海南建省办特区的历史进程/
陈克勤
导语：海南作为我国最大的经济特区，在改革开放和社会主义现代化建设大局中具有特殊地位和重要作用。尽管建省仅有短短30年，但对只有3 . 54万平方公里土地面积的海南岛来说，却实现了从封闭落后的边陲岛屿，一跃成为中国改革重镇、开放尖兵的历史跨越，今天又再次成为展示中国改革开放决心和气魄的大舞台。本文作者系海南省原文化厅厅长，作为海南建设发展的亲历者，回顾了在中央和邓小平同志的领导下，海南转变建岛方针，攻坚克难，不断开放开发，实现全面振兴的历史过程。
1988年4月海南建省后，我在首任省委书记许士杰的领导下工作，从而有机会了解到许多有关海南建省的情况。1991年7月，许书记病逝前交代我：不要离开海南，把海南建省作为一个重要的历史课题跟踪研究下去，代他看看10年、20年后的海南建设得怎么样。为着这份嘱托，在2008年4月海南建省20周年时，我在人民出版社出版了《海南建省》一书。如今，海南建省已整整三十年，我不由得又回想起自己所经历和了解的海南建省办经济特区的情况。
一、邓小平支持习仲勋给海南“松绑”，转变建岛方针
1977年7月，邓小平恢复中共中央副主席、中央军委副主席、国务院副总理、解放军总参谋长职务后，开始和陈云、叶剑英、李先念、胡耀邦等人一起推动真理标准讨论和平反冤假错案。在这样的大背景下，经叶剑英提名，中央批准刚刚担任全国政协常委的习仲勋到广东工作。最初任中共广东省委第二书记，不久就接替韦国清任中共广东省委第一书记。
习仲勋主政广东期间，认真贯彻中共十一届三中全会精神，为广东的改革开放做了许多开创性的工作。其中，最有影响的有四件事：第一，要求中央给广东放权，让广东先行一步。第二，建议在广东划出一块地方，实行特殊政 策办特区。第三，排除阻力，为冯白驹、古大存等人彻底平反。第四，给海南“松绑”，转变建岛方针。所谓给海南“松绑”，就是把一些条条框框拿掉，给海南下放一些权力，以利海南工作重点转移，把海南的开发建设搞起来。有了这些想法后，习仲勋立即给邓小平打电话汇报。邓小平态度非常鲜明，交代习仲勋：给海南“松绑”，把海南搞活，把海南的建岛方针转变过来，与三中全会的方针一致起来，加快海南的经济发展。短短几句话，习仲勋感觉到邓小平对海南的问题已早有考虑。
海南的建岛方针是毛泽东1953年给海南的题词— “加强防卫巩固海南”。在这一方针的指导下，国家投入海南国防建设的钱也远远多于经济建设，各级都把海南作为国防建设的前哨。据不完全统计，1950年至1987年，用于海南国防建设的经费是200多亿元，而用于经济建设的经费才80多亿元。海南长期处于“早打、大打、打核战争”的战备状态下，不能发展大中型工业和加工业，主要是进行原始的、初级的农产品、渔产品、林业、盐业、制糖业、采矿业、橡胶种植业。这导致地方财政和人民群众的收入很低，各方面发展很慢，城乡建设和全岛基础设施建设欠账很多。海南留给人的总体印象是：贫穷、落后、封闭。在广东省内的排名，海南历来排在倒数后三位。
习仲勋给邓小平打过电话后，找刘田夫、
吴南生等广东省老领导商量，一致认为：毛泽东当年的题词是针对建国初期的情况讲的。几十年过去了，情况发生了很大变化，海南既是国防建设前哨，也应当是改革开放的前沿。海南有很多优势，应当发挥出来，应当加快海南的开发和发展。
习仲勋把省委常委的看法再次向邓小平汇报，邓小平认为，这个看法好，海南既是国防建设的前哨，又应该是改革开放的前沿。邓小平讲：这个想法可以公开讲。
