Gobierno busca aflojar las amarras de la regla fiscal
Administración ha planteado varias reformas a norma de gasto
Se espera que Costa Rica cierre 2022 con un superávit primario (un balance positivo entre ingresos y gastos sin contar el pago de intereses de la deuda) por primera vez en 13 años. En gran medida, eso ocurrirá gracias a las amarras sobre el crecimiento al gasto público que impuso la regla fiscal, la cual se incluyó en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635) aprobada en 2019.
Sin embargo, las amarras de este mecanismo de control de gasto se han hecho asfixiantes para la administración pública, siempre marcada por un gasto mayoritariamente comprometido e inflexible.
Ante esa situación, el gobierno del presidente Rodrigo Chaves ya ha realizado cambios para reducir la presión de los controles de cumplimiento de la norma de gasto. Además, envió una propuesta de enmienda legal al Congreso –la cual aún no empieza su discusión formal– que aumentaría las excepciones.
A aquella Ley 9.635 se le conoció popularmente como un plan de impuestos y poco más que eso; sin embargo, su capítulo de responsabilidad de las finanzas públicas, que incluyó la regla fiscal, es del que siempre se esperó un mayor rendimiento financiero en el futuro.
La entonces ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, lo resumía de la siguiente manera: los nuevos impuestos pretendían una tercera parte del rendimiento fiscal de aquel proyecto en el mediano plazo, pero las restricciones al gasto público –incluida la regla– iban a aportar las dos partes restantes.
¿Qué es la regla fiscal y cómo se fija?
La regla fiscal es un techo al crecimiento del gasto público, con cuatro escalones de fuerza, dependiendo de los niveles de endeudamiento del país y de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB).
Este techo se define a partir de los siguientes parámetros:
1. Cuando la deuda del Gobierno Central no supere el 30% del PIB al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el crecimiento promedio de la producción nominal en los últimos cuatro años.
2. Cuando la deuda del Gobierno Central llegue a ubicarse entre el 30% y el 45% del PIB, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 85% del crecimiento promedio.
3. Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique entre el 45% y el 60% de la producción, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 75% del crecimiento promedio.
4. Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique por encima del 60% del PIB (como ocurre actualmente), entonces el crecimiento del gasto total (corriente y de capital) no debería sobrepasar el 65% del crecimiento promedio de la producción.
Ese último escalón es el que aplica actualmente y definió un crecimiento máximo del 2,56% para el presupuesto de 2023. Es decir, de unos ¢207.000 millones.
Las reformas propuestas
El Gobierno de la República envió un proyecto a la Asamblea Legislativa para modificar tres elementos esenciales de la regla fiscal: excluiría a los gastos de capital incluso en el último escalón de restricciones, también sacaría de la ecuación el pago de intereses de la deuda pública y apartaría del ámbito de cobertura a algunas instituciones. Todo ello, permitiría aumentar los niveles de gasto en los presupuestos si las autoridades así lo quisieran.
Gastos de capital
La propuesta del Ejecutivo propone eliminar cualquier restricción de la regla fiscal al crecimiento del gasto en inversiones de capital.
Actualmente este tipo de inversiones deben sujetarse al crecimiento máximo permitido cuando la deuda pública del Gobierno Central supera el 60% del PIB, lo cual aplica desde el 2021.
La exclusión que propone el Gobierno permitiría realizar mayores inversiones, por ejemplo, en la construcción de infraestructura.
Como es más difícil recortar presupuestos institucionales y el pago de intereses de la deuda es ineludible, el espacio para invertir en gastos de capital se acorta más con la regla fiscal conforme aumenta su restricción de gasto. La modificación permitiría revertir, frenar o al menos desacelerar esa tendencia.
Intereses de la deuda
La propuesta de enmienda también excluiría del cálculo de la regla fiscal a los intereses de la deuda pública.
Este movimiento aumentaría la capacidad de gasto de las instituciones del Estado. El pago de intereses es un rubro que crece a un ritmo mucho más acelerado que el resto de las partidas del presupuesto, entonces quitarlo de la regla fiscal abriría más espacio para otros gastos.
En el proyecto de presupuesto para 2023, por ejemplo, el pago de intereses y comisiones crece un 11,6% (¢261.000 millones); mientras que la regla fiscal imponía el límite de crecimiento de ¢207.000 millones antes mencionado.
Varias instituciones
La propuesta de enmienda también excluiría a las empresas públicas o instituciones autónomas con actividades comerciales que no están en competencia, como el Consejo Nacional de Producción (CNP), la Fábrica Nacional de Licores (Fanal) o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), entre otros. También sacaría a los entes públicos no estatales, como los colegios profesionales.
No se contempla en esa exclusión los recursos que las entidades reciban a través de transferencias del Gobierno Central; sin embargo, un desajuste en sus finanzas podría implicar necesidades de transferencias estatales, como ha ocurrido en el pasado.
