En portada ¿Quién manda aquí?
A segurar el presupuesto es fundamental pero como se administra? La faita de fondos y las decisions gubernamentales de los ultimos años han desdibujado los alcances de la descentralizacion como estaba contemplada en la Constitucion del 91.
A Dilan Marín Arias, rectora de la Institución Educativa Alberto Elías Fernández Baena, donde estudia Viena, le ha tocado ver impotente cómo su colegio se cae a pedazos. En abril apareció una grieta desde el suelo hasta el techo en una de las paredes y un grupo de técnicos declaró en “riesgo inminente” dos de los cuatro bloques que aún quedaban; hace diez años se había caído el quinto por falta de mantenimiento. La rectora suspendió clases y se apresuró a solicitar los recursos a la Secretaría de Educación Distrital para renovar los dos bloques. Pero allá alegaron falta de presupuesto y la dejaron en las mismas.
Marín está atada de manos. En Colombia, las instituciones educativas tienen muy poca autonomía administrativa. Los escasos recursos que reciben (cien mil pesos al año por estudiante en el caso del Alberto Elías Fernández, por ejemplo) se van todos en gastos de funcionamiento. A muchas instituciones no les alcanza ni para pagar materiales escolares, mucho menos para grandes proyectos de infraestructura. ¿A quién le corresponde, entonces? En teoría, es competencia del municipio, pero según le dicen a Marín en la Secretaría de Educación, no hay recursos para construir los nuevos bloques.
En efecto, un estudio elaborado el año pasado por Cedetrabajo sobre el estado de la educación en La Heroica reveló que la inversión para mejorar el pésimo estado de la infraestructura de los colegios públicos en Cartagena es de 1.006 millones, el 0,11% de lo que se requeriría. ¿Cómo es que en la quinta ciudad de Colombia en el PIB no hay suficientes recursos? No es solo cuestión de presupuesto; la gestión municipal ha sido desastrosa en los últimos cinco años, con tres alcaldes electos y cinco encargados.
Como en Cartagena, los recursos educativos en el país están, pero no se usan eficientemente ni se prioriza la inversión en calidad. Desde la Ley General de Educación de 1994, se supone que el sistema colombiano está descentralizado, pero cada vez las regiones pueden invertir menos. Varios secretarios de Educación consultados aseguran que sus recursos se van, cada vez más, en cubrir gastos de nómina y programas del gobierno como PAE y Jornada Única y, ante el recorte presupuestal del Sistema General de Participaciones (SGP), no tienen dinero para invertir en proyectos propios.
24 años después de instaurarse en el sistema educativo actual, con descentralización fiscal y administrativamente en cabeza de las 95 Entidades Territoriales Certificadas (ETC) –al menos en el papel–, ha mejorado considerablemente la cobertura en primaria, básica y media. Pero si el próximo desafío es la calidad, vale la pena preguntarnos cuál es el modelo más eficiente de distribución de competencias entre ministerio, secretarías, municipios e instituciones. ¿Cuáles deben ser los alcances reales de la descentralización?
❚ LA ‘DES-DESCENTRALIZACIÓN’
La Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993 de Competencias y Recursos otorgaron un altísimo presupuesto a los gobiernos locales para que fueran destinados a educación (21,3% de los Ingresos Corrientes de la Nación a partir de 2002) y un alto grado de competencias: los municipios debían organizar, ejecutar y evaluar el servicio educativo; anombrar y remover docentes y personal administrativo; financiar inversiones de infraestructura y dotación. Los departamentos y distritos prestaban asesoría técnica y formulaban políticas regionales.
El sueño de la descentralización no resultó tan afortunado. ¿Por qué? Por una parte, los cambios en materia de cobertura no fueron los esperados. Creció solo 11%, frente a un aumento del 30% en el gasto educativo. Además, como los recursos estaban ligados a los ingresos de la nación, dependían completamente del estado de la economía y variaban año tras año. Y, finalmente, el modelo de repartición no era el más eficiente. Como asegura Ligia Melo Becerra en “Impacto de la descentralización fiscal sobre la educación pública colombiana”: “La Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas encontró en 1997 que, en muchos casos, los municipios pobres recibieron menos transferencias que los ricos, lo que podía ampliar las brechas entre ellos”.
