Sector externo, ¿cómo reactivarlo?
El país necesita una política sólida para manejar este renglón de la economía nacional, que resulta vital a la hora de hablar de una recuperación pospandemia. ¿Qué elementos debe tener esta estrategia?
Un profesor de la Universidad de Columbia, José Antonio Ocampo, y un investigador de la Universidad Javeriana, Gonzalo Hernández, revisan las perspectivas pospandemia.
El debate sobre la crisis económica en Colombia le ha prestado poca atención al sector externo. Y no es un tema nada menor. Entramos a la crisis con algunas fragilidades en nuestras cuentas externas: un déficit en cuenta corriente del 4,3 % del PIB en 2019 y con tendencia al deterioro por la disminución en los precios de nuestro principal producto de exportación, el petróleo.
En este frente, la salida de la crisis no será fácil ni el resultado de un rebote automático, entre otras cosas por la fuerte caída de los precios del petróleo durante la pandemia y el colapso de nuestro renglón más dinámico de exportaciones no petroleras, el turismo. Si la balanza de pagos renueva su tendencia al deterioro, la recuperación será insostenible.
La pandemia dejará, además, un contexto global golpeado por largo tiempo. De esta manera, el país necesitará una política sólida para manejar el sector externo de la economía, en forma sintonizada con una vigorosa política de desarrollo productivo. Sin esta combinación no habrá una reactivación fuerte ni sostenible.
Panorama internacional sombrío
El panorama internacional es, en efecto, sombrío. El FondoMonetario Internacional (FMI) acaba de revisar hacia abajo sus proyecciones de crecimiento económico mundial, proyectando una contracción del PIB mundial del 6,1 % en el 2020 (estimado a tasas de cambio de mercado) y del 9,4 % para América Latina. Esta última no solo es más fuerte que la caída del 5 % al 6% que pronosticaban los organismos internacionales hace dos meses, sino también la peor contracción de la historia latinoamericana y la peor en el mundo después de Europa.
El FMI proyectó, además, una contracción del volumendel comercio del 12 %, pero la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha pronosticado en este campo una caída más pronunciada: del 13 % en el escenario base y del 32 % en el más pesimista. La Cepal previó en abril una reducción del valor de las exportaciones latinoamericanas del 15 %.
En el marco de una desaceleración generalizada, importan especialmente nuestros socios comerciales. Estados Unidos, Ecuador, Perú, Brasil, México y China (seis países) son el destino del 66 % de nuestras exportaciones manufactureras. Salvo China, una de las pocas que crecería levemente (1 %), estamos hablando de economías con una fuerte contracción. La caída del PIB de Estados Unidos se proyecta en 8 % y la de nuestros principales socios latinoamericanos del 8 % al 12 %, con una expectativa de recuperación en 2021 que no compensaría en ninguna de ellas la contracción de 2020.
A la demanda externa deprimida se suma la amenaza de una nueva etapa de proteccionismo, guerra de aranceles y sustitución de importaciones manufactureras, como parte de estrategias unilaterales de reactivación de los países. Estamos hablando de una guerra comercial mundial que restringiría aún más los mercados de las exportaciones colombianas. La crisis de la OMC y el colapso de su sistema de solución de controversias, en diciembre pasado, son pésimas noticias en este contexto.
Un punto de partida débil
El punto de partida colombiano no es el mejor. Está caracterizado por una fuerte concentración de las exportaciones en productos minero-energéticos (la mitad de las exportaciones totales), especialmente en petróleo. Las exportaciones diferentes a estos productos han tenido un período de más de una década de debilidad. En la actualidad, las manufactureras representan el 22 % de las exportaciones totales, una de las participaciones más bajas desde la apertura económica (28 % en 2009, 30 % en 1999 y 33 % en 1991).
Una de las razones de este resultado es la marcada apreciación real del peso que tuvo lugar durante la segunda fase de la bonanza petrolera, entre 2010 y 2014. La devaluación posterior no generó una fuerte reactivación exportadora, entre otras razones por la caída de los precios de algunos productos agrícolas de exportación y la dependencia de las exportaciones manufactureras de los mercados latinoamericanos, que entraron en una fase de lento crecimiento y están además sujetos a procesos de integración regional incompletos y con recurrentes interferencias políticas.