Reformas hechas: un control más laxo
El gobierno de Rodrigo Chaves ya aplicó un cambio reglamentario a la regla fiscal que amplió el margen de gasto público, en junio pasado.
El cambio permitiría que el control de cumplimiento de la regla fiscal –que se hace conforme se ejecuta cada presupuesto– se realice entre el presupuesto final de cada año y el presupuesto inicial del año anterior, y ya no entre los presupuestos ejecutados realmente.
Esto quiere decir que no se contemplarían las subejecuciones de cada año para definir el techo de los nuevos presupuestos, entonces la acumulación de ahorros sería menor en cada período.
“Flexibilización” y argumentos
El presidente Rodrigo Chaves aseguró que los cambios que ya se realizaron sobre el método de control buscan evitar una desaceleración más intensa de la cuenta en el gasto público. Aseguró que contabilizar las subejecuciones de cada año y los ahorros como base para los presupuestos de años siguientes implicaba un desincentivo grande para la realización de ahorros extraordinarios y más bien podía afectar al desarrollo de las funciones institucionales.
“Si el cumplimiento de la regla fiscal lo medíamos por lo ejecutado contra lo ejecutado, lo que estamos haciendo es metiendo el acelerador cuando vamos cuesta abajo en una recesión, sin capacidad de frenar”, afirmó.
Sin embargo, dicha medida fue calificada como “riesgosa” por la Contraloría General de la República (CGR), pues dijo que “se daría un mayor margen de crecimiento para el gasto devengado”.
Chaves rechazó ese argumento y también dijo que su intención no es “flexibilizar” la regla fiscal.
“No estamos flexibilizando el gasto público y mucho menos tratando de aumentarlo. Lo que estamos es corrigiendo las distorsiones que, en una ley que se pasó en un momento de urgencia, había que esperar que tuviera problemas”, aseguró, el 7 de septiembre.
A pesar de todo esto y del impacto que podría tener sobre los balances financieros del gobierno central, tanto el presidente como su ministro de Hacienda, Nogui Acosta, aseguran que la administración desea mantener una senda responsable en el gasto público, a pesar de los cambios. En una entrevista con EF, en julio pasado, el jerarca de Hacienda aseguró el gobierno aún tiene compromisos de gasto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) con los que está totalmente comprometido.
La regla fiscal, sin embargo, es un mecanismo de largo plazo que se pensó para trascender administraciones y fijar una red de contención en momentos de asfixia fiscal. El compromiso con el FMI, por otra parte, está pactado para extenderse apenas por tres semestres más, al menos hasta el momento.
Además de la ampliación de los 107 km, este proyecto incluye 33 puentes nuevos, 13 pasos a desnivel y 11 retornos.
El segundo proyecto más costoso es la nueva carretera a San Carlos, que tiene décadas inconclusa. Aquí está pendiente concluir el tramo central y actualmente se hacen estudios técnicos, ambientales, sociales y otros. Es costo e estimado es de $300 millones (En el siguiente infográfico puede ver los siete proyectos, a detalle).
En San José se concluye el arco norte de la carretera de Circunvalación, la tercera inversión más grande del país en este momento. Las primeras cuatro unidades funcionales costaron $163 millones, desde La Uruca hasta el intercambio sobre la ruta 32. Se tramita, además, una adenda de $70,5 millones para concluir la última fase desde ese punto hasta Calle Blancos.
La parte del viaducto está lista desde hace un año aproximadamente, pero su puesta en funcionamiento se ha aplazado varias veces.
La promesa del Gobierno anterior era habilitar las primeras cuatro etapas entre noviembre y diciembre del 2021; sin embargo, luego se indicó que la fecha de apertura sería en marzo del 2022 y luego hasta junio.
El actual jerarca del MOPT, Luis Amador, había indicado que la apertura de las unidades funcionales podría darse
El pulso entre Estados Unidos y China por dominar el despliegue de la tecnología 5G en el mundo se deja sentir también en Costa Rica.
José Fernández, subsecretario para Crecimiento Económico, Energía y Medio Ambiente de EE.UU., llegó a Costa Rica para reunirse con autoridades de gobierno y del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) para hablar sobre el despliegue de esta red, pero también sobre la Ley de Chips de Estados Unidos y la Asociación de las Américas para la Prosperidad Económica, entre otros temas.
Fernández es el segundo representante de alto rango del gobierno norteamericano en reunirse con autoridades de gobierno y el ICE en cuestión de semanas. Anteriormente, Marisa Lago, subsecretaria de Comercio de EE. UU. visitó el país con motivo de la más reciente Conferencia Centroamericana de Comercio.
La administración del expresidente Donald Trump impuso una serie de restricciones al uso de tecnología de Huawei en Estados Unidos aduciendo, entre otros motivos, preocupaciones de seguridad. Washington incluso ha instado a sus aliados como Reino Unido a reconsiderar la compra de equipo al fabricante chino.
En este contexto, Fernández conversó con EF sobre 5G, pero también sobre las posibilidades de sacar provecho de la nueva legislación para incentivar la producción de semiconductores en EE. UU. y otros países.
