Presidente de Sala IV: Ninguna institución está fuera de ley de empleo
Salario global es ‘constitucionalmente válido’ y todas tendrían que aplicarlo
El magistrado Fernando Castillo, presidente de la Sala IV, explicó que ninguna institución pública quedaría fuera de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, en caso de que esta sea aprobada en definitiva.
Todas tendrían que aplicar el salario global tanto para actuales como para futuros funcionarios, con lo que se sustituiría el sistema de sueldo compuesto, el cual consiste en pagar un sueldo base más diversos incentivos.
La única excepción son las empresas públicas en competencia, que fueron excluidas explícitamente por los diputados.
Sin embargo, dijo el magistrado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) no le podrá definir el salario global a las instituciones con independencia de poderes o con autonomía: el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), las municipalidades y las universidades públicas.
Serían los jerarcas de estas instituciones quienes tendrían que definir sus escalas de salario global con base en los principios que ordena la ley, como la disponibilidad de fondos públicos, la sostenibilidad y la competitividad para atraer personal.
A su vez, la Contraloría General de la República y la Asamblea Legislativa verificarían que los nuevos salarios cumplan con el principio constitucional de equilibrio financiero, expuso Castillo.
En entrevista con La Nación, el magistrado presidente se refirió a la opinión consultiva de la Sala IV sobre el proyecto de reforma al empleo público:
––El artículo 2 es el que define el ámbito de aplicación de la ley y el Tribunal encuentra que no es inconstitucional en cuanto a incluir al Poder Judicial, a la CCSS, a las municipalidades y al Tribunal de Elecciones en un marco regulatorio general del empleo público, pero sí en los efectos por normas que vacían el principio de separación de poderes. ¿Quiere decir entonces que la ley de empleo público se aplicaría a todo el empleo del Estado, como fue definido en el artículo 2? —Efectivamente, es una ley que tiene un ámbito de aplicación que comprendería a todos los órganos y entes que se mencionan en el artículo 2. Esto es lo que la Sala dice. No es inconstitucional en sí mismo, pero sí es inconstitucional en sus efectos. Quiere esto decir que la Sala se decanta por admitir que, desde la vista del constituyente o de la Constitución, es posible que haya una ley marco que regule todas las relaciones de empleo público y que comprenda a todos los órganos y entes de la administración pública.
––Entonces, cuando ustedes dicen ‘pero sí lo es (inconstitucional, el artículo 2) por sus efectos y por normas que se verán más adelante’, ¿se refiere a artículos posteriores del mismo proyecto que sí considera que son inconstitucionales?
—Sí, de acuerdo con las consultas que fueron formuladas. Recordemos que en esta dinámica de las opiniones consultivas, el Tribunal únicamente evacúa aquellos temas que fueron consultados, lo cual significa que, sobre los temas no consultados, la Sala no emite ningún parecer ni en un sentido ni en otro.
––A la luz de lo que acabamos de hablar, ¿el problema básicamente es el de la sujeción que tendrían las instituciones con autonomía o independencia al Poder Ejecutivo en la figura del Ministerio de Planificación?
—El principio de separación de poderes que garantiza la independencia judicial, la independencia electoral, y los grados de autonomía, un grado número tres que tiene que ver con la autonomía autonormativa y organizativa que le da la Constitución a las universidades del Estado, y la autonomía política que se le da a la CCSS y a las municipalidades, hacen que sea incompatible un poder de dirección de rectoría en relación con estos órganos y estos entes.
”Lo cual no significa que la ley no pueda regular aspectos propios del empleo público, en el tanto y cuando los llamados a aplicar la ley, a normar la ley, a vigilar la aplicación correcta de la ley, sean los órganos competentes, los máximos jerarcas, sean del Poder Judicial, del TSE, de las universidades, de la CCSS y las corporaciones municipales.
––¿Las instituciones con autonomía o independencia, por principio de separación de poderes, tendrían que acatar el sistema de salario global según el artículo 35 y el transitorio XI (el cual regula el traspaso de los funcionarios actuales del esquema de salario compuesto a salario global)?
