Što se (ne) smije kad predsjednik države krši Ustav
Među stručnim kritičarima drugog upozorenja Zoranu Milanoviću nema dva ista mišljenja, osim onog troje ustavnih sudaca koji i ovaj put misle kao jedan, što je i oblik populističke manipulacije
Dok su se svi ustavnopravni stručnjaci i 12 ustavnih sudaca složili da predsjednik države (PRH) Zoran Milanović ne smije biti aktivan sudionik izborne kampanje, iako je troje sudaca unatoč tome bilo protiv i prvog upozorenja, nakon drugog postizbornog upozorenja među pravnim stručnjacima procvjetalo je tisuće cvjetova. Nema dva ista mišljenja. Izuzev izdvojenog mišljenja troje sudaca – Andreja Abramovića, Lovorke Kušan i dr. sc. Gorana Selanca – koji su opet o odluci većine mislili kao jedan. Šteta je što se ne osamostale, osobito na ovako delikatnim predmetima. Kako ih razlikovati kod eventualnog reizbora? Kako je moguće da baš u svim politički senzibilnim predmetima uvijek dijele baš iste stavove o nizu pitanja. Tim trojstvom se i populistički manipulira jer dojam je znatno jači nego da iznose zasebna mišljenja. Tako se sada na ljevici njihova “izdvojena mišljenja” nekritički iščekuju kao poslanice i onda tumači kako su se ustavni suci podijelili, iako ih triput više misli drukčije.
Kod prof. dr. sc. Sanje Barić, predstojnice riječke Katedre za ustavno pravo, to ne prolazi. U raspravi s kolegom prof. dr. sc. Đorđem Gardaševićem s istoimene zagrebačke katedre, na njegovu je Facebooku napisala: “Mislim da je krajnje vrijeme da prestanemo uzdizati ‘izdvojena mišljenja’, posebno ona na prvo upozorenje... koja nalikuju studentskim ispitima u kojima studenti pišu opširno, a točno, ali ne odgovaraju na jedino što je pitanje”, komentira Barić pa zatim tumači kako je glavni argument naopako logički postavljen: “Jest, djeluje suprotno Ustavu, ali možda bi nekad ipak mogao, što točno ne znamo, ali možda bi, ali sada nije to vrijeme, pa sada ne može, ali nema ‘sankcija’... i onda 19 stranica silnih priča koje većinom stoje, ali osim funkcije pokazivanja općeg i specifičnog ustavnog znanja, nemaju nikakav učinak izvan STVARANJA PRIVIDA da se ne slažu sa suštinom, a to je – kao što su ipak priznali – da PRH postupa ‘suprotno Ustavu RH’, ali ipak ne bi baš da to ima ikakvu ustavnopravnu posljedicu (Ne sankciju! Ne kaznu! Posljedicu!)”.
Potonje je važno, jer očito da profesori koji upozorenju daju pravni značaj odluke zbog toga onda inzistiraju na propisanoj strogoj ustavnopravnoj formi, a u istoj funkciji je i korištenje termina “sankcija” ili “kazna” umjesto “posljedica” jer to onda za sobom povlači primjenu strogih kaznenopravnih načela u vezi s poštivanjem ljudskih i političkih prava.
