El fenómeno del ‘volteo de tierras’
Las ciudades no paran de crecer y cada vez más se cambia el uso del suelo rural a urbano para tratar de satisfacer esa demanda. Sin embargo, mucho de lo que ocurre detrás de este fenómeno está lejos de ser sostenible.
El crecimiento urbano en Colombia, al igual que en otros países del mundo, es un fenómeno progresivo estimulado por el crecimiento demográfico, las migraciones (voluntarias y forzadas), y las disparidades regionales. Todo esto incrementó la presión sobre los precios del suelo para satisfacer las grandes necesidades urbanas de vivienda, comercio y servicios.
En ciudades como Bogotá, la disminución del área urbanizable, resultado del agotamiento físico del suelo y de la limitación a la expansión urbana hacia el norte, ha trasladado la demanda de terreno a los municipios vecinos. Sin embargo, en varios de ellos, con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del año 2000 y por virtud de una serie de limitaciones legales para la expansión del suelo urbanizable, la oferta no fue suficiente para el volumen de la demanda. Esta situación se evidenció especialmente en la última década, cuando el mercado inmobiliario estuvo en auge, producto de mayores ingresos por exportaciones y bajas tasas de interés.
Además de esto, balances recientes como el realizado en 2015 por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, permiten observar que la mayoría de los POT no cumplen a cabalidad con el propósito para el cual fueron creados. Se continúa construyendo viviendas en zonas de alto riesgo; las industrias se ubican en áreas residenciales; las ciudades se desbordan sin control hacia pequeños pueblos vecinos y se consolida como resultado un fenómeno denominado ‘volteo de tierras’, que no es otra cosa que la formalización del cambio de uso del suelo rural a urbano.
Viabilizar el paso de un terreno destinado a sembrar semillas para producir alimentos a uno destinado a sembrar ladrillos para construir viviendas, tiene consecuencias en su precio debido a los diferenciales de la renta, los cuales se incrementarán de manera considerable.
¿Cómo y quién se apropia de ese diferencial? Durante muchos años en Colombia fueron los dueños de los terrenos los que se apropiaron de esta diferencia de renta, incluso sin mediar el cambio normativo del uso del suelo.
Por ejemplo, la denominada
“urbanización pirata” responde por la mayor parte de la expansión de Bogotá durante el siglo XX. En este proceso confluyen diversos actores con diferentes intereses: los propietarios de tierras que buscan obtener una renta extraordinaria al incluir sus terrenos en el mercado de suelo urbanizable, los municipios con el interés de incrementar sus ingresos vía mayor recaudo del impuesto predial y las empresas inmobiliarias que desean obtener una porción de los réditos generados por el auge del creciente mercado. Todos estos intereses confluyen en los Concejos de los municipios, donde deben decidir el mejor uso alternativo del suelo de sus territorios.
El enorme beneficio asociado al cambio de uso, la maleabilidad en los instrumentos jurídicos asociados al ordenamiento territorial y la distribución de la plusvalía son fuerzas que estimulan la aparición de oportunistas que sobrepasan los límites legales y morales, debido a la fragilidad de las leyes y los vacíos jurídicos en esta materia.
Por eso, es importante abordar con urgencia la construcción de una visión regional que bajo criterios técnicos sólidos ofrezca información útil para la toma de decisiones, más orientada hacia el bienestar de toda la región y no a la satisfacción de intereses de algunos propietarios, empresarios o municipios; la consideración de las relaciones de poder en torno al suelo conurbano en un proceso de urbanización creciente; el fortalecimiento de las instancias de participación y control ciudadano; y la construcción de una visión de largo plazo en este campo. Mientras tanto, la fragmentación del fenómeno bajo la pugna de intereses personales y municipales no contribuye a la solución de un problema de la complejidad que tiene el crecimiento del área conurbada de Bogotá y sus municipios vecinos.