Alto costo de ‘eliminar riesgos’ en la financiación de infraestructuras
OTTAWA – El Banco Mundial y otras instituciones multilaterales promueven cada vez más la eliminación de riesgos (de-risking) en los proyectos de infraestructura en países en desarrollo, como un modo de aumentar su atractivo para los inversores internacionales. Pero el término “eliminación de riesgos” es impropio: todo proyecto está expuesto a reveses originados en hechos externos, mal diseño o gestión inadecuada. Toda inversión en infraestructura supone algún riesgo, sea que surja del error humano y de falencias institucionales o de terremotos, huracanes y un sinfín de otras fuentes.
De modo que lo que está en cuestión no es la eliminación del riesgo, sino su reparto entre las partes participantes. Cuando el Banco Mundial y otras instituciones hablan de eliminar riesgo en la financiación de infraestructuras, en realidad se refieren a reducirlo para los inversores y aumentarlo para el sector público.
Las sugerencias sobre asignación de riesgos en asociaciones público-privadas (APP) contenidas en la edición 2017 de la guía sobre cláusulas contractuales para las APP del Banco Mundial llevan esta idea a un nuevo extremo. La guía recomienda que la parte pública asuma todo el riesgo o una parte significativa de este, en casi cualquier contingencia (desde casos de “fuerza mayor” hasta incumplimiento de la parte privada). Además, el criterio del Banco para justificar la eficacia de esta idea inflexible es la cantidad de proyectos bajo la modalidad APP adjudicados con éxito. No se habla de hasta qué punto un proyecto provee realmente a los ciudadanos los bienes o servicios deseados, ni de mecanismos de apelación en caso contrario.
Esta forma extrema de asignar riesgos puede tener amplias derivaciones. Una de las principales razones de los gobiernos para usar APP en proyectos de infraestructura es que pueden tratarlos como “extracontables”; es decir, la financiación del proyecto no cuenta como inversión directa del Estado ni está supeditada a los límites impuestos a la deuda pública. Y como se supone que los costos del proyecto se recuperarán con el tiempo mediante tarifas a los usuarios directos o fondos operativos provistos por el Estado, el gasto en capital se considera “dinero gratis” que el gobierno no necesita incluir en sus cálculos.
Pero instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional (FMI) ahora se
HOWARD MANN es asesor superior en derecho internacional en el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible. © Project Syndicate 1995–2018 oponen a esta noción de “dinero gratis”, al señalar que cuanto mayor sea el riesgo para el Estado, menos se puede definir un proyecto como “extracontable”. Por eso, lo mejor sería que las cláusulas inequitativas de asignación de riesgos del Banco Mundial en realidad alentaran la inclusión de los proyectos bajo la modalidad APP en las categorías de financiación y deuda contable. Incluir en la contabilidad todos los proyectos de infraestructura dejará a los gobiernos en mejor posición para determinar si entregan valor real a cambio del dinero.
El problema es que de todo esto se habla tras bambalinas. Mientras tanto, el Banco Mundial sigue promoviendo las APP como única forma aceptable para financiar infraestructuras en países en desarrollo cuando un actor privado pueda hacerse cargo del proyecto. Y los gobiernos no dejan de acumular riesgo, sobre el supuesto de que al ser extracontable, no cuenta como deuda soberana.
Es así que hoy muchos países en desarrollo se encaminan a una pesadilla. En muchos casos, han asumido riesgos que durarán 20 o 30 años, un lapso durante el cual los gobiernos tendrán serios problemas para gestionar el gasto público e incurrirán en costos imprevistos relacionados con compromisos y deudas excesivas no contabilizadas, con riesgo de que se produzca el impago de todos los compromisos crediticios.
Para colmo de males, el enfoque actual del Banco Mundial genera riesgo moral: cuanto menos riesgo asume la parte privada en una APP, menos pierde en caso de incumplimiento. Las cláusulas sugeridas por el Banco estipulan que para que sea posible dar por terminado un contrato, el gobierno debe indemnizar a la parte privada incluso si esta no cumplió lo pactado. Eso puede alentar a algunos contratistas privados a pensar que no están obligados a cumplir plenamente el contrato, y a estar todo el tiempo calculando los costos y
Descargar todo el riesgo sobre el sector público no es el mejor modo de atraer inversiones
beneficios de hacer un trabajo mediocre o de mala calidad.
El enfoque actual también es una invitación abierta a que los actores privados expriman todavía más a los gobiernos mediante la renegociación de contratos activos. Frente a la disyuntiva entre absorber todo el costo de un proyecto fallido o pagar más para asegurarse de que llegue a buen puerto, al gobierno no le quedará más opción que acceder a las demandas de la parte privada.
No es un peligro lejano. El Banco Mundial y otras instituciones saben hace años que las empresas privadas suelen iniciar renegociaciones de contrato en proyectos de infraestructura bajo la modalidad APP. Y tanto más cuando los contratos se adjudican en un contexto de competencia imperfecta que crea oportunidades para que las empresas privadas hagan promesas contractuales incumplibles.
Nadie duda de que las intenciones del Banco Mundial son buenas. Pero descargar todo el riesgo sobre el sector público no es el mejor modo de atraer inversiones a los países en desarrollo. El Banco tiene que cambiar de rumbo urgentemente: promover una asignación de riesgos equilibrada y verificar que todos los proyectos de infraestructura se evalúen como inversiones contables. Dar recomendaciones que no tienen en cuenta sus propias consecuencias no ayuda. Y cuando los receptores son países en desarrollo que ya tienen un nivel de deuda soberana insostenible, es directamente peligroso.
■