Trojna mišljenja zanimljiv su fenomen jer čak i profesori koji o biti stvari imaju isti stav ne misle o svemu isto. Tako dr. sc. Anita Blagojević i doc. dr. sc. Mato Palić, oboje s osječke Katedre za europsko i ustavno pravo, drže da je drugo upozorenje bilo
očekivano s obzirom na sadržaj prvoga i ponašanje PRH u kampanji, ali o tajmingu drugog upozorenja se ne slažu. Blagojević kaže da ga je trebalo donijeti uoči izbora, a Palić smatra da je dobro što nije jer bi Ustavni sud tada bio na udaru kritika da se umiješao u izbornu kampanju. Potonje je stav i Barić, s tim da ona dodaje kako bi bilo idealno da je već prvo upozorenje razradilo sve moguće posljedice. To je primjedba i profesora s iste katedre doc. dr. sc. Matije Miloša, ali iako ni njemu nije sporno da onaj tko krši Ustav ne može biti mandatar i premijer, najveći mu je problem šturo obrazloženje, argumentacija je morala biti bolja. I izv. prof. dr. sc. Ana Horvat Vuković sa zagrebačke Katedre za ustavno pravo dijeli mišljenje kolega da je US mogao donijeti partikularni zaključak iz protuustavnih ponašanja sudionika parlamentarnih izbora, ali: “Ono gdje nisam s njima suglasna je prelazi li ponašanje Zorana Milanovića nakon prvog upozorenja prag iza kojeg takva posljedica nastupa. Ako da, bila bih voljela o tome čitati ipak jaču argumentaciju i supstancijaciju”, stav je Horvat Vuković. Na svome je Facebooku pojasnila kako su postupci PRH provocirali novu reakciju te da je taj svojevrsni “game of chicken” ispod razine institucije PRH. Ali, ona je očekivala ponavljanje monitoringa US-a s osvježenim podsjećanjem na predsjednikove ustavne dužnosti, a ne odluku pogrešnog tajminga do mjere da je već i ta nepravodobnost diskvalificira, ali i neargumentiranošću riskira da i US pridonosi podrivanju već dobrano načetog autoriteta možda i najvažnije ustavne institucije.
Za Gardaševića, US je otišao predaleko. Kazne i sankcije moraju biti unaprijed propisane, ne mogu se izmišljati kad se nešto dogodi. Zašto u prvom upozorenju nije navedeno da ne može biti premijer. To da predsjednik ne bi mogao biti mandatar ako ga podrži saborska većina, nema temelja u Ustavnom zakonu. US može poništiti pojedine izborne radnje ili odluke, pa i izbore ako je bilo nepravilnosti, ali US tvrdi da ih nije bilo. Sporno je predsjednikovo ponašanje u izbornoj kampanji, ali kampanja je završila. Kad predsjednik krši Ustav, dvije trećine saborskih zastupnika mogu pokrenuti pitanje njegove odgovornosti. Zašto prvo to nije pokrenuto, pita Gardašević, iako zna da je tu većinu nemoguće postići sve i da predsjednik RH sebe proglasi kraljem, zapovjedi vojsci da zauzme Banske dvore i uhiti Andreja Plenkovića. Ipak, unatoč argumentaciji po kojoj vrijedi samo što izričito piše, Gardašević tumači da predsjednik RH ne može provoditi postupak konzultacija s porukom da je on mandatar. Zašto ne, kad ni to nigdje ne piše. U svakom slučaju, njegov je ključan stav, čim da ostavku, PRH može biti mandatar ako to žele zastupnici u Saboru, tumačio je za N1.
Profesor emeritus dr. sc. Branko Smerdel sve te okolnosti lapidarno je komentirao citirajući Katonovo pravilo i hrvatskog pravnika Baltazara Bogišića iz 19. stoljeća: “Quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalesce re!! Ili “Što se grbo rodi, vrijeme ne popravi!”, napisao je na svome Facebooku.
Palić je isto rekao drugim riječima: – Da predsjednik Zoran Milanović sad podnese ostavku, to ne može obrisati ono što se događalo od upozorenja Ustavnog suda naovamo, a to je skoro svakodnevno kršenje tog upozorenja. Ne možemo se praviti kao da je sve u redu i da se ništa nije dogodilo. Ono što se danas dogodilo jest posljedica Milanovićeva neustavnog ponašanja. Na temelju toga će se osporiti i njegova buduća kandidatura za predsjednika RH – tvrdio je Palić za Večernji TV.