—En efecto. La Sala, cuando analiza el tema del salario global, el transitorio XI, que es una decisión de mayoría como ustedes podrán ver, considera que es constitucionalmente válido establecer una modalidad de pago en el sector público que sea el salario global o el salario único, toda vez que lo que establece la Constitución es que se ha de garantizar un salario.
”La modalidad es un tema de diseño legislativo. Quiere esto decir que, en estos casos, el legislador se decanta por un salario compuesto o uno global, es válida una opción o la otra”.
––¿Lo mismo ocurre con el transitorio?
—Igual el transitorio XI y el XII (el cual establece que no habrá aumentos salariales por costo de vida mientras la deuda pública supere el 60% del PIB). Es una norma que busca ajustar una situación preexistente a una situación nueva que se va a dar con motivo de la vigencia de la ley. Entonces, la mayoría de la Sala considera que ese transitorio no resulta inconstitucional, porque es una consecuencia lógica que este salario global no solo aplique para los nuevos funcionarios, sino para los funcionarios que ya estábamos en la administración pública.
––¿Para todas las instituciones del artículo 2?
—Sí, en la administración pública. Y hablo aquí de administración pública porque si bien nosotros estamos en la judicatura, el tema que tiene que ver con empleo público atañe a una función típicamente administrativa, pero en este caso vinculada a una función jurisdiccional que es exclusiva y excluyente del Poder Judicial. En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, una función electoral, que es exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones.
––¿Pero sí quedan cubiertas? —Sí, la Sala por mayoría valida que es constitucional.
––Los diputados diseñaron un sistema en el que Mideplán ejercería la rectoría y el diseño de este salario global, pero la rectoría no se puede aplicar sobre estas instituciones con autonomía e independencia. Entonces, ¿cómo se definirán las escalas de salario en estas instituciones?
—Ese tema lo tratamos en el caso de las universidades, porque en relación con los poderes del Estado, las municipalidades y la Caja, el asunto no fue consultado.
”Entonces, lo que sí queda claro, por lo menos en el caso de las universidades y también en los poderes del Estado, es que todo lo que tenga que ver con la aplicación de ley que será una competencia exclusiva y excluyente de los órganos máximos de las universidades y de los poderes del Estado.
”Por ejemplo, todo lo que tiene que ver con la evaluación de desempeño, todo lo que tiene que ver con la construcción de las familias de puestos, con los grados en las distintas familias, los factores relevantes para asignar puntos…., todo eso, en lugar de hacerlo el Mideplán en relación con estos poderes y estos entes con au
“La Sala se decanta por admitir que, desde la vista del constituyente o de la Constitución, es posible que haya una ley marco que regule todas las relaciones de empleo público y que comprenda a todos los órganos y entes de la administración pública”.
tonomía, corresponderá a los máximos jerarcas velar por la correcta interpretación y aplicación de la ley en sus respectivos ámbitos, competencias que son exclusivas y excluyentes”.
––El jerarca, ¿ya sea el rector o el Consejo Universitario?
—En el caso del Poder Judicial, sería la Corte Suprema de Justicia, sería el Consejo Superior del Poder Judicial. En el caso del TSE, corresponderá al órgano del TSE que tiene la jerarquía y, en el caso de las universidades, a los consejos universitarios, rectorías, etcétera.
––¿En el caso de las municipalidades?
—A los alcaldes. En la CCSS, sería lógicamente a la Junta Directiva o en su ámbito competencial a su presidencia ejecutiva.
––La Sala declaró constitucional el artículo 36, el que establece la política de remuneraciones en el sector público. A su vez, este artículo es la base para poner los valores económicos del sistema de puntos para las escalas del salario global, pero esta es una política que aprueba el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno por recomendación del Mideplán, la Autoridad Presupuestaria y el Servicio Civil. ¿Las instituciones con autonomía e independencia deben acatar esa política de remuneración?
