改革开放前青年群体的非稳定就业研究

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[摘要]改革开放前青年群体的就业有着诸多局限性。以计划分配为主要手段的劳动就业模式不仅限制了青年群体择业就业的自主性,也阻碍了劳动力的社会流动。在采用固定用工制度的同时,非稳定用工形式也随之伴生。以临时工为典型的非稳定就业形式导致青年群体在就业方面呈现出分化和不平等的特征,而这种分化和不平等显然是制度分割的后果。经济单位的单一化、统一的劳动力管理制度与粮食供应制度共同作用造就了临时工这种非稳定就业形式,并成为计划经济时期青年群体重要的就业选择。作为制度性分割后果的临时工制度,也使临时工从身份、分布行业到工资待遇等方面都存在着就业不平等现象,影响到了该时期青年群体的社会流动。

[关键词]临时工;制度性分割;非稳定就业;就业不平等

中图分类号:C913.2 文献标识码:A 文章编号:1004-3780(2017)03-0083-07 DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2017.03.010

一、问题的提出

与当下的青年相比,生活在二十世纪六七十年代的青年群体有着较为复杂的生活境遇与社会环境。除了受到各种政治运动的波及外,该群体在就业、教育、生活等方面也与当下的青年有着很大不同。仅从就业形式来看,计划经济体制下以“固定工”为核心的“统包统配”劳动力管理制度,在为部分青年群体提供稳定就业机会的同时,也将更多青年劳动力排斥在稳定就业制度之外。受经济发展水平所限,城镇正式就业岗位不足,而青年人口增长迅速,青年群体不得不就业于并不稳定的工作岗位——临时工、参加农业生产、个体劳动等成为了不稳定就业的主要形式。这些不稳定的就业形式不仅缓解了巨大的城镇就业压力,也为社会经济的发展做出了自己的贡献。可是,对那些就业于不稳定工作岗位的青年个体而言,不稳定就业不仅仅意味着劳动和就业制度对该群体的排斥,更意味着个体在社会流动中的坎坷命运。

为了缓解青年群体的就业压力和弥补固定用工制度的不足,国家将临时工规定为正式的用工形式。临时工虽然无法享有和固定工同等的劳动待遇,甚至也无法获得更高的社会地位,但对于这个时期的青年群体而言却属于稀缺资源。因为临时工不仅能够解决吃饭和就业问题,也是实现社会流动的重要渠道。围绕临时工就业现象的发展变化,本文分析这种不稳定就业形式的形成及基本特征,并讨论这种不稳定就业形式对青年群体社会流动所造成的影响。

二、概念界定与分析思路

(一)非稳定就业1.非正规就业在学术界,“非正规就业”的概念较为常见。非正规就业是对劳动力市场中那些具有雇佣关系

且临时性、工作时间不固定、工作机会无预期、劳动无保障等特征的就业现象的统称,源自于国际劳工组织对同类就业现象的界定(阿拉坦、刘爱玉,2014)。国内的学者将正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣、包工等就业形式与非正规部门里的家庭作坊、个体经营、微型企业等就业形式界定为非正规就业(胡鞍钢、杨韵新,2001)。还有那些不受国家管制的、未登记的、不交税的就业形式也可以归为非正规就业(金一虹,2000)。但是诸如贩毒、赌博走私等违法行为并不属于非正规就业之列(张彦,2008)。