邓小平对海南岛的情况是熟悉的。1960年春节，他到过海南，沿崖县（三亚）、万宁、琼海至海口，把海南看了一遍。海南给他留下了很好的印象。当时，全国正处于“三年经济困难”时期，许多地方吃不饱饭，有的地方还饿死人。但是，邓小平在海南看到的是遍地青绿，庄稼长得很好，还有咖啡、胡椒、橡胶，农、林、牧、副、渔，样样都有。再加上海南气候 好、风景好，有山有海，良港很多，海南人民具有“二十三年红旗不倒”的光荣革命传统，因此海南给他留下了深刻的印象。据当时陪同邓小平视察的中共万宁县委书记何如伟（后任海南省委宣传部副部长）讲：“邓小平当时问我海南岛上有没有饿死人。我如实地告诉邓小平，海南四季常青，到处是野菜野果，不会饿死人。邓小平听后感慨道：真是个宝岛哇！”
这样一个宝岛，为什么不好好开发，要搞得那么贫穷、落后、封闭呢？邓小平早就听到过这种呼声。中国实行改革开放后，这种呼声更加强烈。台湾是中国第一大岛，海南是第二大岛，中国就这么两个大岛，而且自然条件也差不多，台湾成了亚洲经济发展中的“四小龙”之一，海南的经济为什么不可以搞上去？ ……把海南搞上去，不仅是个经济问题，而且有政治意义。邓小平认为，到了该下决心解决海南岛问题的时候了。
1980年5月4日至9日，习仲勋陪同叶剑英视察海南时，给中共海南区党委第一书记罗天传达了邓小平的指示。习仲勋告诉罗天，中央已在考虑海南的问题，要他认真准备意见。罗天听到这个消息，一再讲：“这就好了，海南有希望了。”
二、邓小平通过两个《纪要》，拉开海南开放开发的序幕
根据邓小平的指示，1980年6月30日至7月11日，国务院和广东省在北京召开了海南岛问题座谈会，刘田夫、罗天等广东和海南的负责人参加了这次会议。会议专题研究如何加快海南岛经济建设发展问题，形成了《海南岛问题座谈会纪要》，并于1980年7月24日以“国发〔1980〕202号”文件下发全国。
这是中国实行改革开放后，中央召开的第一个有关海南岛如何搞好开发和搞活经济的会议，也是下发的第一份有关海南的中央红头文件，意义重大。这次会议和这个文件的意义已不在于当时给了海南什么政策和指示，而在于在中国改革开放的起步阶段，中央已经根据邓小平的指示，把海南放到了战略全局中去考虑。
新的建岛方针的提出，使海南的情况发生 了很大变化。原来存在的各种顾虑被打消了，干部敢于抓生产、抓经济了。群众中蕴藏的发展生产、发展经济、治穷致富的愿望和热情开始释放出来。“包产到户”“包干到户”“承包制”和“责任制”开始在海南搞起来，并很快推广到工厂、商店和企业。私营经济开始发展，商品经济开始活跃，海南的对外贸易也开始增长。
动作最快最大的是农村和农业。海南经济长期以来以农业为主，粮食、蔗糖、橡胶的种植生产是海南农业的“老三篇”，是国家长期下达给海南的主要生产任务，几十年一贯制，基本没变过。1980年海南岛会议后，从中央到广东，各级都强调发挥海南发展热带经济作物的优势，种植业、养殖业、加工业、运输业在开放搞活的方针指导下迅速发展起来。为了取得好的经济效益，种植反季节瓜菜、水果的多起来，利用滩涂浅海养殖鱼虾海鲜的多起来，加工农产品、渔产品的，跑运输、跑市场、跑销售的多起来。各种专业户、协作户、联合体、公司应运而生。这在一两年前是想都不敢想、碰都不敢碰的，现在却能大张旗鼓地搞起来。
为了帮助海南迅速转变建岛方针，把国防建设前哨变成改革开放前沿，邓小平下令，调整海南岛上的军事部署，要求军队支持地方的改革开放。
邓小平一句话，海南岛上又出现一片新气象。驻岛部队把一些良港和好地移交给地方，作为民用和经济开发之用。如今人们喜爱的三亚鹿回头公园，原是一个高炮连的驻地，时任海南黎族苗族自治州州长王越丰（后任海南省副省长），将此处从部队手中接过来，军民一起共建鹿回头公园。海南军区派了部队和民工一起开山筑路，自治州请琼籍雕塑家林毓豪创作大型艺术石雕《鹿回头》，终于把昔日的荒山和军事用地建成了美丽的公园。