—Lo que tiene que acatar son los parámetros que están en la ley y, con base a esos parámetros, fija su política, pero, dentro de la lógica del voto, no es posible que haya potestad de dirección frente el Poder Judicial, al TSE y frente a las autonomías.
––¿O sea que este artículo 36 queda vigente, pero para o que esté dentro del alero del Poder Ejecutivo?
—Es decir, sí. En relación con los poderes del Estado y las autonomías, queda vigente en relación con los parámetros que tienen que adoptar las instituciones y los órganos y las corporaciones, en relación con la definición de esas políticas.
––Entonces, ¿sí va a ser un punto de referencia?
—Sí, porque vamos a ver lo que dice el artículo 36. Lo que establece el artículo 36 es una serie de parámetros, por ejemplo, que haya disponibilidad de fondos, que los salarios sean competitivos, que haya sostenibilidad, transparencia, responsabilidad, que haya una especie de prioridad para tener y atraer personal altamente calificado. Todos esos elementos, a la hora de definir la política de remuneración de los órganos que tienen independencia, así como los entes que tienen autonomías, tienen que tomarse en cuenta.
”Lo que sí no corresponde al principio de separación de poderes y esos grados de autonomía es que sea el Poder Ejecutivo el que defina, sino que cada una deberá establecer su política salarial tomando como parámetro estos elementos que están en la ley, porque la ley sí es vinculante para ellos”.
––¿Cómo se va a regular que no se les vaya la mano? ¿Cuál sería el mecanismo de verificación?
—Hay dos mecanismos de control muy importantes que establece la Constitución. En primer lugar, el caso del Presupuesto Nacional. Esto tiene que ser verificado por el órgano competente, el Ministerio de Hacienda, donde se elaboran los presupuestos; luego, eso tiene que ser llevado al Parlamento y ahí se tienen que discutir los presupuestos y, lógicamente, ahí van las partidas de remuneraciones.
”En el caso de la CCSS, municipalidades y las universidades, pues eso le corresponde a la Contraloría, de acuerdo con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política.
”Entonces la Contraloría o el Parlamento tendrán que verificar que efectivamente se cumpla un principio que es muy importante, que es el equilibrio financiero. Sí hay mecanismos de control y se aplican”.
––El artículo 13 es el que define las ocho familias de puestos. Cuatro de estas son declaradas inconstitucionales y el artículo 13 en sí es declarado inconstitucional por no crear una familia de puestos de empleados municipales...
—Es que volvemos a los efectos. Es inconstitucional en sus efectos. Vamos a ver las cuatro familias.
”En el caso de empleados judiciales, hay una serie de empleados que no son considerados en las familias de judiciales, con el agravante de que los que no caigan en alguna de esas familias pasa al inciso A, y el A es simple y llanamente pasar a ser parte del estatuto del Servicio Civil.
”Lo segundo, en el caso de los docentes, el problema es que no se incluye a las personas que se dedican a la investigación y extensión social y cultural de las universidades. La Sala Constitucional, en el voto de 1993, dijo que el fin constitucional de las universidades es la docencia, la investigación, la extensión social y cultural.
”En el caso de la CCSS, pues también queda una serie de funcionarios que están dentro de ese fin constitucional. Recordemos el artículo 73 (de la Constitución). Dice que le corresponde a la Caja la administración y el gobierno de los seguros sociales, dentro de los cuales se encuentran el de Enfermedad y Maternidad (SEM) y el de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM). Son fines constitucionalmente asignados, con un agravante, que la misma Constitución dice que los dineros que se destinen a esos fines no pueden ser utilizados en otros.
”Y finalmente tenemos el de las municipalidades. La Sala extraña que no haya una familia de funcionarios municipales, con la particularidad de que si ustedes analizan el Código Municipal, hay todo un capítulo dedicado al estatuto de los funcionarios municipales. En ese sentido, la ley lo que está diciendo es que, como ellos no tienen familia, todos pasan al estatuto del Servicio Civil. Entonces, la Sala considera que es inconstitucional por no existir una familia de empleados municipales”.