Además, muchas secretarías no tenían la capacidad técnica para implementar programas educativos eficientes y bien orientados, y la cantidad de información que tenía a su disposición el Ministerio de Educación era demasiado deficiente para hacer un control efectivo de las ETC, cuenta Luis Jaime Piñeros, consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En 2001, la Ley 115 que creó el Sistema General de Participaciones redefinió algunas funciones de los actores del sector. La organización y ejecución del servicio educativo se les quitó a los municipios no certificados y se les pasó a las ETC y a los departamentos y, como el cálculo del SGP se desligó de los Ingresos Corrientes de la Nación, terminó recibiendo proporcionalmente menos recursos. Desde entonces, se configuró una suerte de ‘recentralización’ del sistema.
Particularmente, los rubros de inversión directa del gobierno para el sector (3,27 billones en 2016) terminaron sobrepasando a los de calidad que se giran a las regiones por SGP (1,35 billones en el mismo periodo). Si a eso se suman los recursos propios de las entidades territoriales para educación (2,6 billones), el presupuesto de inversión central y el regional es casi el mismo, pero con la diferencia de que son pocas las ETC que aportan con recursos propios (de esos 2,6 billones, el 46% era solo de Bogotá).
❚ LUCHAS CON EL CENTRO
El pasado 5 de septiembre, el presidente se reunió con los secretarios de Educación de todo el país para discutir las líneas de gestión en las que se enfocará la política gubernamental en materia educativa. Diferentes funcionarios regionales aprovecharon la oportunidad para extenderle al gobierno de Iván Duque sus preocupaciones sobre la gestión educativa con una solicitud generalizada: necesitan más participación en el presupuesto –con una reforma al SGP– y en la toma de decisiones.
“Nos sorprende que muchos de los programas del gobierno no cuentan con
la opinión del sector. Programas tan delicados como el Banco de la Excelencia tienen una concepción nacional que no consideran a las regiones”, expresó Carlos Julio Ortega, secretario de Educación de Vichada. En este departamento, las plazas docentes pueden demorar “entre dos y tres meses” en llenarse porque el sistema es muy lento y, cuando llegan los seleccionados, “duran ocho o diez días” y piden traslado porque no se adaptan a las condiciones rurales. “Qué bueno sería que esa elección la hiciéramos con gente de la región de la Orinoquía, que está adaptada a nuestro medio”, dice Ortega.
En Quibdó, por ejemplo, programas como Jornada Única y el Plan de Alimentación Escolar (PAE) han entrado en confrontación con la comunidad, cuenta Harold Ramírez, secretario de Educación del departamento. “Acá por ejemplo se promocionó jornada única diciéndoles a las instituciones que se iba a mejorar su infraestructura, y es la hora que eso no ha pasado. El tema de jornada única ha chocado constantemente con la gente porque se implantó sin ningún tipo de acondicionamiento para que fuera pertinente para el territorio”.
En cuanto al PAE, el secretario asegura que no se ajusta a la realidad de la región, porque, aunque tienen una minuta diferencial, dice recibir 1.200 y 1.600 pesos menos de lo que les cuesta el complemento alimentario de la mañana y el almuerzo, respectivamente, por los altos precios de transporte de la zona. “Son diferentes los costos en Bogotá que en Barrancabermeja, donde tengo que mandar una canoa por los ríos con la alimentación para los niños del campo, o en el Amazonas o la Orinoquía, donde un huevo te vale cinco veces lo que te cuesta en la capital”, agrega Óscar Jaramillo, secretario de Educación de Barrancabermeja.
En Itagüí, donde el dinero del PAE tampoco está alcanzando, resolvieron incorporar recursos propios para cofinanciar más de la mitad de los costos del programa. En casos como el de la Secretaría de Educación de Medellín, el erario de la ciudad financia el 95% de todo el programa; pero no todas las ETC pueden darse ese lujo.
La capital chocoana, por ejemplo, no puede invertir un solo peso de recursos propios para financiar la educación. Ni siquiera le alcanzó lo que le transfirieron del SGP en 2018 para contratar el servicio de aseo en las instituciones educativas: tuvo servicio de vigilancia hasta mayo y el del PAE hasta el 12 de septiembre. No hubo recursos para más.
“Este año nos hicieron un recorte en lo que nos giran del SGP, y a nosotros nos tocó 2.400 millones de pesos menos”, cuenta Ramírez. “Todas las actividades que teníamos planeadas en el año se acabaron, y ya en este momento estamos prácticamente en ‘modo crucero’. Tenemos una margen casi nulo de acción. Nos hemos vuelto unos ejecutores de la política nacional y unos pagadores de la nómina”.