三亚湾原来是海南岛南部的防区，与东岛和西岛一起，作为海南岛南端的最前线（当年日军进攻海南就是从这里上岸的）。1979年以前，三亚湾是几百米一个地堡，地堡之间由战壕相连，遍地都是铁丝网、地雷。1980年以后，驻三亚湾的部队撤出，三亚政府在此建成“椰梦长廊”，并有意在海岸、椰林、绿地、鲜花和现代艺术建筑中间保留了几座昔日的地堡，让两个时代的建岛方针在这里得到凸显。“椰梦长廊”也成为转变海南建岛方针的最好纪念。
1980年底，习仲勋调任中央后由任仲夷接任中共广东省委第一书记。1981年6月7日，任仲夷在中共广东省委扩大会议上宣布“要让海南有更多的自主权”“开发海南主要靠政策”“海南要以开放促开发”。任仲夷的讲话言简意赅，好懂好记，很快在广东和海南传开。 其中，“以开放促开发”成为海南新的建岛方针。
1982年月12 12日，王震和谷牧遵照邓小平的指示，在北京再次召开海南岛开发建设座谈会。这次座谈会，根据全国实行改革开放三年多的经验，明确提出，加快海南的开发建设，主要是给政策。给海南的政策，应该比给广东和福建两省的政策还要宽。这次座谈会后，国务院八个部委组成的工作组到海南考察。
1983年2月9日、3月5日、3月12日，中央在北京先后三次召集国务院有关部门及广东和海南的负责人开会，讨论加快海南开放开发的方针政策。最后形成《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》（中发〔1983〕11号文件），向全中国和全世界宣布：中国开放海南岛！这就是著名的“中央11号文件”。
为了保证海南的开放和开发，中央11号文件规定，海南的建岛方针是“以对外开放促进内部开发”，也就是任仲夷讲的“以开放促开发”。这两种表述方式，后来经常见诸媒体和文件。同时，为了保证海南的开放，保证海南“以开放促开发”，中央11号文件还宣布了中央给海南的八个方面特殊优惠政策，即： 1.海南的某些重要矿产资源经国家批准，海南可以同外商合作开发。2.利用外资项目总投资在5000万美元以下的，海南可以自行审批。3.海南岛内的“三资”企业所得税第一、二年免征，第三年起按15%的税率征收。4.海南利用外资项目需要进口的器材、设备、原料、种子、种畜等免征关税。5.海南可以使用外汇留成进口海南市场短缺商品，包括国家控制的17种商品。6.海南可以采取各种可能方式同外商合作发展旅游业，同外商合资合作的旅游项目所需进口器材、
设备、物品免征关税。7.外商和外国人来海南由海南审批核发签证。8.海南超基数产品可以自行组织出口。这些政策，今天看起来已不怎么特殊和优惠了，但在当时，这些政策可了不得，已接近深圳等经济特区的政策，有些甚至比经济特区还特殊，海南事实上已成为准经济特区。
中央11号文件和中国开放海南岛的消息一时成为国内外的重大新闻。印有海南岛的地图很快脱销，一再加印。印有中央11号文件内容的报纸、杂志最受欢迎，一再被传抄。通往海南的各种交通工具上的乘客开始多起来，汽车、海轮、飞机都一再地加开班次。海南岛开始热闹起来。从海口、兴隆、通什、三亚，逐步扩大到各市县。海南开始成为中国实行改革开放后的一个热点。媒体公开称海南是“准经济特区”，中国实行改革开放后的第一次“海南热”开始形成。
最初是考察热。自1983年4月初中央11号文件公布后，仅一个月内，美国、日本、法国、加拿大、新加坡、比利时外商和香港港商考察团就达20批80多人。而改革开放头几年，来海南考察的外商和港商平均一年只有四五批一二十人。如今一个月超过从前一年甚至几年的总和，可见政策的威力和吸引力。邓小平听到这些情况后很高兴，他讲：“一个好的政策，大可以强国富民，小可以富岛富家。海南的开发和发展，现在主要靠政策。”