Barić je rekla da je US napravio najmanje što je mogao: – Mogao je i poništiti rezultate izbora, a to bi bilo strašno. Ovo nije povezano jedno s drugim, to se izvrće. Kao da su rezultati izbora povezani s osobom predsjednika države. Izbori još mogu proći kao legitimni, ali činjenica da predsjednik ne može biti mandatar proizlazi iz toga da je kontinuirano sudjelovao u kampanji, a nakon izbora je aktivno sudjelovao u sastavljanju većine, rekla je. Gardaševiću je izravno uzvratila na njegovu Facebook objavu: – Ne mislim da je Ustavni sud “išao predaleko”. Naime, koja je alternativa? Fingirati da postoji neki građanin ZM od trenutka kad da ostavku, a apsolutno sve što je radio i radi prije toga, a što bi mu omogućilo da da ostavku jer je, eto, skupio većinu, radio je na neustavan način. To je toliko kristalno protuustavno, dovođenje samog sebe u poziciju da iz neustavnog ponašanja kao PRH odjednom postanem “iskupljen”, “očišćen od protuustavnosti”, jednom riječju, konvalidiran izborom trenutka ostavke, a koji izbor bira u isključivoj ovisnosti o tome je li mu protuustavno djelovanje uspjelo ili nije – tumači Barić. Izrazila je neslaganje i sa, kako piše, “zavaravajućim korištenjem sankcija jer se radi o pravnoj posljedici neustavnog postupanja predsjednika, a ne “kazni”, te petljanje o povredi političkih prava te je li riječ o “odluci” jer naravno da je riječ o upozorenju.
Prof. dr. sc. Vedran Đulabić sa zagrebačke Katedre za upravnu znanost prigovora što upozorenje ne sadrži sve što Ustavni zakon propisuje da odluka US-a mora sadržavati, uvod, izreku i obrazloženje. Za njega je i vrlo paušalna tvrdnja o protuustavnom djelovanju PRH pa i on pita koje su to odredbe Ustava prekršene i koja je sankcija za to predviđena. Smeta mu što se ignoriraju važeće pravne norme te drži da se ulazi u svojevrsnu ustavnu i pravnu ezoteriju kad se govori o duhu Ustava. Đulabić je jedan od rijetkih koji i za prvo upozorenje misli da je neustavno, ali tumači da je poštovano iako je PRH slao političke poruke, što je “ogromna siva zona”, ali otvoreno je pitanje je li to i kršenje Ustava. Ako jest, onda je izbore trebalo poništiti.
Barić je uzvratila Đulabiću: “Ustavno pravo ne funkcionira kao druge grane prava niti je ustavnopravno tumačenje jednako redovnom sudskom tumačenju. Nigdje u Ustavu nisu do preciznosti definirana temeljna načela. Ona se znaju, proučavaju i podučavaju. To nije ezoterija, to je temelj ustavnog prava”, napisala je. Za upozorenja i priopćenja naglasila je “ne trebaju” biti odluke, te “imaju svoju svrhu i osnove” pa se pozvala na slučaj iz 2013. u vezi s referendumom o braku u kojem je obrazloženo da nije na US-u da u upozorenju obrazlaže temeljne pravne standarde u vezi s referendumom, zatim da odluke sudionika referendumskog procesa moraju biti usklađene s temeljnim vrednotama hrvatske ustavne države, a što nije slučaj sa spornim dijelovima tadašnje odluke zbog neprihvatljive mogućnosti da Hrvatski sabor naknadno promijeni odluku birača izraženu na referendumu. To je i odgovor bivšoj premijerki Jadranki Kosor koja je na Facebooku u čudu ispalila: “Zastrašujuće izjave da su u stanju poništiti i odluke Hrvatskog sabora. Pa to je potpuno protuustavno. Ne mogu suci koje bira Sabor poništavati odluke Sabora o izboru premijera”.
