¿Cómo será la tributaria?
Este año se debe hacer una nueva reforma en esta materia. Una expansión del IVA y el impuesto de renta son dos de las propuestas que el Gobierno ha ido circulando. Centros de pensamiento han avanzado en sus propias ideas. De fondo, se trata de buscar más ingresos, pero también de entregar más a los ciudadanos, especialmente a quienes menos tienen.
Una expansión del IVA y el impuesto de renta son dos de las propuestas que el Gobierno ha ido circulando. Centros de pensamiento han avanzado en sus propias ideas. De fondo, se trata de buscar más ingresos, pero también de entregar más a los ciudadanos, especialmente a quienes menos tienen.
Para este momento de la pandemia, con un segundo pico que amenaza con colapsar de nuevo los sistemas sanitarios de varios departamentos, uno de los consensos que hay en materia económica es la necesidad de una nueva reforma tributaria.
En un año cargado de incertidumbre, una de las pocas cosas que parecen de verdad certeras es que la reforma tributaria viene porque viene. El Gobierno ya lo ha dicho y ha señalado hacia el primer trimestre de este año para introducir el proyecto en el Congreso. Alguien diría que los pronunciamientos públicos son una de las materias más volátiles que existen. Y podría tener razón.
Hay que tener en cuenta que la que viene será la tercera reforma de su tipo que se presenta en tres años del gobierno de Iván Duque, en un país que cuenta con deportes nacionales como el fútbol, el tejo y las modificaciones tributarias.
Pero más allá de honrar una larga tradición, la tributaria en su versión de 2021 (con el nombre creativo, y para algunos eufemístico, con el que venga) es una necesidad urgente, de la misma forma que lo es la laboral. ¿Por qué? En esencia, y bajo la perspectiva más macro, porque hay dos tensiones opuestas: menores ingresos por vía de recaudo tributario y mayores gastos por el lado de la atención de los desastres introducidos por la pandemia.
Al menos desde 2012 el país ha tenido una expansión económica que no ha llegado a ser fantástica o del todo satisfactoria. A esto habría que sumarle el descalabro de los precios del petróleo en 2014, y con ello el golpe durísimo a las finanzas nacionales de un país construido alrededor de los hidrocarburos.
Estos factores han obligado progresivamente a elevar las necesidades de financiamiento fiscal y han, a la larga, presionado hacia arriba el nivel de la deuda pública. Al cierre de 2019, este indicador representaba el 48 % del PIB. Para 2020, como consecuencia del mayor gasto y la caída en recaudo tributario, el Ministerio de Hacienda esperaba que la cifra creciera al 63 %.
Justo esta semana, la DIAN presentó el consolidado de recaudo tributario para 2020. Antes de las buenas noticias, hay que hacer unas aclaraciones. Previo a la pandemia, la meta de recaudo para el año pasado era de $164,5 billones. Con la entrada del COVID-19, y la consecuente crisis, esta fue ajustada a $144,2 billones.
Entonces, según el balance de la DIAN, en 2020 se recaudaron $146,18 billones, lo que está por encima de la meta ajustada, pero por debajo del objetivo inicial y de la cifra registrada en 2019, que fue de $157 billones. En otras palabras, año a año se registró una baja del 7 % en este rubro.
Para 2021, el Ministerio de Hacienda espera un recaudo de $153 billones, que se distribuyen de esta forma, según las cuentas oficiales: $47 billones se destinan para transferencias del gobierno central a las regiones, $42 billones van para cubrir pensiones y en intereses de pago de deuda (un rubro que terminó bajando en el proyecto final del presupuesto) se van $33 billones. Del recaudo proyectado quedan $29 billones para financiamiento del Estado, que se hace apoyado en deuda.
Estas tensiones, entre menor recaudo y mayores gastos, hacen necesario volver a hablar de reforma tributaria. Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda, lo dijo de esta forma en una entrevista: “Ese doble tren nos llevó a tenernos que endeudar en montos significativos y ese incremento de la deuda, que era necesario hacer, pues hay que pagarlo”.
Hasta acá el debate sobre la tributaria va muy en línea con el de la reforma laboral: hay que hacerla, el problema es cómo y para qué. Y aquí comienzan a pulular las propuestas y, de fondo, las visiones de cómo el sistema tributario se entrelaza con la visión social del país, de cierta forma.
Las propuestas
Por el lado del Gobierno, hasta el momento no hay un documento, pero sí algunos pronunciamientos que permiten entrever cuáles serán algunos de los puntos centrales en la propuesta oficial. Lo primero es expandir el reino del IVA sobre la canasta familiar.
Vale la pena aclarar que este tributo representa una de las principales entradas para el Estado y en 2020 aportó $32 billones, lo que es parte del problema, pues el año pasado se registró una caída de $5 billones por este concepto, pues en 2019 se recaudaron $37 billones.
››Previo a la pandemia, la meta de recaudo para 2020 era de $164,5 billones. Con la entrada del COVID-19, esta fue ajustada a $144,2 billones.
Lo que sucedió con el IVA en 2020 está en línea con la caída de los tributos asociados a la actividad económica interna, que sumaron $122 billones el año pasado, frente a los $131 billones registrados en 2019. Estas caídas están, en buena parte, atadas a las modificaciones en consumo introducidas por la pandemia, además de las restricciones y cuarentenas que, en general, marchitaron toda la economía.
