 2017 年 12 月第 95 号、96 号公告显示,2018年实行出口、进口许可证管理的货物分别为44 种、2 种,前者主要包括小麦、玉米、大米及其粉,活牛、活猪、活鸡、牛肉、猪肉、鸡肉、棉花、煤炭、原油、成品油,锑、锡、铟、钨、钼及其制品,稀土、摩托车及其发动机和车架、汽车及其底盘,后者为重点旧机电产品、消耗臭氧层物质。

根据中国海关的统计数据,1978 年至 2017 年,中国货物贸易总额从 206.4 亿美元提高到 41045.0 亿美元,年均增速达14.5%,从全球第 29 大货物贸易体飙升至第 1 大货物贸易体;其中,出口、进口占国际市场的份额由 0.8%分别提升为12.8%、10.2%,分别从世界第 31 位跃居第 1 位、第 29 位提高到第 2 位。

三、扩大市场准入,深入推进贸易便利化,成为全球第二大服务贸易体

中国的服务市场开放持续扩大。不但兑现入世承诺,为境外服务商提供《服务贸易总协定》12个服务大类 160 个分部门中的9个大类 100个分部门的市场准入机会,开放范围接近WTO 发达成员平均水平;而且 2014 年、2015年国务院专门印发《关于促进服务外包产业加快发展的意见》、《关于加快发展服务贸易的若干意见》,明确推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。商务部还会同相关部门继 2016 年相继公布《服务外包产业重点发展领域指导目录》、《鼓励进口服务目录》、《服务出口重点领域指导目录》后,于 2017 年出台《服务贸易发展“十三五”规划》、《国际服务外包产业发展“十三五”规划》,明确以北京市服务业扩大开放综合试点为契机推动服务业领域开放力度,在全国范围内复制推广自贸试验区对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,鼓励引进全球服务业跨国公司、推动商业存在模式的服务贸易发展。

而贸易便利化对推动对外开放和贸易发展的积极作用和重要性愈加显现。无论商务部门减少自动进口许可货物种类、海关部门实施通关一体化改革、质检部门推进检验检疫信息系统与单一窗口平台的直接联通,还是税务部门优化税收和退税流程、外汇管理部门提高外汇收汇查验和管理效率,中国一直都在努力从各个相关领域推进自身的贸易便利化。WTO《贸易便利化协定》在 2017 年 2 月的正式生效,同样有 2015 年 9 月就已批准接受的中国的重要贡献。《中国贸易便利化年度报告(2017)》显示,中国的贸易便利化程度居全球中上水平;而着力 建设自由贸易港,毫无疑问会进一步推进中国的贸易便利化。中国约 1/3 进口通过国际贸易“单一窗口”申报,2017 年进口清关时间从 2016 年的 22个多小时减少到平均 16.7 小时,出口清关时间全国平均 1.1 小时。2018 年,中国的贸易便利化步伐进一步加快,如天津口岸启动试运行“直通进区”检验检疫监管模式,海关总署联合世界海关组织共同主办首届世界海关跨境电商大会。

在多种因素的有力推动下,中国的服务贸易战略地位不断提升,日益成为深化对外开放、发展对外贸易的重要抓手与崭新引擎,正努力形成“三核”引领(北京、上海、广东服务贸易核心区)、纵横辐射(“两横一纵”-- 东部沿海、长江沿线、面向中亚西亚的“一带一路”服务贸易辐射带)的服务贸易全面发展新格局。中国国家统计局的数据显示,1982年至 2016 年,中国的服务贸易总额由45亿美元提高到 6575 亿美元,年均增长 15.8%;其中,出口由 26 亿美元扩大为 2083 亿美元,位列全球第3,年均增长13.8%;进口由 19 亿美元增加至 4492 亿美元,世界排名第 2,年均增长达 17.4%。2017 年,中国服务出口增速自 2011 年以来首次超过进口增速、创7年来新高,服务进口规模依然为出口规模的 2倍左右。按照已有规划,到 2020年中国服务进出口总额将超过1万亿美元。

四、加强 FTA建设,参与全球经济治理,成为经济全球化积极推动者

2004 年 7月实施的新修订的《对外贸易法》明确,缔结或者参加自由贸易区协定等区域经济贸易协定。继2007 年党的十七大明确实施 FTA 战略,2013 年党的十八届三中全会提出以周边为基础加快实施FTA战略、形成面向全球的高标准FTA 网络之后,2015年国务院专门发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》。中国商务部的数据显示,截至 2017 年底,中国已签署16个自由贸易协定,涉及亚洲、大洋洲、拉丁美洲、欧洲的 24 个国家 /地区。

