La guerra en Ucrania y la ONU, ¿un desafío existencial?
La ONU fue creada de la Segunda Guerra Mundial para preservar la paz. Setenta y siete años después el derecho de veto que tienen los miembros del Consejo de Seguridad bloquean esa misión.
Hace pocos días, 200 exaltos funcionarios de Naciones Unidas enviaron una carta abierta al secretario general de esta Organización, António Guterres, urgiéndole a promover iniciativas diplomáticas sobre la guerra en Ucrania. Caso contrario, indicaron, la ONU corre el riesgo de ser irrelevante y que su existencia quede cuestionada.
En otros conflictos internacionales los secretarios generales de la ONU han nombrado enviados especiales para hacer diplomacia entre las partes y han promovido negociaciones. Pero excepto las declaraciones de Guterres, pidiendo a Rusia que detenga esta guerra “absurda”, la ONU parece estar ausente en el campo diplomático.
Pese a ello, no ha estado inactiva. El 25 de febrero pasado se votó en el Consejo de Seguridad de la ONU una condena de la invasión rusa a Ucrania y un llamado a que retirase sus tropas de ese país. Rusia lo vetó. Otros cuerpos de la ONU reaccionaron con celeridad. La Asamblea General votó en favor de suspender la participación de Rusia en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Por su parte, la Asamblea General adoptó una resolución contra la invasión y la crisis humanitaria el 27 de febrero.
Pero, en su carta, los exfuncionarios piden “ver una presencia política de la ONU y un compromiso público (…), una estrategia clara para restablecer la paz, comenzando con un alto el fuego provisional y el uso de la capacidad de la ONU para los buenos oficios, la mediación y la resolución de conflictos. Esto incluiría visitas a las áreas afectadas por el conflicto, discusiones con las partes opuestas, incluso trasladar su propia oficina temporalmente a Europa”.
El verdadero poder
En el curso de las últimas siete décadas el mandato de la ONU se amplió a cuestiones de desarrollo económico y social, derechos humanos, género, igualdad de identidades, medio ambiente, no proliferación nuclear y resolución pacífica de guerras cuestiones.
La Asamblea General, en la que participan los 193 Estados reconocidos del sistema internacional, cuenta con una serie de atribuciones, adopta declaraciones y hace recomendaciones que, sin embargo, no son vinculantes a menos que se transformen en acuerdos y tratados firmados y ratificados.
En cambio, el máximo y verdadero poder de la ONU se encuentra en el Consejo de Seguridad, formado por Estados Unidos, Rusia (heredera de la Unión Soviética), China, Francia y Gran Bretaña.
Su mandato está definido en la Carta fundacional de la ONU, en particular el Capítulo VII, que autoriza una serie de medidas, incluyendo el uso de la fuerza. No obstante, el artículo 27 estableció una seria limitación: el derecho de veto de los cinco miembros permanentes.
civiles, entre otras Los 10 miembros no permanentes del Consejo carecen de ese derecho.
Debido a las tensiones crecientes entre Estados Unidos y sus aliados con China y Rusia, es previsible que el veto será ampliamente utilizado. Esto bloqueará decisiones importantes del Consejo de Seguridad sobre conflictos internacionales, crisis humanitarias y violaciones masivas de derechos humanos.
¿Una alternativa?
La guerra de Ucrania ha reactivado el debate sobre la necesidad de una reforma del Consejo de Seguridad. En un análisis en Brookings Institution, José Antonio Ocampo y Kemal Dervis consideran desafortunado que en el centro del sistema multilateral haya un Consejo de Seguridad “crecientemente ilegítimo e ineficaz”, que no sirve para enfrentarse a actos de agresión y otros riesgos asociados, como el uso indebido de inteligencia artificial, ciberataques o agresiones premeditadas para la salud global.
Según estos expertos, se debería introducir la posibilidad de anular el veto de un miembro permanente. Esto se haría añadiendo una cláusula al artículo 27 de la Carta de la ONU, que “permitiese anular un veto a una mayoría doble (de la Asamblea General), que represente, por ejemplo, al menos dos tercios de los países miembros y dos tercios de la población mundial”.
El problema es que esta propuesta debería ser votada en el Consejo de Seguridad. Es decir, que uno o más de los miembros deberían estar dispuestos a perder poder. De hecho, en las últimas décadas ha habido debates y negociaciones para ampliar el número de miembros del Consejo de Seguridad, pero ni los que forman parte han aceptado ni los candidatos regionales se han puesto de acuerdo. Uno de los temas discutidos fue si los nuevos miembros deberían tener derecho de veto.
Expulsar a un Estado miembro
Otra idea es que Rusia fuese expulsado del Consejo de Seguridad, como pidió el 5 de abril el presidente de Ucrania, Volodímir Zelenski. Esto es prácticamente imposible, porque tendría que ser aprobado por el mismo Consejo y tres tercios de la Asamblea General. Rusia votaría en contra, y seguramente China y otros de los miembros, temiendo sentar un complicado precedente. Desde la creación de la ONU nunca se ha expulsado a un Estado miembro del Consejo de Seguridad.
Podrían, no obstante, tomarse otras medidas. Además de la expulsión del Consejo de Derechos Humanos, la Asamblea General podría suspender la participación de Rusia en la misma, como se hizo temporalmente con Sudáfrica en 1974 por el sistema de apartheid, o la Corte Penal Internacional podría internar procesar al presidente Vladimir Putin. Acciones difíciles de ejecutar contra un miembro del Consejo.
En cada guerra que Naciones Unidas no puede detener, se anuncia su final, pero sigue existiendo con sus propuestas de un mundo mejor, crisis y frustraciones. La invasión rusa muestra que el uso de la fuerza para defender o imponer intereses nacionales es una tendencia dominante, apoyada por políticos y movimientos populistas de ultraderecha, en contra de un orden internacional que, con deficiencias, funcione en torno a reglas. La debilidad de la ONU para prevenir y resolver conflictos es, en realidad, un problema del sistema multilateral.
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guerra de Ucrania ha reactivado el debate sobre la necesidad de una reforma del Consejo de Seguridad.