Más allá de estos movimientos coyunturales, la expectativa de que la apertura económica generaría un desarrollo exportador exitoso y un fuerte ritmo de crecimiento no se ha materializado. La estructura exportadora del país es menos diversificada hoy que a mediados de los años 70o a fines de los 80, antes de la apertura. El crecimiento económico del país ha sido del 3,5 % anual desde 1990, muy inferior al 5,6% que se alcanzó entre las reformas de 1967 y 1980. El gasto público en investigación y desarrollo del país, esencial para profundizar la competitividad, tiene además niveles vergonzosos: 0,27 % del PIB según Unesco, vs. 2,34 % en el promedio de la OCDE, a la cual ahora pertenecemos, y 2,11 % de China, y es incluso inferior al de ocho países latinoamericanos
Políticas más ambiciosas y agresivas
A pesar de todo esto, el Gobierno tiene los elementos de una política exportadora, así como instituciones para hacerlo, como Procolombia y Bancóldex, pero sus acciones tienen que ser mucho más agre
sivas en la coyuntura actual. Por otra parte, aunque la reactivación de nuestro sector externo puede venir en parte por una recuperación parcial de los precios del petróleo, ese posible empujón en medio de un contexto global complejo no debe servir para validar una estructura exportadora poco diversificada, cuyos riesgos ya se han evidenciado con claridad. Por lo demás, ante un eventual repunte del petróleo, la política cambiaria tendrá que evitar la tendencia a la apreciación cambiaria que puede convertirse en un obstáculo a la diversificación exportadora, que debe ser la prioridad.
Las tendencias adversas del comercio internacional pueden limitar, sin embargo, el éxito de corto plazo de la política de exportaciones. De allí la necesidad de complementarla con una integración regional más ambiciosa y un programa de “compre colombiano”, como lo ha sugerido la ANDI, pero sobre la base de mayor productividad y calidad de los productos nacionales. Un complemento esencial es, por lo tanto, una ambiciosa agenda de innovación, ciencia y tecnología, como la sugerida por la Misión de Sabios.
Estas estrategias deben estar complementadas con una política macroeconómica (monetaria y fiscal) que impulse de manera decidida la competitividad de nuestra producción nacional. Hasta ahora el país ha privilegiado una política económica que se acomoda y estabiliza choques externos, por encima de una política para el crecimiento. La poscrisis demandará políticas macroeconómicas responsables, cuidadosas, pero mucho más ambiciosas para incentivar el desarrollo productivo y reducir permanentemente la dependencia petrolera.
Los elementos de una estrategia de competitividad y desarrollo p ro d u c t i vo
La reorientación de la política de comercio exterior debe ser parte de una ambiciosa estrategia de competitividad y desarrollo productivo, que debe ser el puntal no solo de la política de reactivación, sino también de aceleración del crecimiento económico. En este frente, cabe agregar que el país ha tenido algunas políticas desde los años 90, cuyo principal problema es que han carecido de continuidad. El contraste con la estrategia de industrialización es notorio, ya que el país persistió en ella por casi medio siglo. La estrategia de desarrollo productivo debe ser, por lo tanto, una verdadera política de Estado y contar con seis elementos:
-Un sector educativo y de formación para el empleo de alta calidad, al cual tengan acceso todos los sectores sociales, y que garantice tanto una mano de obra más eficiente como un sector universitario con fuertes capacidades de investigación.
-El fortalecimiento de la inversión en infraestructura (carreteras, puertos, telecomunicaciones), que apoye la interconexión tanto del mercado interno como con los mercados internacionales.
-Una agenda ambiciosa en materia de innovación, ciencia y tecnología para impulsar el desarrollo de nuevas tecnologías y, en general, de actividades productivas con alto contenido de conocimiento. Debe estar acompañada de una política de extensión eficiente, que permita que las pequeñas empresas rurales y urbanas tengan acceso a mejores tecnologías.
-Una política también ambiciosa de apoyo a nuevas empresas en actividades intensivas en conocimiento, que incluya beneficios tributarios, líneas especiales de crédito y fondos de capital de riesgo apoyados por nuestros bancos de desarrollo, los bancos multilaterales e inversionistas privados nacionales e internacionales.
-Un proceso amplio de reindustrialización, modernización del sector agropecuario y desarrollo de servicios con contenido de conocimiento. Este proceso debe tener un fuerte enfoque regional, que reconozca la diversidad de las capacidades productivas y las ventajas comparativas de diferentes zonas del país.
-Una política exterior consistente con este plan ambicioso de reactivación, que promueva una integración latinoamericana pragmática, no ideológica, orientada a mitigar los riesgos de una economía mundial débil y favorecer el desarrollo productivo de la región.
De estas políticas decididas depende la reactivación del empleo (que han perdido hasta ahora 5,4 millones de colombianos por cuenta de la crisis), la disminución de la pobreza y el bienestar general del país. Es un plan ambicioso y agresivo, sin duda. Pero es la única forma de que la reacción del Estado esté a la altura de las amenazas y los desafíos que enfrenta.
*Gonzalo Hernández es profesor asociado de Economía y director de Investigación de la Pontificia Universidad Javeriana. **José Antonio Ocampo es profesor de la Universidad de Columbia y presidente del Comité de Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas.