浦东开发开放：从地方战略到国家战略的升级/
黄金平
导语：如果把中国的改革开放比作一盘大棋，那么20世纪80年代初创办经济特区可以比作开局的兵卒过河；而以浦东开发开放为标志，改革开放在90年代初进入了一往无前的战略决战。开发开放浦东，有着特殊的时代背景： 20世纪90年代初，国际上苏东剧变使世界社会主义发展遭受挫折，国内改革发展面临新的挑战。同时，全球产业结构和分工面临重大调整，经济全球化态势进一步显现。在这个重大挑战、重大机遇、重大抉择的历史关头，党中央、国务院立足战略全局，作出开发开放上海浦东的重大决策，向世界表明中国坚定不移推进改革开放的决心和信心，掀开了我国全面深化改革开放的新篇章。
浦东开发经历了一个反复酝酿决策的过程，这一过程也反映了对浦东战略定位的认识是一个不断深入的过程。邓小平同志面对严峻的国际经济形势以及各界对中国改革进程的担忧，高瞻远瞩地指出：“上海是我
们的王牌。” 1990年4月，党中央、国务院正式宣布浦东开发开放。这张“王牌”一经打出，也确定了浦东开发开放这一地方战略上升为国家战略。
解决上海的“城市病”
20世纪70、80年代，上海的城市基础设施建设欠账严重，“城市病”愈演愈烈。市区居民的居住矛盾相当突出，有几十万户家庭的人均居住面积低于4平方米，其中还有三万多户居民人均居住面积不到2.5平方米。此外，据统计，上海市区有80万只马桶、80万只煤球炉。同时，上海每万人拥有公交7 . 43辆。这是个什么 概念？如果按照常规来计算，一辆公交车每平方米最多能站8人，但上海的乘车高峰，公交车上竟然每平方米就能挤满12人。
那时，上海不仅城市人口密度居全国最高，
而且建筑密度也高达56%。按人口平均计算，每人拥有的道路只有1 . 57平方米，上海人均城市绿化面积仅0 . 47平方米。建筑之密，厂房之挤，道路之狭，绿化之少，均是全中国大城市之“最”。
事实上，新中国成立以后的相当长一段时间里，上海的经济发展在全国是独领风骚的。但是，从20世纪80年代初起，上海经济增长连续7年低于全国平均增长速度，曾经令上海人引以为傲的一个个经济指标桂冠相继跌落。于是，人们把目光投向了与浦西一江之隔，位于黄浦江以东、长江口西南、川杨河以北，紧邻上海外滩的浦东。
事实上，开发浦东，承载了几代人的美好梦想。早在1917年，中国民主革命的先行者孙中山先生就在上海香山路7号的一座花园楼房里，写下了他为中国绘制的复兴蓝图《建国方略》。在这幅蓝图里，他特别提出在浦东建设“东方大港”的构想。1921年，致力于家乡建设的著名爱国民主人士黄炎培召集同乡，创建上川交通股份有限公司，在浦东修建铁路。这条铁路，由庆宁寺一直延伸至南汇祝桥镇，全长33公里。铁路建成后，带来了纺织业的发展，也拉近了浦东与时代的距离。然而，伴随连年的战乱，浦东也与繁荣擦肩而过。1949年，上海解放后，市政府在浦东进行了相当规模的投资，改造老企业，兴建、扩建上钢三厂、高桥化工厂、上海耀华玻璃厂、沪东造船厂和上海炼油厂等大中型骨干企业，修建公路、港口、仓库等，各项事业也有所发展。然而，由于黄浦江的阻隔，市区段江上仅有轮渡，没有大桥等现代化交通设施，致使浦东的经济和社会发展严重滞后于浦西。
随着浦东人口的快速增加，“过江难”的问题越发严重，人们每天往来浦江两岸主要是靠摆渡。即便轮渡班次和线路不断增加，仍不能满足过江的需求。到80年代后期，仅仅从陆家嘴到延安东路外滩的陆延线一天就有超过20
万的客流量。遇到大雾天停航，两三万乘客便滞留在码头上。甚至在1987年底还爆发了陆家嘴轮渡站踩踏事件，事发日踩死16人，重伤30
人，近百人被挤伤，这一踩踏事件当时可谓震 惊中外。
在很长一段时间，上海人都有这样一句口头禅—宁要浦西一张床，不要浦东一套房。在改革开放政策的推动下，浦东地区的开发建设问题被提到上海市委、市政府的重要议事日程。
充分的前期准备
从20世纪80年代初，上海就提出了开发浦东的构想，但这一构想的出发点是着眼于浦西人口密度的疏解与中心区工业企业的动迁。当时，围绕拓展上海城市发展空间不足等问题，各方面都展开了深入研究。
1980年2月，市规划局办公室的陈坤龙同志针对上海“城市病”严重的问题，在市建委的《基建情况》上发表《在浦东新区建设“新市区”》。该文章分析了开发浦东的4个有利条件，还提出了6项具体建议，是迄今为止所能查到的较早的关于开发浦东的建言。随后，他又以《向
