Colombia: una historia breve de reformas políticas
A pesar de los 200 años de historia republicana, no han sido muchos los cambios políticos de índole legal. La Constitución de 1991 marcó un punto de quiebre y durante los últimos 30 años se ha tratado de ajustar.
Además de la reforma tributaria, cuya discusión está algo adelantada, la agenda del Gobierno estará dominada en las próximas semanas por la reforma política radicada hace una semana. En menos de tres meses tiene que sortear cuatro de los ocho debates que le corresponden por ser un acto legislativo, es decir, un cambio constitucional. El debate estará cargado de polémicas, debido a que la propuesta busca hacer un revolcón estructural al sistema político.
Aunque el presidente Gustavo Petro tiene las mayorías en el Congreso, no será un trámite fácil. Colombia es un país en el que los cambios políticos son pocos, aún más los tramitados de forma exitosa en el Capitolio. Desde la Constitución de 1991, que se puede tomar como la reforma política más importante de la historia reciente, como señala el profesor David Roll, de la Universidad Nacional, solo ha habido entre tres y cuatro procesos que pueden llegar a calificarse como de cambio del sistema. Si las reformas en estas tres últimas décadas han sido pocas, se puede llegar a decir que, en proporción, fueron mucho menos las que se llevaron a cabo antes de la Constitución vigente.
Para el historiador Álvaro Tirado Mejía, apenas se pueden hablar de cuatro grandes reformas políticas antes del 91. La primera no puede ser otra más que la Constitución de 1821. De acuerdo con el académico, este fue uno de los primeros rompimientos con la estructura política colonial. Esto debido a que se instauró oficialmente la República en los territorios que después serían conocidos como Colombia. La consolidación de la República se dio entre votos y balas. Las siguientes reformas vendrían con la consolidación de los dos partidos históricos y con las sucesivas constituciones del siglo XIX.
En esta seguidilla de constituciones, Tirado Mejía hace un paréntesis para señalar que el segundo momento importante de cambio político se dio hacia mediados de la centuria, con la consolidación del Partido Liberal y las reformas de los radicales. “Vinieron las reformas de Murillo Toro, Mosquera y los otros radicales liberales. Se crearon las bases para el Federalismo ”, expresó el historiador. En este orden, el siguiente gran cambio fue la Regeneración, liderada por los conservadores y Rafael Núñez. La Constitución de 1886 implicó un gran cambio en el sistema, volviendo al centralismo y favoreciendo a los azules. Eso llevó a la Guerra de los Mil Días.
La derrota liberal en el campo de batalla consolidó el sistema conservador y cerró el paso a otras expresiones hasta 1936, cuando los rojos llegaron nuevamente al poder. Aunque, antes de ello, en 1910, también hubo breves cambios. Tras finalizar el mandato de Rafael Reyes, período catalogado como el Quinquenio, se hicieron algunos ajustes al sistema cerrado que dejaron los conservadores. “La reforma constitucional de 1910 fue importante en el ámbito político, porque en la Regeneración se proscribió al Partido Liberal, por lo que se les dio participación en el gobierno como partido minoritario”, comentó Tirado Mejía.
La gran reforma política de 1936 vino nuevamente de la mano de los liberales. El primer presidente liberal del siglo fue seguido por Alfonso López Pumarejo, que llegó al poder con la promesa de la “Revolución en Marcha”. Este proceso reformista incluyó varios cambios de índole política, sobre todo “un proceso de secularización del Estado”, como señaló David Roll en su texto Reformas políticas buenas y malas en el país. En un sentido similar se manifestó Tirado Mejía: “En el ámbito político se estableció la función social de la propiedad y se estableció el intervencionismo de Estado”.
Las grandes reformas políticas desaparecieron del siglo XX hasta 1991, o por lo menos no tuvieron el mismo impacto. La razón es que se mantuvo el sistema bipartidista que dominó desde finales del siglo XIX. La dictadura de cuatro años de Gustavo Rojas Pinilla fue seguida por el pacto entre liberales y conservadores para regresar al poder, más conocido como el Frente Nacional, celebrado en 1958. Esto permitió que por 16 años se repartieran el Ejecutivo y configuró el panorama político hasta la nueva Constitución. Aunque en términos políticos fue una gran reforma que acabó con la violencia bipartidista, podría considerarse que fue un acuerdo para que “las cosas no cambiaran”.
Este breve recorrido en los siglos XIX y XX demuestra que fue la Constitución de 1991 una de las más importantes reformas políticas que hubo en el país. En la nueva Carta Magna se intentó ponerle freno al amplio presidencialismo y centralismo de la Constitución de 1886 con varias determinaciones, entre ellas se les puso coto a los estados de excepción. Asimismo, se otorgó más funciones al Poder Legislativo y se amplió su posibilidad de control político y se instauró la moción de censura. En este camino se le otorgó al Congreso un mayor tiempo de sesiones para llevar a cabo la tarea de legislar y control político permanente. En este camino reformista se modificó el tipo de circunscripción del Senado, que pasó a ser de orden nacional. También se intentó dar una mayor apertura política al favorecer la aparición de otros partidos y movimientos, para de esta manera romper con el férreo bipartidismo que se tomó al país por más de un siglo.