El cubrimiento de la canasta familiar con IVA es una de las propuestas que más revuelo han despertado por los impactos que puede tener sobre todos los consumidores, incluyendo los renglones más vulnerables de la población.
Una de las críticas viene de la Red de Trabajo Fiscal, que agrupa a nueve centros de pensamiento en esta materia, y que en noviembre pasado presentó su propia propuesta sobre hacia dónde debería dirigirse la tributaria de 2021 (con nueve puntos claves).
En el tema puntual del IVA, la Red señaló que hay otras alternativas para compensar el recaudo que se dejaría de percibir, como la creación de una sobretasa que se calcule con base en los gastos de consumo de la canasta familiar de los hogares más favorecidos (gastos estipulados por el DANE), y que se cobre a través de la declaración del impuesto sobre la renta.
Otro de los caminos por los que parece transitaría la propuesta del Gobierno es el de aumentar la base del impuesto de renta, o sea, poner a declarar a más colombianos. De acuerdo con cifras oficiales, el país cuenta con dos millones de contribuyentes en este campo (con ingresos que ascienden al 1,2 % del PIB, algo que debe subir, según algunos analistas). Para contextualizar, en 2020, el 73,54 % del recaudo total del año correspondió a retención en la fuente a título de renta ($51 billones).
ANIF, uno de los principales centros de pensamiento económico en el país, está de acuerdo con ampliar la cobertura del impuesto de renta, que hoy llega al 4,5 % de las personas que están en el mercado laboral, según argumenta.
Asimismo, para Mauricio Santamaría, presidente de este centro, es clave volver sobre el eterno problema de las exenciones tributarias. Según la DIAN, las exclusiones, tratamientos diferenciales y exenciones le cuestan al país unos $92 billones anuales (más del 8 % del PIB). Y solo en la más reciente reforma tributaria los ingresos del Estado bajaron en $10 billones por diferentes medidas de este corte.
Este es otro de los puntos en los que analistas parecen ponerse de acuerdo, la tributación en Colombia tiene demasiados corolarios. Como lo dijo un usuario de Twitter, si fuera una imagen, el estatuto tributario es como un colador hecho por cubistas, concebida por surrealistas.
Tanto así, que en este momento hay una misión de expertos encargada de revisar justamente la validez de los incentivos y gabelas tributarias del país; un poco de la misma forma en que la reforma laboral contará con el análisis de la misión de empleo.
Ahora bien, el análisis de la Red de Trabajo Fiscal asimismo toca las exenciones. El grupo aclara que si bien los beneficios fiscales pueden estimular la inversión o la generación de empleo, también afirma que tienden a erosionar la base fiscal “de manera ostensible”, a aumentar la brecha entre las tarifas nominales y efectivas, y a deteriorar tanto la progresividad como la equidad del sistema. “A ello se suma que los beneficiarios principales son los grandes conglomerados y las personas con mayores ingresos”.
En esa línea, el documento propone una de creación de un “test” de proporcionalidad para la aprobación de dichos beneficios que permita evaluar su pertinencia. Con él se determinaría la necesidad del mismo, su contraprestación -para constatar si el beneficio es proporcional al costo fiscal que representa- y el impacto en los principios de progresividad y equidad del sistema. Esta evaluación estaría a cargo de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP).
Las propuestas de este grupo de trabajo también van por el lado de los impuestos verdes, en la vía de reformular la Ley 1819 de 2016, que creó un impuesto para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, causadas por el consumo de combustibles fósiles.
En esencia, proponen ampliar el hecho generador del gravamen, incrementar de forma progresiva la tarifa de este impuesto y que el precio del carbono no tenga un límite superior, así como la adopción de alternativas que disminuyan el riesgo de impactar a los más pobres en virtud del traslado de costos y la garantía de que sus fondos sean utilizados para temas ambientales en su totalidad.
“En su primer año de implementación, este impuesto recaudó $476.900 millones. Sin embargo, ha dejado de gravar emisiones de CO2 provenientes del gas natural y del carbón, motivo por el cual se podría ampliar el hecho generador del impuesto para incluir estas emisiones y, consecuentemente, aumentar su recaudo”, indica la propuesta.
Santamaría, de ANIF, ha indicado que es necesario fortalecer los impuestos verdes, pero con cuidado de impactar el mercado de energía eléctrica, tanto en generación como en precios.
Una reforma tributaria nunca es cosa de poca monta, menos aún en un año preelectoral. Parte de la argumentación para presentarla en el primer trimestre es para intentar despolitizar algo el asunto. “Los peligros de una solución populista son enormes”, argumentó Marc Hofstetter en una columna publicada por este diario.
En ese texto, el académico hacía referencia a un punto importante y de fondo: es necesario dar un salto en política social, que para Hofstetter incluye la mejoría en las transferencias monetarias y la focalización de los subsidios.
Para algunos incluye ir más allá y hablar de empleos de emergencia o el Estado como último empleador. Y para otros hablar de mejorar la política social, bajo la perspectiva del COVID-19, implica incluso la existencia de una renta básica universal.
Transversal a estas propuestas, lo que hay es una necesidad de pensar en cómo entregar más al mismo tiempo que se piensa pedir más bajo una reforma tributaria en la que, de entrada, se piensa ampliar IVA y renta. Para muchos, solo así, de verdad, se puede hablar de un todos ponen, no solo algunos.
››Otro de los caminos por los que parece transitaría la propuesta del Gobierno es el de aumentar la base del impuesto de renta, o sea, poner a declarar a más colombianos.