从上述概念来看,非正规就业与劳动力市场分割、劳动保护、政府管制、市场竞争等因素相关,虽然计划经济体制并不承认劳动力市场的存在,但无论是与正规就业(固定用工)相比较,还是分析临时工的实际特征,计划经济体制下的确存在着非正规就业现象。本文并不具体探讨非正规就业的边界,但笔者认为非正规就业是一个相对的概念,是相对于稳定的、正式的就业制度而被提出来的。2.非稳定就业笔者将计划经济时期固定用工制度之外的其他就业形式统称为非稳定就业,不仅包括了临时工、个体劳动,也包括了知识青年的上山下乡与社队企业就业等。之所以使用“非稳定”一词而不用“非正规”,是因为计划经济体制下这些固定用工之外的就业形式大多有着正规的政策背景,但相对于固定工作而言,就业机会又很不稳定,各种劳动保险、保障措施也无法和固定工相比,因此笔者认为“非稳定就业”比“非正规就业”的概念更合适。临时工是当时较为典型的非稳定就业形式。3.临时工临时工是相对固定工而言的,主要指“从事临时性或季节性工作而使用期限较短的工人,是企业、事业单位为完成临时性工作或临时性增加的生产任务而使用的一种临时性人员”(马洪、孙尚清,1993)。二十世纪六七十年代,固定工之外的很多用工形式,都可以视为临时工,如亦工亦农、合同工、轮换工、季节工、家属工、外包工、零散工等,虽然这些用工形式在不同时期、不同场景下有着不一样的内容,但与固定用工制度相比,不仅都具有临时的性质,且一般都无法享有固定工的劳动福利与权利。二十世纪六七十年代,临时工主要包括面向城镇劳动力的临时工和面向农村青年的亦农亦工,同时也分为计划内临时工和计划外临时工。

(二)青年群体

从人口学而言,本文将15~34岁年龄区间的人口界定为青年;但从该时期的社会背景而言,青年群体主要覆盖以下几个概念:城镇青年、农村青年、下(回)乡知识青年、大中专毕业生、中小学毕业生、技工学校毕业生、复员退伍军人、待业青年等。在二十世纪六七十年代,各类招工、劳动力分配等对劳动力年龄的要求一般在16~35岁的范围内。

根据1964年人口普查数据,可以大致了解该时期的青年人口数量。1964年15~34岁的人口数量为21003.77万人,占总人口的30.25%。其中,城镇青年3063.22万人,农村青年17940.55万人,各年龄组人口数量虽然差别不大,但15~19岁的人口数量明显高于其他组别。这里需要特别注意10~14岁年龄组的人口数量,12.43%的人口比例远高于青年群体各组人口,而这8635万的少年人口,将会在5~10年内陆续进入青年劳动力的行列。以此数据粗略计算,在1969年时全国青年人口的数量大概在2.5亿人左右,其中城镇青年约3200万人,平均每年有200~300万的城镇青年需要就业。如果再加上以各种方式进入城镇的农村青年,那么规模庞大的青年人口,面临的就业问题就更加严重。

(三)分析思路:劳动力的制度分割与就业不平等

在固定工制度出现之前,临时工就是一种常见的用工形式。固定工制度被确立的同时,才意味着临时工的含义发生了变化,主要体现在对劳动者身份的制度性分割,前者是正式的、固定的、能享受各种劳动保障福利的劳动者,后者是临时的、没有各种福利保障力、预期被解雇的劳动者。这种基于劳动者

的入职身份而不是劳动能力的分割所造成的就业不平等,也意味着劳动者社会流动机会的不平等。

本文打算从制度分割的角度来分析临时工就业形式的特征及其对青年群体的社会流动带来的影响。

三、临时工制度的形成

1956年后,国家对职工数量的增加以控制为主。对劳动力的增减调配进行有计划的调控有很多优点,比如可以集中劳动力从事基础建设工作、可以控制区域劳动力流动、可以调整城乡人口数量、提高社会控制程度等,但同时也限制了劳动力的自由流动,无法及时平衡劳动力的供需。劳动力计划分配指标是控制劳动力的具体办法,但计划性指标与企业单位用人的灵活性需求之间存在着矛盾,临时工正是这种矛盾下的产物。

(一)政策层面上临时工制度的形成

1958年4月国家提出在工业企业招用工人时除保留一部分有技术的长期固定工人外,大部分工人应以招用长期合同工和短期合同工的办法来解决(中央档案馆,2011)。随后,国家以两种劳动制度为核心进行劳动制度改革,提出“有工做工、无工务农”的“亦工亦农”制度。亦工亦农被作为正式的用工形式之一,对农村来的劳动力实行亦工亦农制度,对城镇劳动力实行临时工制度(马文瑞, 2005)。国民经济调整时期,国家决定在全国范围内推广临时工制度,倡导多用临时工、合同工,少用固定工(何光,1990)。1964年劳动部提出了亦工亦农劳动制度的具体形式,主要有临时工、季节工、包工制、义务工役制等。1965年3月国务院发布的《关于改进对临时工使用和管理的暂行规定》中提出只控制临时工的工资总额,用人单位有权减少固定工,改用临时工。随后的几年中临时工在职工总数中的比例稳定增长。直到1971年,出现临时工大规模转正,临时工比例下降。随着县办集体工业和社队企业逐渐兴起,国家劳动总局在1977年的劳动计划座谈会上,确定在这些企业中实行亦工亦农制度,同年底,全国亦工亦农人员达到2000万人。

(二)制度层面上临时工制度的形成

临时工制度的兴起不仅和固定工制度、劳动力管理制度有关,也和粮食统购统销制度、计划经济单位制度等紧密联系,实际上是制度制定的路径依赖后果。1.“包下来”与“不能辞退”:固定工制度的形成与缺陷1949~1956年国家对旧政府党政军人员、官僚资本主义企业职工、大中专毕业生、公私合营时的私营企业职工、复员退伍军人等群体实行了全部“包下来”的政策,进行保障性就业安置,随后又规定各个经济单位不得对职工任意辞退,固定用工为主的劳动制度占据主导地位(姚润田,2012)。劳动者一旦被安排录用到国营企、事业单位,便长期成为国家的固定职工。对于固定工,用人单位不能解雇,也不能随意招收。除了统一调动外,各单位劳动力几乎不会发生自主流动,固定工人数越来越多。2.用人单位劳动力人数计划的“最大化”计划经济体制下全民所有制单位的“人、财、权力”被高度集中于中央或劳动力管理部门:劳动力分配需要上报用人计划,等待分配增加劳动力的指标;劳动工资上,全国采用统一的劳动工资制度。可是,对于以完成生产任务为最大目标的全民所有制单位来讲,职工越多就越能保证完成各项任务,所以上报劳动计划时,会尽可能多报人数(林超超,2014)。3.粮食供应制度与劳动力指标控制粮食供应制度影响着城市可容纳人口的数量。以粮食为主的国家物资统购统销制度的实施,促使户籍制度的出现,农业人口和非农人口在粮食供给上采用两种标准,非农人口靠供给制,农业人口靠挣工分。每增加一个固定工,就会相应增加城镇人口粮食的供给量。为了控制固定工人数的过快增

长,对各单位劳动力实行指标管理,用人单位的劳动力需求受到劳动力分配指标的限制。而实际上,各单位对劳动力的需求是灵活多变的,为了满足这种需求,只好在固定用工制度之外想办法。

由于以上三种制度的影响,为临时工制度的存在提供了空间,而使临时工制度持续存在的支撑力量是青年劳动力的大量剩余和日益扩大的城乡差别。建国后人口急剧增加,在升学、参军、招工之外,仍然存在很多无法就业的各类青年人口,而1958年后各类非公有制经济单位数量所剩甚微,加上城乡发展水平的差别,在没有其他选择余地的情况下,只好大量涌向城镇各公有制经济单位。国家对临时工招用的控制程度远低于固定工,而地方政府和用人单位有着一定程度的自由招收临时工的权力,临时工制度应运而生。

四、制度分割下临时工的主要特征

(一)临时工身份分割

虽然1962年国务院在《国营企业使用临时工的暂行规定》中明确了临时工的使用范围,除搬运、修建、货物临时加工、临时增加生产任务和基本建设中的壮工活等临时性工作外,诸如晒盐、制糖、烧锅炉等季节性的工作也可以使用临时工,但根据工作性质和生产需要来确定是否需要临时工的这个标准,却很难有明晰的界限。在后来的临时工招用过程中,往往随着国家对劳动力控制的严格程度而变化,临时工和固定工在工作内容上的差别也越来越小,剩下的只有入职身份上的差别(杨云霞、黄亚利,2012)。身份分割导致了临时工与固定工在工资、劳动保险及社会地位上的不平等。即使在临时工内部,也分为不同的层次。如全民所有制单位的计划内临时工待遇往往高于集体所有制的临时工,计划外的临时工待遇比计划内的临时工差距甚远。

(二)临时工分布行业分割

临时工大多集中于重体力、矿山井下、室外、服务业等工作单位,机关团体、金融保险、科教文卫等部门相对较少。总体上看(见表1),1960~1970年建筑业与城市公用事业等部门临时工比例最高,同时服务业(含商业、饮食业、服务业等)、农林水利气象等部门临时工也相对密集。1970年后,建筑业和农林水利气象等部门临时工比例有较大幅度的下降,而服务业与城市公用事业反而保持较高比例的临时工。但在金融保险、机关团体、科教文卫、运输邮电等部门临时工比例一直很低。值得注意的是工业部门,除了大跃进时期有较高比例临时工外,1960~1970年临时工比例低于总体水平,1972年后临时工比例反而高于总体水平,这可能和工业部门职工绝对人数较多有关,但也在一定程度上反映出国家经济发展状况的变化。

(三)临时工待遇分割1.工资差别临时工个体的待遇,无论从工资额度还是劳动保障福利,都无法与固定工相比。从表2可知,仅从工资来看,1963~1977年间,除特殊年份外,临时工年人均工资都是低于固定工的,大约相当于固定工的76%,最低年份尚不足固定工年人均工资的60%。

2.劳动保险待遇差别国家对临时工的劳动保险待遇并无统一明确的规定,各个地方的规定也并不相同。一般而言,计划内的临时工、城镇户口的临时工、全民所有制的临时工劳动保险待遇相对好一些,其他类型的临时工相对较差,后者一般由用人单位具体负责。根据国家劳动总局1979年一份文件的规定,1966年底前计划内的长期临时工在退休、退职、因公死亡(伤残)等方面与固定工一样,但其他方面无法与固定工相比;1967年以来参加工作的临时工按本地规定执行。这个规定主要是面向计划内临时工的。计划外临时工往往无法享有任何劳动保险。亦工亦农临时工一般不转粮食关系,仍属于社队农民,但对于长期或稳定的亦工亦农,若因工“病、残、亡”,能够享受一定的医疗待遇和补助费用,短期或临时的亦工亦农劳动保险待遇尚不及此(叶光大,1994)。

(四)临时工社会地位分割

临时工在社会地位上的制度性分割主要表现为数量增减的不确定性,转正和下放的随意性等方面。1.临时工的数量变化从表1可以看出,该时期全民所有制单位内临时工人数呈现大起大落的趋势。1958年临时工增加迅速,达到1178.2万人,而1962年已经降到了250万人。显然是“大跃进”运动和随后的国民经济大调整导致了这种变化。1964年到1970年增速又开始加快,1970年底临时工人数已经超过了650万,但在1972年底又忽然下降到345万,随后逐年增长,到1978年又回到了接近1200万人的高度,但这距离1958年已经过去了20年。临时工数量的大涨大落,虽然与经济发展水平和国家政策调整相关,但实际上也反映了临时工得不到劳动保障的事实。

2.临时工的转正与下放临时工和固定工人数的变化趋势基本上是一致的,出现不一致的情况往往意味着转正或者下放。转正是指从临时工转为固定工。1960年后,有两次较大规模的转正,一次发生在1963年前后,对1960年以前进入企业的经常性工作岗位的临时工进行转正,全民所有制单位临时工从1962年的250万降到1963年的218万。另一次是1972年临时工的大规模转正,全民所有制临时工减少了300多万。转正,对于临时工而言固然是好事,但实质上强化了固定工制度,而且从数据来看,转正的速度远远赶不上临时工增加的速度。下放主要指国民经济调整时期对城市人口的缩减。1960~1963年,用人单位需要完成职工精简或者下放指标的任务时,是首先下放临时工,然后才是固定工(李若建,2009),被精简下放的临时工大多是来自农村的青年劳动力(林超超,2014)。