❚ BIEN LOS RICOS, MAL LOS POBRES
Ante este escenario, la libertad de acción de las Entidades Territoriales depende mucho de sus recursos propios. Una secretaría robusta, como la de Bogotá, pudo sacar este año 1,55 billones de pesos de sus propias arcas, el 44% de su presupuesto educativo. Medellín puso el 57% e Itagüí, el 33%, por mencionar algunos.
Eso les permite un grado de movilidad muy importante. No solo pueden destinar recursos para apoyar políticas nacionales como el PAE y Jornada Única cuando hay recortes en las transferencias, sino también conseguir proyectos de inversión del MEN (la mayoría de veces, cuenta Guillermo León Restrepo, secretario de Educación de Itagüí, el ministerio pide cofinanciarlos).
Las ETC con menos recursos, por otro lado, dependen de los programas de calidad administrados desde el gobierno central; un factor fuerte de desigualdad: las ETC con fondos pueden conseguir una inversión subsidiada, mientras que las quebradas no pueden acceder fácilmente a los mismos proyectos.
Además, el estudio “Elementos para una propuesta de reforma del sistema de financiamiento de la educación preescolar, básica y media” señala que hay desigualdad desde cómo se distribuye el presupuesto. En casos como Antioquia, la tipología educativa –es decir, el método para distribuir los recursos del SGP para cada Entidad Territorial– es superior al costo de prestación del servicio. Esto conduce a que tengan excedentes cada año.
Sin embargo, en otros casos la tipología no alcanza para pagar la nómina de los maestros y los departamentos deben solicitar al MEN que gire un ‘complemento’. Esto no solo afecta la inequidad del sistema, sino que, como dice Luis Jaime Piñeros y Horacio Álvarez en el estudio “Elementos para una propuesta de reforma del sistema de financiamiento de la educación preescolar, básica y media” del BID, reduce la eficiencia del mismo: “Las ETC no cuentan con ningún incentivo para mejorar su gestión en la medida en que cualquier ahorro obtenido no es apropiable sino que se traduciría en una disminución del complemento [...] Los costos de prestación del servicio dejan de ser objeto de interés por parte de las ETC, quienes, en últimas, lo transfieren al nivel central”.
No en vano, el documento de recomendaciones en materia educativa que realizó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) para Colombia, señala que “varios departamentos y territorios, como Bogotá, Medellín y Manizales, se han beneficiado de esta mayor autonomía tanto para ampliar el acceso como para elevar los estándares. Sin embargo, la mayoría de las ETC, especialmente aquellas ubicadas en zonas rurales, no cuentan con la capacidad financiera ni humana para manejar efectivamente su sistema escolar e impulsar las mejoras”.
❚ ¿CUÁL AUTONOMÍA?
Si las dificultades para administrar el servicio educativo a nivel departamental y municipal son grandes, en el ámbito institucional son casi insuperables. La percepción, bastante generalizada en el sector, es que Colombia cuenta con autonomía escolar, es decir, cierto nivel de libertad y autogestión de cada escuela.
Pero, ¿cuál es el alcance verdadero de dicha autonomía? Los colegios tienen algo de libertad para formular su currículo (mientras destinen un 80% del
tiempo de estudio a las nueve áreas fundamentales que establece la Ley General de Educación), su proyecto educativo institucional (PEI) y hacer evaluaciones que se le ajusten. Además, administrativamente tienen muchas limitaciones.
Lo primero, y más evidente: manejar la nómina docente. Para sacar a un profesor, los rectores tienen que hacer un proceso administrativo bastante demorado y engorroso. Pero, además, no pueden contratar personal administrativo (vigilancia y aseo), sacar préstamos ni financiar la alimentación escolar (si no tienen jornada única), preparatorios para las pruebas de Estado o la capacitación de funcionarios.
El fondo que manejan se compone principalmente de lo que les transfiere la nación por concepto de gratuidad educativa y lo pueden usar para una limitada lista de rubros, como dotaciones pedagógicas, mantenimiento, objetos de aseo y de escritorio. Por si fuera poco, no pueden retirarlo en efectivo, sino que les toca hacer transferencias bancarias, un mecanismo improbable para contratar servicios en las zonas rurales.
