Un esperado proyecto de empleo con detalles por afinar
Después de revisar el Proyecto de Ley Marco de Empleo Público, comparto con ustedes mis primeras impresiones y respondo algunas preguntas claves.
Por qué una ley de empleo público. Hace 70 años, la Asamblea Constituyente ordenó, en el artículo 191 de la Constitución Política, que en nuestro país se regularan, en un único estatuto, las relaciones entre el Estado y todos sus empleados; no obstante, por distintas razones políticas y jurídicas esa “única regulación” nunca vio la luz.
Por el contrario, en 1953, con la aprobación del Estatuto de Servicio Civil, el legislador se apartó groseramente del mandato constitucional y se limitó a regular el Gobierno Central. Todo lo excluido quedó para ser reglamentado mediante diferentes instrumentos jurídicos, como estatutos propios y normas internas de cada organización.
El Estado está compuesto hoy por poco más de 320 instituciones y entes públicos, para los cuales trabaja un número cercano a los 300.000 funcionarios. El Servicio Civil cubre menos del 15 % de esos entes o instituciones y su normativa cobija a cerca del 48 % de los empleados públicos, según datos del Mideplán.
A lo anterior, se debe agregar un dato que aumenta la complejidad del asunto: existen 14 distintos regímenes de empleo, cada uno con sus particularidades y necesidades, lo que ha generado disparidades entre funcionarios de un mismo patrono: el Estado.
Con esta rápida radiografía, es sencillo comprender la necesidad de retomar la dirección señalada por el Constituyente en 1949 y dotar al país de una ley que unifique y ordene de forma general el empleo público; pero ¿se puede hacer por medio de este proyecto en concreto? Veamos.
Estructura de la propuesta. El primer capítulo sobre disposiciones generales fija el ámbito de aplicación de la ley y da una lista casi interminable de principios y definiciones que podrían generar confusión en la práctica, dados los alcances que plasma.
A manera de ejemplo, se incluye la estabilidad como uno de los principios rectores del empleo público sin hacer ningún tipo de dimensionamiento. La estabilidad sería, entonces, un derecho de todos los funcionarios; no obstante, actualmente, esa garantía no se aplica de forma general. Es evidente que el proyecto no es claro en cuanto a si varía regímenes mixtos o, prioritariamente, privados de empleo, los cuales están regulados por el Código de Trabajo.
El proyecto gira después en torno a cinco ejes: gobernanza y planificación del empleo público y los distintos subregímenes que tendríamos; la gestión del empleo (reclutamiento, selección, oferta de empleo y desvinculación de servidores); la gestión del desarrollo (formación, capacitación, carrera administrativa y promoción interna); la gestión de la compensación, que introduce la figura del salario global como modalidad de remuneración aplicable a los funcionarios en general y los incentivos por desempeño y productividad; y, por último, la gestión de las relaciones laborales, en la cual sobresalen el tope de vacaciones anuales y el permiso con goce de salario de un mes por paternidad.
Para cerrar, un capítulo final de disposiciones varias que, de forma desordenada, toca cuestiones de muy diversa naturaleza, incluso algunas que deberían ser materia de otras leyes, como es el teletrabajo.
Puntos claves del proyecto. Sin lugar a dudas, son cuatro aspectos: 1. La consolidación del Mideplán como ente rector del empleo público; esta labor le había sido asignada ya por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en el artículo 46 del Título III. 2. La disminución de 14 a 8 subregímenes de empleo. 3. La instauración de incentivos por desempeño. 4. El salario global para los nuevos empleados del Estado, salvo traslado voluntario para el personal actual. De cada uno de ellos debemos hacer comentarios:
Cuando la ley confiere y ratifica al Mideplán la rectoría, salta de inmediato la pregunta: ¿Será una rectoría meramente recomendatoria o de acatamiento obligatorio? El proyecto no deja claro por cuál de las dos opciones se decanta, pese a que, por su envergadura, tal asunto no debería quedar sujeto a interpretación. El problema radica en que, si la gestión del Mideplán será meramente recomendatoria, podríamos estar ante una ley de bajo impacto, pero si sus disposiciones serán vinculantes para todas las dependencias del Estado (poderes de la República, sector público descentralizado institucional y territorial) entraremos en un evidente choque con la independencia de poderes y los distintos regímenes autonómicos existentes, que nunca han estado supeditados al Gobierno Central (universidades públicas, corporaciones municipales, empresas económicas en competencia).