––La familia de los que administran justicia y los magistrados del TSE, ¿esta es inconstitucional por lesionar la independencia de poderes? ¿Todos los funcionarios que forman parte de la judicatura, aunque no sean jueces y fiscales, tendrían que estar en una misma familia?
—Sí. La Sala entiende que hay un funcionariado que no solamente involucra a la judicatura, sino que hay un funcionariado de órganos jurisdiccionales, que en este caso son la Defensa Pública y el Ministerio Público, el Organismo de Investigación Judicial, que coadyuvan en la función de la administración de justicia, pero también, siguiendo la jurisprudencia de la Sala, se entiende que hay un funcionariado del tipo administrativo que es crucial, fundamental, y que debe estar dentro de esa familia del sector judicial.
––Pongamos un ejemplo: un auditor, un contador, un chofer...
—Bueno, ahí la Sala tiene una particularidad y así se va a explicar en la opinión consultiva, porque se entiende que podrían existir ciertos funcionarios, sobre todo porque hay ciertos empleados públicos que realizan labores auxiliares, como se les llama España, que hacen la distinción entre funcionario público y empleado público. Básicamente, labores administrativas muy básicas, que la Sala entiende que, en esos casos, el órgano competente tiene que determinar cuáles funcionarios quedan dentro de la familia y cuáles no quedarían”.
––¿La misma institución debe determinarlo?
—Sí, porque el Tribunal entiende que esa es una definición que debe hacerla cada uno de los jerarcas. No podría hacerlo Mideplán porque eso sería demasiado invasivo para la independencia judicial, electoral o, en su momento, para las autonomías.
”Quiere decir que podría haber funcionarios que realizan labores administrativas muy básicas, que los mismos órganos digan, ‘no, esto no es parte de lo que se entiende la función principal o administrativa de apoyo’, que bien pueden estar sometidos a regulaciones generales que implican a todo ese tipo de funcionariado.
”Lo mismo ocurriría con las universidades y municipalidades. Por eso es que en una parte se habla de labores sustanciales, pero tendrán que ser definidas por las propias administraciones públicas: ¿qué es lo que entienden como labores sustanciales, que es lo que llamamos un núcleo duro, un indispensable para el ejercicio de la potestad?”.
––¿Qué efecto tiene la diferenciación entre empleados públicos y funcionarios públicos? ¿Los empleados públicos sí podrían ser regulados por la escala de Mideplán?
—En Costa Rica, la Ley General de Administración Pública, el artículo 111, sí los equipara. Para la ley general, el empleado, el funcionario, vienen a ser sinónimos. Hay funcionarios públicos que participamos de la gestión pública, que estamos realizando la función administrativa, pero la misma ley, en el 112, establece que hay otro tipo de funcionarios que no están regulados por una relación estatutaria de derecho administrativo, sino que están regulados por el derecho laboral o común.
”Entonces, a partir de ahí, ese tipo de funcionariado, que generalmente es de labores administrativas muy básicas, que son estandarizadas en todas las instituciones, de acuerdo a lo que defina cada institución o cada órgano, puede quedar bajo no solamente el marco regulatorio, sino también bajo las potestades de dirección o incluso de Servicio Civil, pero la definición va a tener que hacerla cada poder, sus jerarquías, o cada ente, sus órganos con autonomía de gobierno, o administrativa autonormativa”.
––¿De eso dependerá si hay una parte de los funcionarios de las instituciones con una categoría especial que puedan ser regulados en una escala de Mideplán?
—Sí, porque la mayoría de la Sala entiende que hay labores que resultan comunes a toda la administración pública y en los cuales sí podría haber una estandarización en toda la administración pública.
––¿Cuáles son los funcionarios especializados en el caso de las municipalidades, porque algunos hablan que son el alcalde, el vicealcalde?
—Eso van a tener que definirlo los concejos (municipales). Recordemos que la clave aquí es el fin asignado constitucionalmente. El fin asignado constitucionalmente a las universidades es la docencia, la investigación y la extensión social y cultural. El fin asignado a la CCSS ya lo hablamos (administrar los seguros de salud y pensiones) y, finalmente, el fin asignado constitucionalmente a las municipalidades es el 169, 170, velar por los intereses y servicios locales.