浦东广阔地区发展》为题，在《社会科学》杂志上发表文章，提出：“要从根本上改变上海城市的‘乱、挤、脏’的现状，出路在哪里？我认为：向浦东这一个广阔地区发展是比较理想的。” [1]随着专家、学者们对开发浦东建设新市区的研究日益增多，市计委、市经济研究中心等政府部门也重视起这个问题。
1984年4月，市计委、市经济研究中心和上海市社会科学院联合举办“上海经济发展战略讨论会”。来自全国各行各业的专家、学者代表300余人，第一次就上海未来的经济发展战略问题进行讨论，浦东开发问题也得到了与会者的响应。同年5月，中国建筑学会副理事长、华东建筑设计研究院首任院长金瓯卜在《上海市城市总体规划方案》专家讨论会上，分析了上海的城市性质，指出了主要问题和矛盾，系统论述了开发浦东的好处以及如何筹措建设资金等。他认为：“开发浦东是疏解上海中心城臃肿的一条最经济、最方便的捷径”。1986年2月和3月，由上海市经济研究中心和上海社会科学院部门经济研究所联合上海城市规划设计院等单位，组织全市城市建设方面的专家学者，先后召开了两次“上海城市发展战略研讨 会”。这两次研讨会本着“敞开思想、端出问题”的精神，根据上海经济发展的战略方向、目标和要求，进一步研究了城市建设如何与之相适应，包括老市区怎样改造，新市区如何选址和建设；要不要扩建卫星城市；城市基础设施如何摆脱困境，走上良性循环等。会上，大家认为，必须要用建设新区的办法来支持老市区的改造，并形成了四个可供选择的方案：“北上”方案—沿长江南翼开发宝山、吴淞地区； “南下”方案—向邻近江浙两省的闵行、金山等地发展；“西扩”方案—向虹桥机场以西拓展；“东进”方案—跨过黄浦江开发浦东，振兴上海。
从发挥国际市场功能以及地理位置、对外资吸引力、疏解市区诸方面进行综合分析，“东进”为上策的思想很快占据主导位置。这是由浦东自身独特的地理位置决定的。外高桥有7公里长的深水岸线，可建40多个万吨级泊位，相当于黄浦江沿岸码头之总和。更重要的是，作为国际大都市，上海要发展在经济、金融、贸易以及交通枢纽方面的重要功能，从外滩可以向陆家嘴地区延伸，向宽阔的浦东新区拓展。
在汪道涵市长主持下，上海市人民政府
对浦东开发进行了一系列可行性研究和论证。1984年12月，市政府和国务院改造振兴上海调研组联合向国务院、中央财经领导小组上报《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，正式提出开发开放浦东的设想，并提出上海的城市和工业布局“重点是向杭州湾和长江口南北两翼展开，创造条件开发浦东，筹划新市区的建设” [2]。这一意见得到了国务院的肯定。1985年2月，国务院批复《关于上海经济发展战略的汇报提纲》时指出，“上海的发展要走改造、振兴的新路子，充分发挥中心城市多功能的作用，使上海成为全国四个现代化建设的开路先锋” [3]。
1986年7月，中共上海市委、市政府在上报中共中央、国务院的《上海市城市总体规划方案》中，就开发浦东提出设想：“有计划地积极建设和改造浦东地区。将划出一定地段发展金融、贸易、科技、文教、信息和商业服务设施。在陆家嘴附近形成新的金融、贸易中心，成为上海市中心的延续部分。”“通过精心规划，使之成为上海对内、对外开放都具有吸引力的 优美的社会主义现代化新区。” [4]同年10月，国务院在批复《上海城市总体规划方案》中进一步指出：“当前，特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。” [5]
1988年5月，上海市人民政府召开“浦东新区开发开放国际研讨会”，时任市委书记的江泽民、市长朱镕基和市政府顾问汪道涵，与来自国内外的140多位专家学者共商开发浦东大计。在研讨会上，江泽民指出：“上海作为全国最大、位置最重要的一个开放城市，应该更进一步改革开放。开发浦东，建设国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区。” [6]并提出，开发浦东要再造“上海经济中心功能和对内对外枢纽的功能”，这一阐述，把浦东的开发在战略定位上又作了提升，即：不单单作为上海产业、人口的疏导区，而是作为城市发展战略的功能核心。
这一时期，中共上海市委、市政府发动全