Sobre el tema podemos aprender de la experiencia vivida recientemente con la Ley 9635, con respecto a la cual distintos entes o instituciones han sostenido, con argumentos de peso, que violenta su autonomía; o bien, solamente se le aplicará al personal de nuevo ingreso.
Para ilustrar el punto, veamos el caso de las municipalidades, cuya autonomía está establecida en el artículo 170 de la Constitución Política y desarrollada en el artículo 4 del Código Municipal (que indica que poseen autonomía política, administrativa y financiera).
Cuando el proyecto disminuye de 14 a 8 los subregímenes de empleo público, vemos un paso decisivo hacia la unificación, pero con un pecado capital: no se creó uno específico para las empresas económicas del Estado y las instituciones en competencia, lo cual, sin duda, es un retroceso y, a la vez, un desacierto que debe corregirse.
La particular realidad en la que operan estas organizaciones amerita ser muy cuidadosos de las condiciones laborales por imponer.
Los incentivos por desempeño se pueden considerar un paso positivo hacia el principio ya conocido de “a mejor trabajo mejor remuneración”, con un inconveniente: el llamado “incentivo monetario”, que se reconocería a los empleados calificados de “excelente” en la evaluación del desempeño.
El proyecto limita el pago a un máximo del 30 % de los funcionarios, sin dejar claro qué pasará cuando la cantidad de empleados con esa calificación supere ese porcentaje; en la misma línea, el porcentaje sería otorgado sobre el salario global o el salario base con clara desventaja para quienes perciben salario compuesto. Ambas disposiciones dejan la puerta abierta a reclamos por desigualdad salarial.
Finalmente, se instaura, de forma acertada, el salario global para los funcionarios que entren a trabajar 12 meses después de publicada la ley, pero, según mi criterio, en la redacción faltó asertividad y rigurosidad para la ejecución de esta nueva modalidad de pago.
Un punto positivo es que, de forma expresa, la redacción dice que los funcionarios que a la fecha de entrada en vigor la ley reciban un salario compuesto, la transición al salario global será facultativa (mantiene entonces el derecho adquirido para quien decida no trasladarse), así despeja toda duda o malentendido que pudiere surgir.
Qué falta en el proyecto. Sin dejar de lado lo ya mencionado con respecto al régimen mixto de empleo, el gran ausente es el interinato. La figura del trabajador interino ha sido manoseada y utilizada de forma abusiva en la mayoría de las dependencias del Estado.
Hizo falta incorporar una forma apropiada de reducir y regular su uso. Empleados estatales pasan décadas bajo esa condición precaria de empleo. No solamente es inaceptable, sino que, además, contradice todo lo bueno que pretende el proyecto.
Conclusión. Estamos ante un proyecto muy esperado y necesario para regular y estandarizar las relaciones de empleo entre el Estado y sus funcionarios. Sin embargo, por la complejidad de la estructura estatal, al proyecto le falta claridad en sus objetivos, pero, sobre todo, trabajo y tiempo para corregir no pocos aspectos puntuales que, de no hacerse, nos traerán en un futuro cercano conflictos innecesarios.
Es de esperar que la iniciativa genere discusión, lo cual es sano en el tanto con ello se mejore la propuesta, pero el debate no debe dilatar la toma de decisiones oportunas y correctas en una materia tan sensible.
La aprobación del Estatuto de Servicio Civil se aparta del mandato constitucional