”Entonces en cada caso, lógicamente atendiendo a criterios de razonabilidad, de proporcionalidad, de lógica, de ciencia y de técnica, cada administración pública, tomando como parámetro sus fines constitucionalmente establecidos, tendrá que definir qué
“Es constitucionalmente válido establecer una modalidad de pago en el sector público que sea el salario global o el salario único, toda vez que lo que establece la Constitución es que se ha de garantizar un salario”.
considera que es fundamental para su labor constitucionalmente asignada y cuáles no son esenciales para su labor constitucionalmente asignada.
”Esto no es novedoso porque ya la Sala Constitucional, en un voto de 1993, refiriéndose al caso de las convenciones colectivas, había establecido que en la administración pública hay dos tipos de funcionarios. Aquellos que participan de la gestión pública y que por lo tanto no pueden firmar convenciones colectivas, pero hay otro tipo de funcionariado que no participa en la función pública, que está regulada por el derecho laboral o común y que esos sí pueden firmar convenciones colectivas.
”Y la misma Sala dijo en su momento que a ella no le correspondía determinar quiénes estaban de un lado y quiénes del otro, sino que cada administración pública es la llamada a establecer quiénes de sus funcionarios realizan gestión pública y quiénes no, para efectos de participar o no, y ser beneficiados o no de la convención colectiva.
”Y aquí es la misma dinámica. La Sala no puede entrar a definir, sino que serán las administraciones de los respectivos entes con fines constitucionalmente asignados y los órganos con competencias constitucionalmente asignadas, quienes deberán definir quiénes son fundamentales y quiénes no son fundamentales”.
––Solo las administraciones. ¿No podrían los diputados hacer una lista taxativa?
—Es que yo me quedaría en el diseño que tiene el proyecto, porque un poco el diseño era que todo eso lo iba a construir, a través de la potestad de dirección, de reglamentación, el Mideplán. Por lo menos en el texto que se consulta a la Sala es lo que nosotros extrañamos.
”Es decir, cuando hablamos del artículo 13, volviendo a las familias de puestos que aquí son familias muy pequeñas, que no involucran precisamente a otros funcionarios, funcionarios administrativos que son esenciales para cumplir con las competencias y fines constitucionalmente asignados y, por lo tanto, la Sala dice que eso es inconstitucional. Es una inconstitucionalidad en sus efectos por no incluir dentro de esas familias a ese tipo de funcionariado”.
––¿Podría ocurrir, en el caso del personal de apoyo, un informático, por ejemplo, que las municipalidades consideren que es una labor esencial y otra institución considere que no y que sí esté sujeto a lo que establezca Mideplán?
—Habría que ver en cada caso. Eso tendría que ver más con un tema ya de interpretación y aplicación de la ley. Ese tema ya escapa del ámbito constitucional.
”Será muy probable que órganos técnicos consultivos como la Procuraduría General de la República tendrán que ir decantando la correcta interpretación y aplicación de la ley, con base en criterios de ciencia, técnica, razonabilidad, proporcionalidad y con base en criterio lógicamente de tipo jurídico”.
––Los médicos en la Caja son una labor esencial, es absolutamente claro, pero en muchas instituciones tienen médicos para atender a su personal. ¿En esos casos sí serían regulados por el Poder Ejecutivo?
—Deberá irse decantando a la hora de interpretar y aplicar la ley porque, digamos (habrá que valorar) si ese tipo de médico es un médico que coadyuva o no coadyuva en las labores propias de la Caja. Pero eso, recuerdo, yo que fui procurador constitucional, nos tocaba mucho decantar la correcta interpretación y aplicación.
”Eso deberá irse decantando a través de muchos dictámenes que probablemente, en el hipotético caso de que llegue a ser ley de la República, ellos tendrán que ir decantando. Y se irá ir viendo cómo se interpreta y aplica correctamente la ley”.
––¿El tema de la independencia de la Asamblea no se aborda (en la opinión de la Sala IV sobre el proyecto) porque no se consultó?