❚ LIMOSNEAR RECURSOS
No obstante lo anterior, lo que les llega por gratuidad es muy escaso. “En promedio son 113.000 pesos por estudiante al año”, asegura Favio Fernando Muñoz, rector de la Institución Educativa Nuestra Señora del Rosario, en Colón, Nariño. Muñoz lleva más de un año solicitando recursos a la alcaldía para reconstruir uno de sus ocho centros educativos que se derrumbaron en la ola invernal de 2017. Con los 60 millones anuales que recibe tiene que pagar gastos de funcionamiento y no le sobra ni para el avalúo.
Sus centros educativos, todos rurales, ni siquiera tienen dinero para el material pedagógico. “Algunos vienen trabajando con el de Escuela Nueva que llegó hace 35 años y no ha sido repuesto por la Secretaría de Educación. Dos de ellos, entraron al Programa Todos a Aprender (PTA) porque les llegaron libros de texto. Entonces los otros centros deben pedir colaboración para que las maestras se los presten. Pero, como no siempre se los sueltan, les toca poner de su bolsillo o ingeniárselas para fabricar con carteleras el material”, cuenta el rector.
Eso es lo más irónico de la gratuidad: muchas veces, maestros y padres de familia terminan “subsidiando” el sistema. En el Centro Educativo de Chiranquer, en Ipiales, el rector William Champutiz hace al menos tres rifas y bingos bailables al año para levantar los recursos que le quedan faltando. Le entra 3.485.000 de pesos anuales y eso a duras penas le alcanza para pagar la gasolina de la motobomba, su única fuente de electricidad. Además, los padres tienen que poner una cuota voluntaria para complementar el PAE (algo que, en teoría, no permite la norma), porque con el contrato actual solo le llega cuatro pechugas de pollo y cuatro libras diarias de arroz para sus 48 estudiantes.
Por otro lado, si las competencias administrativas son bajas, la rendición de cuentas es altísima. Edna Marilyn Díaz, rectora de la Institución de Educación Rural Santa Teresa, en El Paujil, Caquetá, pasa 70% del tiempo en labores documentales, presentando informes que le solicita la Secretaría de Educación, el municipio, el Dane, entre otros. “Nuestra actividad como rectores está limitada a lo administrativo, presentar informes y llenar formatos, muchas veces con la misma información repetida para diferentes entidades”, agrega Muñoz.
Esto conduce a que el rector ocupe la mayor parte de su tiempo en labores administrativas, pero que poco tienen que ver con gerenciar y sí con rendir cuentas. Y la situación se agrava cuando tienen varias sedes. Díaz tiene 12 y puede visitar cada una solo una vez al mes, confiesa, porque no le da el tiempo para más. Pero hay casos tan extremos como el de la Institución Educativa Idebic, donde el rector Aníbal Bubú administra 56 sedes.
❚ LA HORA DE LA CALIDAD
Lo anterior es bastante diciente sobre el estado de la repartición de competencias en el sistema educativo actual: se priorizó la cobertura en detrimento de la calidad. Una nueva repartición de los recursos del sistema implicaría considerar este rubro con más fuerza que la de Ley 715 de 2001.
Y esto no puede hacerse sin pensar delicadamente cuáles deben ser los alcances de la descentralización, para evitar lo que Piñeros y Álvarez señalan como “múltiples programas y proyectos que pueden llegar a los establecimientos educativos, cada uno con propósitos no necesariamente complementarios”. Además, para evitar la “desconcentración” del sistema, que Henry Melo, secretario de Educación de Pasto, define como el exceso de responsabilidades y la poca libertad para operar.
Por otro lado, la gestión escolar ha recibido poca atención en las reformas educativas hasta ahora, pero cada vez gana más importancia en el debate nacional, indica la “Revisión de políticas nacionales de educación” de la Ocde para Colombia. “En los países miembros de la Ocde, la gestión escolar es considerada como una de las formas más directas de mejorar la calidad de la enseñanza, y por consiguiente, el aprendizaje de los estudiantes”.
Eso sí, “la descentralización y la mayor autonomía de los establecimientos educativos escolares, sin una administración central fuerte en su capacidad de fijar objetivos, medir resultados y compensar diferencias, erosiona la posibilidad de conducir al sistema hacia una educación de calidad”, señala Piñeros. El tamaño y la cantidad de información que tiene hoy el MEN no se compara en nada con la que tenía en los años noventa, por lo que podría asumir mejor esa función que entonces.
Pero, si ese es el camino, se le tendría que asegurar a las ETC y a las instituciones de educación la capacidad f inanciera, técnica y legal para cumplir con sus funciones constitucionales. Una eventual reforma al SGP debería considerar esto para que el sistema sea más eficiente.