中国在积极履行入世承诺的同时,愈加主动地发挥负责任贸易大国作用,深入参与多边贸易谈判,推动WTO《信息技术协定》扩围协议的正式达成和《贸易便利化协定》的正式生效,以具体行动坚定支持多边贸易体制、维护WTO全球贸易自由化便利化的核心地位。尤其 2008年全球金融危机爆发后,面对贸易保护主义的抬头和逆全球化思潮的渐起,中国作为全球贸易救济调查的首要及最大目标国,依然继续秉持合作共赢理念,积极参与并努力推动全球经济治理体制、国际经济体系变革:APEC北京峰会发布《APEC推动实现亚太自由贸易区北京路线图》、G20杭州峰会核准《二十国集团全球贸易增长战略》、金砖国家第6次贸易部长会议批准《服务贸易合作框架》、“一带一路”国际合作高峰论坛发布《推进“一带一路”贸易畅通合作倡议》、区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判取得实质性进展,引领全球化向更

加开放、包容、普惠、平衡、共赢的新阶段迈进。

五、先试点再复制推广、地域逐步扩大,渐进式贸易开放特点明显

从对外开放初期 1980 年设立经济特区到 1984 年进一步开放沿海港口城市、1990年设立上海外高桥保税区到1992 年陆续批准 14个保税区和1个享有保税区优惠政策的经济开发区;从对外开放新阶段 2013 年成立中国(上海)自由贸易试验区到2015 年进一步扩容为4 个再到 2017 年又增加 7 个共 11 个,直至 2018年决定支持海南逐步探索中国特色自由贸易港建设,中国的贸易开放无论开放的具体领域和程度还是开放的地理范畴和空间,一直都以渐进方式展开。

因应不同时期需要设立的 6 种海关特殊监管区域 -- 保税区、出口加工区、保税物流区、保税港区、综合保税区、跨境工业区,既是中国加工贸易的集聚区,也是中国贸易开放的先行区。在 2015 年《加快海关特殊监管区域整合优化方案》印发前,国务院已批准设立 160 个海关特殊监管区域。根据《整合优化方案》,既有海关特殊监管区域逐步整合为综合保税区,新设立的也统一以此命名。要增强发展内生动力;促进加工贸易转型升级,推进其向中西部和东北地区梯度转移、向海关特殊监管区域集中;发挥要素集聚和辐射带动作用,促进区域经济的协调发展。尤其需要注意的,海关特殊监管区域与业已展开的自由贸易试验区建设呈现互为促进之势。《整合优化方案》特别强调,要借鉴自由贸易试验区创新制度的成功经验,加快推广“单一窗口”建设试点经验,并在 2019 至 2020 年的远期目标中明确努力将海关特殊监管区域打造为自由贸易试验区的重要载体。

自由贸易试验区是中国扩大对外开放的重要举措,作为开放高地,注重的是“放管服”、营商环境的优化而非税收的优惠,积累可复制可推广的试点经验是其重要目的之一。从上海1 个到添加广东、天津、福建的4个再到新增陕西、四川、重庆、湖北、河南、辽宁、浙江共 11个,自由贸易试验区的合计面积已超 1300平方公里、较最初的 28 平方公里增加45倍以上,形成横贯东西南北、联动各大区域的新格局。截至 2018 年 5 月 24 日,100 多项可复制可推广的试点经验已分批次向全国推广移植。仅以2018年 5 月第 4批中的贸易便利化措施为例,就包括“跨部门一次性联合检查”、“先放行、后改单作业模式”在内的 9项试点经验在全国范围内复制推广。上海美国商会的调查显示,多数企业认为上海自由贸易试验区的贸易便利化措施带来的好处,甚至比税收优惠更有吸引力。

服务贸易开放同样体现出一贯的渐进特点。在自由贸易试验区扩大服务业开放的同时,北京市于2015 年 5 月成为全国首个服务业扩大开放综合试点城市;天津、上海、海南、深圳、广州、杭州、武汉、成都、苏州、威海和两江新区、哈尔滨新区、 江北新区、贵安新区、西咸新区 15 个省市(区域)从 2016 年 2月 22 日起展开为期两年的服务贸易创新发展试点。2018 年 6月进一步决定,在北京、天津、上海、海南、深圳、广州、哈尔滨、南京、杭州、武汉、成都、苏州、威海和雄安新区、两江新区、贵安新区、西咸新区 17 个省市(区域)进行为期两年(2018 年 7月 1 日至 2020 年 6 月 30 日)的深化服务贸易创新发展试点,探索完善跨境交付等模式下服务贸易准入制度,发展研发设计、检验检测、国际结算等服务贸易,推动以“互联网 +”为先导的新兴服务出口。

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