—No. No. Los diputados no consultaron.
––¿El proyecto afecta o no el funcionamiento del Poder Judicial?
—Sobre ese tema la Sala no emitió un criterio, es un tema que deberá definir el Poder Legislativo lógicamente tomando como parámetro las observaciones y las objeciones que hizo la Corte Suprema de Justicia, pero la Sala sobre ese extremo no emitió un pronunciamiento. No fue consultada, no nos consultaron y consecuentemente es un tema que está en este momento en manos del Poder Legislativo.
––¿Eso puede ser objeto de un nuevo análisis en caso de un primer debate si se vuelve a repetir?
—Sí. La Sala tiene una jurisprudencia de que siempre y cuando el proyecto sufra modificaciones podría ser objeto de consulta. Lógicamente sobre puntos no consultados, porque si no esto sería de nunca acabar.
––Con base en los artículos 99 y 100 de la Ley General de Administración Pública, Mideplán hace una argumentación de cómo el Poder Ejecutivo puede emitir directrices dirigidos a otros poderes del Estado...
—Lo que pasa es que el artículo dice lo siguiente: la jerarquía implica dirección, pero la dirección no implica jerarquía.
”La potestad de dirección es la facultad que tiene un órgano, en este caso la administración pública central, el Poder Ejecutivo, el Mideplán, de ordenar la actividad, pero no un acto concreto, es decir, tiene la potestad de fijarle metas, objetivos.
”Lo que pasa es que la potestad de dirección es incompatible con el principio de separación de funciones, con la independencia judicial, la independencia electoral y grados de autonomía.
”Si uno hace un repaso de las leyes que se emiten a partir de la crisis de 1980, precisamente para sanar un problema de finanzas públicas, Ley de Autoridad Presupuestaria por citar un caso, siempre se excluyó de la potestad de dirección a las universidades y a las municipalidades. Es que la facultad de dirección resulta incompatible.
”Si usted sigue leyendo el artículo 98, 99 y 100, dice cosas tan graves como esta, graves en el sentido para un órgano que goza de independencia o que tiene grados de autonomía, que dice que quien de forma reiterada y sin justificación -dice la ley- desacate una directriz, podrá el Poder Ejecutivo remover el órgano jerárquico que está desacatando.
”Imagínese eso en relación con el Poder Judicial, la Corte Plena, el Consejo Superior o un concejo municipal, el Consejo Universitario, un rector. Eso hace que la facultad de dirección resulte incompatible con la independencia y las autonomías.
”Eso aplica a todas aquellas instituciones que sí están sometidas a la facultad de dirección, porque si usted lee la Ley General, en el artículo 26 y 27, hay dos conceptos muy claros, que son dirigir y coordinar. Dirigir implica potestad de dirección, coordinar es cuando, en un caso específico, un problema o asunto desborda la competencia de un órgano, entonces el presidente de la República incluso puede ordenar a los órganos siéntense a coordinar de tal forma que, aunando esfuerzos humanos y materiales, en conjunto, se dé una solución al problema que desborda la competencia”.
––¿Por qué se declaró inevacuable la consulta de la Corte Suprema?
—Eso fue una decisión dividida, cinco a dos, porque la mayoría entiende que, en este caso específico de la Corte, la Sala tiene que establecer un límite y ese límite lo da la llegada del expediente o, eventualmente, una acumulación.
”En este caso específico, la consulta llega con posterioridad. Si nosotros aceptásemos eso, habría que estar corriendo los plazos del mes. Me parece que, o nos parece a la mayoría, que la consulta está en función de la potestad de legislar.
”En este sentido, tanto los diputados que quieran consultar como las instituciones que tengan legitimación para consultar, que son cuatro instituciones, la Corte, el TSE, la Contraloría y la Defensoría, eventualmente, cuando ataña a derechos fundamentales, han de hacerlo con la anticipación debida y siguiendo con reglas muy claras y precisas que ya la Sala Constitucional ha establecido con su jurisprudencia”.