– ¿Por qué a EE. UU. le interesa el tema 5G de Costa Rica?
–El tema de las telecomunicaciones es fundamental. Si se mira el efecto de las telecomunicaciones en un país, el hecho de tener más conexión multiplica de una manera exponencial el producto interno bruto.
”Si se quiere trabajar con un país y ayudar económicamente, se le quiere ayudar en el tema de telecomunicaciones. Entonces en muchos países es algo que nos interesa.
”El tema de telecomunicaciones muchas veces se junta con el tema de China y lo primero que digo es que China es un socio comercial de nosotros muy importante y muchas veces el primero. Lo que sí hablamos es de tener proveedores de telecomunicaciones confiables que respondan a intereses comerciales y no políticos. El tema de diversificar la red de proveedores es algo muy importante.
”Abogamos, ya sea en telecomunicaciones o semiconductores, por diversidad de proveedores y también pensamos que deberíamos todos competir bajo un sistema igual.
– ¿Cómo percibe el proceso de devolución de las frecuencias por parte del ICE?
–No estoy al tanto de eso. Lo he leído, pero lo que he leído es lo que sabes tú.
Es un tema de Costa Rica. No nos vamos a involucrar en esa decisión; vamos a presentar opciones, vamos a abogar por las empresas que pensamos que serían mejores para el proyecto.
– ¿Considera que Costa Rica debería tener algún tipo de restricción con China, en el tema 5G, por temas de seguridad?
–Estas son decisiones de Costa Rica. Nosotros somos el primer socio comercial de Costa Rica; las últimas cifras que miré decían que el 38% de las importaciones costarricenses son de Estados Unidos y 42% de las exportaciones van a Estados Unidos. Tenemos muchas compañías incluyendo Intel, empleamos más de 100.000 costarricenses acá.
”Nuestro modelo es hablar de las ventajas que ofrecemos y no de las desventajas de otros”.
– Huawei es uno de los principales proveedores del ICE y EE. UU. tiene conflictos con esa empresa de origen chino…
–Los conflictos que tenemos o las críticas que hacemos es sobre las subvenciones que reciben, su relación con el gobierno chino.
”Y hay otro tema técnico y es que la oferta de Huawei es: compras un equipo entero, no te da diversidad en la cadena de suministro. Lo que siempre hablamos es de diversificar y lo vemos en el tema de semiconductores que es algo que nos interesa mucho y que Costa Rica tiene mucha promesa con su nivel de educación, el estado de derecho y la seguridad jurídica que hay acá”.
– ¿A EE. UU. le molesta que Costa Rica tenga tanta cercanía en telecomunicaciones con Huawei?
–No. Cada país tiene que decidir.
”El tema del 5G es diversificación, seguridad y un campo igual de competencia”.
– ¿Qué ventajas traerá para empresas la implementación de la red 5G?
–5G es el concepto de Internet of Things. Es algo que fundamentalmente puede aumentar la capacidad de un negocio y un país; las soluciones que da la 5G en muchas ocasiones ni se pueden imaginar.
”Por ejemplo, las empresas de energía usan smart meters para saber cuándo tú usas energía, a qué horas y eso lo usan para recibir mucha información y es algo que con 4G no se puede hacer.
”Es un salto de capacidad muy importante”.
– ¿Costa Rica está quedando rezagada en el tema de tecnología junto a las telecomunicaciones?
–No, es una tecnología nueva. Costa Rica sabe cómo competir; es un país que en el concepto de valor añadido ha saltado. En Estados Unidos todavía hay lugares donde no hemos incorporado el 5G.
– ¿Se reunió con el ICE para hablar del tema 5G?
–Hablamos mucho con el ICE de una oportunidad que creo que es fundamental y que hasta cierto punto es importante y vengo a resaltar y es la legislación de chips que promulgó el Congreso hace menos de un mes.
”Esa ley contempla $52.000 millones para fomentar la producción de semiconductores y la seguridad de cadenas de producción. De ese monto, hay una porción que equivale a $500 millones que se otorgan para proyectos internacionales en cuanto a semiconductores y es una oportunidad para Costa Rica porque es un incentivo que el Congreso ha promulgado para buscar la manera de establecer otras fuentes de producción de semiconductores alrededor del mundo.
”Hemos recibido planes por parte de muchas empresas japonesas y coreanas para establecer fábricas en Estados Unidos de chips y semiconductores. Y estos $500 millones los queremos utilizar para fomentar e incentivar este tipo de producción fuera y Costa Rica sería un candidato por los temas que ya hablamos.
”Es una oportunidad para que Costa Rica siga subiendo la cadena de producción. En mi opinión es una oportunidad y lo que hemos dejado claro al gobierno es que estamos interesados en que ellos miren esta legislación para que analicen si se pueden aprovechar de ella”.
“Lo que estamos haciendo alrededor del mundo es buscar la manera de diversificar nuestros proveedores”.