从1983年4月到1985年3月，海南接待了2万多“大陆客”和“探亲客”。其中，有7000多名大陆中青年干部和大学生要求调海南工作，这也是海南解放后头一次出现的“奇迹”。过去是分配到海南来工作的干部和大学生留不住，现在是主动要求来。有位大学生讲得很有代表性，他说：历史上人们把海南视为“流放岛”，解放后人们把海南视为“下放岛”，现在人们把海南视为“开放岛”。
海南有200多万华侨在海外，很多在东南亚国家和地区。他们一直关心海南发展，中央11号文件让他们欢欣鼓舞。他们通过海外关系，积极为海南引进资金、项目。海南开放后引进的头几批项目，很多是由他们牵线搭桥办成的， 他们为海南迈出开放第一步作出了重要贡献。
三、邓小平建议成立海南行政区人民政府，向建省办特区迈出重要一步
1984年春节，邓小平先后视察了深圳、珠海、厦门三个经济特区。特区的高速发展和巨大变化，更增强了他加快改革开放的决心和信心。1984年2月24日，邓小平刚刚视察完特区回到北京，就和中央负责同志一起商讨如何进一步办好特区和扩大开放区等问题。邓小平讲：我们建立经济特区，实行开放政策，有一个指导思想要明确，即不是收，而是放。他建议，把厦门特区再划大一些。同时建议，进一步加快开放海南岛。邓小平认为，把海南岛的经济迅速发展起来，那就是很大的胜利。
根据邓小平的建议，中央迅速作出决定。1984年5月31日，第六届全国人大第二次会议通过海南行政区新的建制。1984年10月1日，海南行政区人民政府成立大会在行政区办公大楼前的广场上隆重举行。海南行政区由地区级升格为副省级，设立海南行政区人民代表大会和人民政府。海南行政区不再是广东省的派出机构，而是一级拥有省的权力和职能的立法机构和执法政府，为海南准备建省办经济特区迈出了重要一步。
1987年6月12日，邓小平在会见南斯拉夫共产主义者同盟中央主席团委员科罗舍茨时宣布：我们正在搞一个更大的特区，这就是海南岛经济特区。邓小平向客人介绍：海南岛和台湾的面积差不多，那里有许多资源，有富铁矿，有石油天然气，还有橡胶和别的热带亚热带作物。海南岛好好发展起来，是很了不起的。邓小平这番讲话，立即成为重要新闻，在国内外引起强烈反响。海南要建特区了！海南要建“更大的特区”了！
1987年8月28日，国务院向第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议提出了关于海南建省办经济特区的议案。至此，邓小平关于海南建省办经济特区的决策，进入国家法律程序运作。
四、邓小平选将，成立海南建省筹备组
1987年9月5日，第六届全国人大常务委员会第22次会议决定：同意将国务院建议海南建省办经济特区的议案提交第七届全国人大第一次会议审议。同时决定：授权国务院成立海南建省筹备组，开始建省办经济特区的筹备工作。
1987年9月10日，中央决定任命许士杰为海南建省筹备组组长，梁湘为副组长，半年之内完成建省办经济特区的筹备工作。9月2 ３日，海南军民1300多人在海口集会，纪念琼崖纵队成立60周年，许士杰、梁湘首次亮相，在会上讲话。许士杰传达了中央的决定，并以“老骥伏枥”自勉。许士杰把海南建省办经济特区比喻为“爬山”，“是从谷底爬向山顶”，他希望全岛军民要做好长期艰苦创业的思想准备，扎扎实实地打好基础，把宝岛尽快建成富岛。
1987年9月26日，中共中央、国务院正式下发了“中发〔1987〕23号”文件：《关于建立海南省及其筹建工作的通知》。筹备组根据《通知》要求，对筹备工作作了初步安排。会议开 完后，许士杰、梁湘一起到全岛考察。在此次考察中，两人边考察边交换意见，最后形成共识。回到海口，又召开筹备组工作会议，把筹备期间的主要工作定了下来。筹备组成员作了明确分工，要求半年内完成六大任务。
