El problema del impuesto sobre los combustibles
El impuesto único sobre los combustibles significa cerca del 11,3% de los ingresos tributarios y representa el 27% del precio de la gasolina súper y el 18% del diésel.
El uso de hidrocarburos, en particular para el transporte automotor, hace que esos precios tengan un impacto transversal en toda la economía.
La discusión sobre cómo reducir los precios de los combustibles ha girado alrededor de cómo bajar el impuesto a corto plazo. Como resultado, se emitió legislación para congelar temporalmente el impuesto, se discuten proyectos para reducirlo y el gobierno trabaja en una propuesta de ley para fijar un tope al precio.
Si bien el énfasis en atender la urgencia inmediata es pertinente, enfocarse en esto ha impedido ver problemas de fondo en el diseño del impuesto y pensar en soluciones para evitar vernos de nuevo en esta situación.
El impuesto sobre los combustibles resulta muy conveniente, ya que permite recaudarlo en el origen y ajustarlo a la inflación mediante el mecanismo de ajuste automático trimestral establecido en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias del año 2001 que lo creó.
El mecanismo de ajuste convierte el impuesto en uno procíclico, es decir, se mueve junto al ciclo económico y en la misma dirección por estar ligado a la inflación. Este ajuste resulta conveniente para el erario; no obstante, es tremendamente perjudicial para la población y la competitividad del país.
Adicionalmente, la variación del impuesto empuja al índice de precios al consumidor (IPC) en la misma dirección, y el cambio en el IPC produce un ajuste del impuesto, con lo que se autoalimentan. Por esto, el impuesto no solo es procíclico, sino que acentúa la variación de los precios, lo que se contrapone a la búsqueda de la estabilidad económica.
Esto debe llamar a repensar el diseño del impuesto para cortar la relación entre inflación y el nivel de impuestos a los combustibles. En segundo lugar, deberíamos aspirar a transformar el impuesto en un instrumento contracíclico que contribuya a la estabilización de los precios y no a exacerbar sus vaivenes.
Para avanzar en esta dirección, puede considerarse que este se reduzca durante las partes bajas del ciclo económico o altos precios de los combustibles. Varios países cuentan ya o han propuesto mecanismos de estabilización de los precios de la energía que han tomado diversas formas: apoyo directo a los usuarios, precios tope como los propuestos por el Poder Ejecutivo, reducción de impuestos, entre otros.
En Chile se discute legislación que establecería un fondo para estabilizar las tarifas eléctricas, el cual proporcionaría ayuda directa a los usuarios para mitigar el aumento en el costo.
La experiencia internacional nos previene de las desventajas de estos esquemas por su impacto fiscal, porque tienden a perpetuarse, benefician a las personas de mayores ingresos y por las señales económicas que dan en favor del consumo de combustibles. Por eso, estas medidas deben ser limitadas en el tiempo, transparentes y contar con financiamiento definido, como ha señalado el Banco Mundial.
En Costa Rica, podría pensarse
El impuesto se mueve junto al ciclo económico y en la misma dirección por estar ligado a la inflación
en un fondo que permita suavizar los picos en los precios de los combustibles. El fondo podría provenir del impuesto sobre los combustibles, alimentarlo cuando los precios sean bajos y cortar las crestas de precios con sus recursos cuando estos sean altos.
El impuesto se reduciría cuando los precios sean altos y se evita la erosión de las finanzas del Estado al saldar, mediante el fondo, la brecha impositiva que se genere por esa reducción.
Dado el riesgo de indisciplina fiscal y la tentación de utilizar el fondo para otros fines, se requiere un blindaje legal y financiero, como podría ser la constitución de un fideicomiso que administre los fondos destinados a este fin y la adopción de reglas fiscales estrictas.
Independientemente de la forma que tome la solución, persiste la necesidad de cortar la relación entre el impuesto y la inflación, así como las virtudes de contar con un esquema tributario que, sin comprometer la estabilidad fiscal, contribuya a la estabilidad de los precios y de la economía.
Estos son aspectos que, más allá de las necesidades a corto plazo, deben considerarse en la búsqueda de soluciones integrales mediante el rediseño de los impuestos a los combustibles.