Varias de las medidas de la nueva Constitución tuvieron un efecto inmediato y los intentos de frenar, modificar y hasta corregir sus alcances se llevaron a cabo desde muy temprano. “El presidente Ernesto Samper trató de hacer unos cambios en lo electoral, para esto convocó a una comisión para la reforma de los partidos políticos. Ese proyecto se hundió por el Proceso 8.000”, expresó el profesor Roll, quien confesó que formó parte de esa comisión. Varios de los elementos expresados por esta habrían sido retomados por la siguiente administración, la de Andrés Pastrana. Según el académico, dicha reforma fue conocida como “árbol de Navidad”, debido a que “todo el mundo le metió mano y le colgaron artículos de distinta índole”. Ante el “Frankenstein” creado, el proyecto fue hundido por decisión del Ejecutivo.
El intento reformista de Pastrana fue infructuoso. Por el contrario, en el gobierno de Álvaro Uribe hubo múltiples cambios de orden político. Como expresó Roll, Uribe llegó al poder con una propuesta de reforma a través de plebiscito, proyecto que radicó desde el 7 de agosto. Aunque se votó a finales de 2003, ninguno de sus puntos salió adelante.
El referendo uribista buscaba la reducción del Congreso y establecer el umbral electoral, entre otras modificaciones. Tras el fracaso, se impulso entonces una de las reformas políticas más importantes del pasado reciente. El Acto legislativo 01 de 2003 trató de subsanar el debilitamiento al sistema de partidos que causó la Constitución, al permitir la creación de estos únicamente con firmas, determinación que llevó a que a comienzos del año 2000 se tuvieran más de 70 colectividades en el país.
La reforma de 2003, de cierta forma, logró parar la fragmentación partidista. Según Roll, la iniciativa vino de los propios congresistas y contó con un ligero apoyo del gobierno Uribe, a través del entonces ministro del Interior, Sabas Pretelt de la Vega. Entre los cambios estuvo limitar a lista única las postulaciones de los partidos y movimientos. En el sentido de fortalecer a los partidos también se estableció el umbral electoral, en un principio del 2 %. Dicha medida permitió depurar las colectividades que no tuvieran una votación amplia.
La reforma también logró el paso a la cifra repartidora para la definición de las curules en el Congreso. De igual manera, se recuperó el concepto de democracia interna de los partidos. En este mismo sentido, y tras los grandes escándalos de financiación de las campañas -como lo fue el Proceso 8.000- se establecieron nuevas condiciones de financiación. Los otros cambios del acto legislativo entraron a modificar la elección del Consejo Nacional Electoral (CNE) y del registrador, así como se otorgaron nuevas garantías a la oposición. Una de los cambios polémicos, que fue pensado inicialmente para fortalecer los partidos, pero ha tenido un resultado diferente, fue el voto preferente.
En 2004, Álvaro Uribe impulsó en el Congreso la reforma constitucional para la reelección, que puede tomarse como otro cambio fundamental, pues rompió con la intención del período presidencial de solo cuatro años, lo que causó un trastorno en el sistema de pesos y contrapesos . Por otro lado, la respuesta fue la creación de la Ley de Garantías, una legislación importante para el equilibrio del ejercicio político, sobre todo de la oposición. Además de los cambios causados por la reelección, la segunda gran reforma del siglo XXI fue el Acto legislativo 01 de 2009, que entró a afianzar y, en algunos casos, corregir lo dejado por la reforma constitucional de 2003. Esta también actuó como respuesta al fenómeno de la parapolítica, que explotó con fuerza en 2006, por lo que se buscó introducir el concepto de “responsabilidad política”.
Además de introducir este nuevo principio, se subió el umbral a 3 %, lo que causó una limitación aún mayor a los partidos y llevó a que las pequeñas colectividades se agruparan para no desaparecer. Por otro lado, se intentó regular de mayor manera la doble militancia y la democracia interna de los partidos, impulsando las consultas interpartidistas. Los cambios también incluyeron el voto público en el Congreso y el establecimiento de una cuota de al menos 30 % de cupos para las mujeres en las listas a cuerpos colegiados de elección popular.
La siguiente reforma importante se hizo durante el gobierno Santos, que fue la de 2015, también conocida como “la reforma de equilibrio de poderes”. Uno de sus principios fundamentales en términos políticos fue que se deshicieron los cambios de 2004 y se prohibió la reelección. Esto también implicó cambiar algunas de las restricciones presidenciales causadas por la posibilidad de extender el mandato. Asimismo, hubo cambios en los requisitos para la inscripción de candidatos y la cifra repartidora, pero estas modificaciones fueron menores. El Estatuto de Oposición, Ley 1909 de 2018, puede considerarse como otra reforma importante, pues dotó de garantías el ejercicio de la oposición. Durante el gobierno Duque se radicaron proyectos con reformas políticas, pero su trámite no fue exitoso. El único cambio fue el del Código Electoral, que no pasó la revisión de la Corte Constitucional. Solo hasta este gobierno que recién arranca se le ha vuelto a meter el acelerador a la intención de modificar el sistema político colombiano.