（一）搞好撤州、移交、升级，实现全岛一元化领导。撤州，就是撤销海南黎族苗族自治州。移交，就是把海南农垦和中央、广东驻琼企事业单位移交给海南省管理。升级，就是海口和三亚两市由正县级升格为正地级。不久后，自治州1600多名干部，有的到海口，有的到三亚，有的到其他市县，各得其所，皆大欢喜。海南农垦、中央和广东驻琼企事业单位，由于有中央和广东的大力支持，也都很快办好移交手续，组建了几个大公司，把这几大块管了起来。全岛很快实现一元化领导，政令畅通，一岛几方的局面不再存在。
（二）拟制海南经济特区政策草案。中央对海南建省筹备工作很重视，派国务委员谷牧指导海南。起草海南特区政策草案，是筹备工作中的重中之重，谷牧、许士杰、梁湘亲自抓。他们一字一句，一条一款，写了改，改了写，
写了又改，改了又写，反复推敲，反复论证。初稿出来后， 1987年12月8日至1988年1月13日，在海口琼苑宾馆召开了有国务院16个部委负责人和广东、海南有关方面负责人参加的座谈会，讨论初稿。最终形成《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，把海南希望拥有的政策草案基本定了下来，报中央审批。1988年1月18日，中央财经领导小组在中南海勤政殿召开会议，审议了这个《纪要》。许士杰、梁湘也参加了这次会议。1988年月1 23日，中央原则上同意了这个《纪要》，把中央给海南的政策基本定了下来，待第七届全国人大第一次会议完成海南建省办经济特区的全部法律程序后再正式公布实施。
（三）拟制海南经济发展战略。建省筹备组请中国社会科学院专家组帮忙，拟制海南经济发展战略。该专家组十多人在海南连续工作了49天，对海南全岛作了详细认真的调研后，提出一份总报告和九份分报告。最后定稿的《海南经济发展战略》，就是海南经济发展规划。确定的总目标是“坚持改革开放，实行社会主义市场经济，建立以工业为主导、工农贸旅并举、三次产业协调发展的经济体系，力争用20年，人均GDP达到2000美元。”《战略》规定，海南建省一起步就是搞社会主义市场经济，海南的一切改革试验都围绕着发展市场经济而进行。海南建省后的实践证明，这个《战略》基本符合海南实际，是指导海南经济发展的一个好战略。在学术界，这个《战略》也得到好评。它的亮点很多，比如首先提出了“社会主义市场经济”的改革方向，以及“多种经济成分平等竞争”等问题，获得“1977 — 1991年中国社会科学院优秀成果奖”。1997年月9 12日，中共十五大召开，中国社会科学院将此《战略》作为该院在改革开放中的代表作，向党中央献礼。
（四）拟制省的机构设置方案。同拟制《海南经济发展战略》一样，拟制省的机构设置方案体现了超前改革的思想。这个机构设置方案吸收了“小政府，大社会”的体制改革理念，并得到中央肯定。按照“小政府，大社会”理念设置的海南省政府，严格遵循了“政企分 开”“精干高效”“权力下放”的原则。将政府不应该承揽的权力和职能交还社会，建立起一种适应市场经济要求的、主要运用法律和经济手段管理社会经济活动的行政体制，使海南省政府机构小、人员少，提高了办事效率。省政府只设了27个厅、6个直属局、6个内设局，比原海南行政区人民政府的机构还少了20个部门，人员减少200多人。将原属于政府职能部门的11个专业经济管理部门和7个具有行政职能的公司全部转为经济实体，推向社会。五年后，中共十四大作出行政管理体制改革的决定，肯定和推广了海南这一经验，认为海南省这一改革，突破了现有省级行政管理模式，不仅有创新的理论意义，而且有重大的现实意义。