由身份分割引发临时工在行业、工资待遇、社会地位方面的次级地位,制度性分割导致了临时工和固定工在就业方面的不平等,这种不平等又会延伸到青年群体的社会流动。

五、非稳定就业、就业不平等与青年群体的社会流动

临时工制度为该时期的青年群体提供了一种在统包统配之外的就业形式。虽然临时工的工资与劳动保险等待遇方面无法和固定工相比,但相对失业或务农而言,仍然不失为一个能增加就业机会的劳动制度。但如果将临时工和固定工相比,就能看出由于制度性分割而导致的就业不公平现象。造成这种不公平的原因,固然有时代背景的影响,但更多的是就业资源计划性分配的后果。

(一)非稳定就业导致就业不平等

从就业岗位的选择到工作身份的确定,从对青年群体的划分到经济单位的单一化,都是通过即时性的政策、指标等计划性安排来决定的。制度性分割导致同样的就业群体不具有同等的就业机会,同样的工作内容不具有同等的劳动待遇,但这些不公平的产生源自制度安排。以固定工为主的用工制度,分割了就业资源,这种保障性就业制度并不能覆盖全部青年人群,从而导致了非稳定就业的出现。以计划分配为主的劳动力管理制度,强制性地限制了就业群体的选择空间,加之就业单位对任务性工作目标的追求,为非稳定就业的持续存在提供了基础。制度性分割不仅是非稳定就业的特征,同时也是导致就业不平等的根源,而就业不平等又影响到了青年群体的社会流动。

(二)就业不平等影响青年社会流动

非稳定就业并不是对稳定就业的补充,而是和稳定就业并行的就业现象,其生命韧性源自青年群体社会流动的期望。计划经济时期普通青年实现社会流动的常规途径很少,除了升学、参军、招工外,几乎不存在其他的流动渠道(政治运动除外)。升学和参军仅能覆盖少量青年,大部分青年主要靠招工就业来实现向上的社会流动。非稳定就业为青年群体尤其是农村青年实现向上的社会流动提供了一条重要途径,但这条途径与稳定就业形式相比,因为制度性分割,显然处于劣势地位。在二十世纪六七十年代,制度性流动和机遇性流动是常见的社会流动模式(李若建,2010),但无论从制度上还是机遇上,临时工都无法和固定工相比。与正式工的固定性工作身份不同,临时工想要转正成为一名固定工已然不易,却还有很多青年甚至没有成为临时工的机会。青年群体无法通过个人的工作努力来实现社会流动,这种社会流动的挫败感往往使青年群体对时代和社会产生失望情绪。

六、对当前青年就业工作的启发

虽然计划经济时期已经过去了30余年,劳动者在劳动力市场上也有了充足的就业自由,但就业

岗位却仍然有着稳定和不稳定之分,比如人们对就业岗位的认识仍然存在着“固定工”和“临时工”之分,“固定工”性质的就业岗位仍然是青年就业的热门选择等。从对计划经济时期“临时工”这种非稳定就业形式的分析来看,当前的青年就业工作应当留意以下几个问题。

(一)允许就业形式的多样化发展

非稳定就业意味着就业形式从单一到多样化的转变。经济发展水平的持续提升、产业结构的不断调整以及就业人口结构的变化,都会促进就业形式的多样化发展。多样化的就业形式不仅能够增加就业机会、缓解青年就业压力,同时也有利于发挥劳动力市场的调节作用。

(二)逐步降低直至消除就业岗位之间的制度性差异

就业岗位的差异,应当由市场决定,而非制度。就业岗位如果不存在制度层面上的稳定和不稳定之分,那么就可以降低由此导致的就业不平等的程度。逐步消除就业岗位的制度性差异不仅有利于发挥劳动者的工作积极性、提高工作效率,也有利于促使社会流动渠道的进一步畅通。

(三)积极调整劳动保障制度

就业岗位在制度层面上稳定和不稳定之分的主要表现就是劳动保障待遇的差别。当多样化的就业形式出现,劳动保障制度也需要积极调整,适应多样化的工作形式,才能够更好地保护劳动者,降低就业不平等对劳动者的影响程度。

(四)创造个性化的就业方式

对于青年个体而言,如何能够在已有的就业空间中,利用时代赋予的各种资源条件,创造出个性化的就业方式是解决自我就业问题的重要途径。

参考文献

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(责任编辑:罗飞宁)

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