（五）引进人才，调配干部，建立健全各级领导班子。中央决定海南建省办经济特区的消息传开后，首先出现的是“人才热”。当时有“十万人才下海南”之说。其实，据统计有十七八万人才下海南，主要是中青年干部和大学生。他们奔特区而来，为创业而来。许士杰在1987年10月参加中共十三大期间召开新闻发布会，宣布：海南实行全国最开放、最灵活的用人政策。海南敞开双臂，欢迎五湖四海的人才，用最简便、最快捷的办法，办理人才调动、聘用手续，并鼓励人才到海南后实行双向选择，干得好就继续干，干得不满意，可以跳槽。海南各级组织人事部门认真落实了这一政策，使各行各业短期内引进大批干部和人才，满足了建省之初的急需。
（六）实施应急工程，迅速改善海南投资环境。这是建省筹备组抓得最辛苦的一件事。建省筹备组提出了三十几项有关能源、交通、通信、水源的应急工程，用最优惠的政策承包给国内外一些前来投资的大公司，限期完成。先在海口附近的马村建发电基地，从开始安装到正式发电，仅用了两个半月，缓解了海口用电紧张的状况。为了迅速改善通信条件，筹备组新增85条省外长途电话电路，4条长途电报电路。到1988年底，全岛长途电话电路已有154条，新增电话12380门，可与全国100多个大中城市，香港、澳门、台湾地区，以及
日本、美国等40多个国家直拨长途。海口机场按起降大型飞机的要求进行了扩建，开辟通往内地的多条航线航班。并同时开始筹建三亚凤凰机场和东线高速公路、洋浦疏港公路，全省的港口也开始扩建和兴建。应急工程实际上宣告了海南大规模改善基础设施建设和大开发的开始。
五、海南省和海南经济特区正式宣告成立
1988年3月17日，许士杰率海南代表团赴京参加第七届全国人大第一次会议。就是在这次会议上通过了《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》，海南省正式宣告成立，海南经济特区正式宣告成立。根据这两个文件，人们把新建的海南省和海南经济特区合称为“特区省”，海南从此进入新的历史发展时期。
1988年4月14日，全国人大批准海南建省办经济特区的第二天，国务院公布了《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》（国发〔1988〕24号文件）。5月4日，又公布了《关于鼓励投资开发建设海南岛的规定》（国发〔1988〕26号文件）。这两个文件， 公布了中央给海南的各项特殊优惠政策。8月1日，中共海南省委、省人民政府又将中央给海南的政策进一步细化，出台《关于贯彻国务院〔1988〕26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（即“三十条”）。以上三个文件，成为海南建省后国内外广泛关注的三个政策文件，把邓小平给海南定位的“更大的特区”，通过各种特殊优惠政策充分体现了出来。三个文件具体政策规定很多，如果用一句话来概括，就是一句话：海南的政策是目前中国最特殊、最灵活、最优惠的政策。
1988年4月26日，中共海南省委、海南省人民政府挂衔牌仪式在原海南行政区党委和人民政府大门前举行。许士杰、梁湘揭开了盖在衔牌上的红绸，“中国共产党海南省委员会”和“海南省人民政府”衔牌，通过电视镜头呈现在亿万观众眼前。
如今，海南建省办经济特区已经30年，海南遵照邓小平“好好发展”的指示，已由一个贫穷、落后、封闭的海岛，发展成为国际旅游岛。海南人民坚信，在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，海南一定能建成中外瞩目的富岛。■