O tome je potpisnik ovih redaka vodio polemiku s prof. Đulabićem koji je na upit profesorima odgovorio kako bi i bivši premijer Ivo Sanader, iako osuđen za korupciju, mogao biti mandatar jer nije propisano da ne može. Unatoč presedanu s Branimirom Glavašem kad Ustavni sud 2011., iako nitko nije tražio njegovo očitovanje, nije dopustio da Glavaš bude ne samo kandidat na izbornoj listi već ni politički maneken kao nositelj HDSSB-ove liste zbog tadašnje osude za ratni zločin. Ni ta “sankcija” nije bila propisana, već je “izmišljena” tumačenjem temeljnih vrednota našeg ustavnog poretka koje moraju biti poštovane u izbornom procesu. Ali, tada profesori nisu iznosili primjedbe koje sada ističu niti je itko od njih u navodnu obranu vladavine prava rekao: “I ratni zločinac može biti nositelj liste.”
Barić je Đulabiću, a to se tiče i Gardaševića, uzvratila kako tu nije riječ o sankcijama, kaznama i ograničavanju navodnih prava, već se radi o posljedicama predsjednikova ponašanja jer nitko ne može imati koristi od svojih protupravnih radnji tim više jer je riječ o protuustavnim radnjama. Napomenula je i da “narod (pa i predstavljen u Hrvatskom saboru) ne može djelovati protivno Ustavu, a ako djeluje, takve radnje US sprečava (npr. ukida neustavne zakone, zabranjuje neustavne referendume”.
Đulabić joj je replicirao: “Razumijem značaj ustavnih i općenito pravnih načela, ali hvala što si mi to pojasnila”, pa je nastavio argumentirati o važnosti forme u pravu (nužnih elemenata odluke) te je karikirano protumačio kako se uvijek možemo pozvati na načela, staviti ih u neku formu koja nam odgovara i nekoga poslati na robiju jer nam je svima “jasno” da je kršio ovo ili ono. Na koncu se složio da upozorenja i priopćenja ne trebaju imati formu odluke jer im je svrha upozoriti, ali onda se u tim aktima ne može ništa zabraniti ni izmisliti posljedice, a za Đulabića su to ipak sankcije, koje nisu propisane. Iako US ništa nije zabranio, nego je najavio moguću posljedicu.
Aleksandra Kolarić, bivša glasnogovornica Račanove Vlade, izbačena iz SDP-a zbog kritike Zorana Milanovića, na to je komentirala da prof. Đulabić “neobjektivno i voluntaristički” tumači od početka i tako nastavlja i u stručnom dijelu obrazloženja, s ciljem opravdanja Milanovića pod svaku cijenu. Đulabić joj je odgovorio da nema politički cilj i prigovorio Kolarić da unosi u raspravu drukanje za Milanovića kako bi ga osobno diskreditirala i prikazala kao neobjektivnog i pristranog.
Novinarka N1 Nataša Božić Šarić profesore je za Facebook rasprave pitala čime su saborski zastupnici zaslužili da US suspendira njihovo ustavno pravo i unaprijed odredi što ne smiju odlučiti i kako ne smiju glasati. Barić joj je odgovorila da US to ne smije, ali da se radi o izvrtanju teza i stvaranju žrtve. Radi se o tome da je PRH neustavni kandidat pa posljedično, zbog svojih kontinuiranih neustavnih radnji i ponašanja, neustavni potencijalni mandatar. To je posljedica “njega”, tumači Barić, dodajući da Sabor nema ovlast konvalidirati neustavnost osim u postupku izmjene Ustava. Novinarka je na to uzvratila kako joj je čudno da poništavanje odluke Sabora nije propisano te joj nije jasno zašto onda nisu poništeni rezultati izbora. Barić je uzvratila kako se može samo spekulirati, a ne i kvantificirati koliko je PRH utjecao na izbore pa bi stoga bilo pogrešno da su rezultati izbora poništeni. Prije je upozoreno da PRH ne može biti ni formalni ni stvarni kandidat. “To što su onda se svi ponašali kao da je to što im je rečeno u Upozorenju samo toalet papir, to ipak nije problem US-a (premda je mogao napisati detaljnije obrazloženje prvog puta, to se slažem, no ako ga ponovno i ponovno pročitate, sve jasno piše...”, napisala je ogradivši se da je pitanje bi li se i sama mogla domisliti svoj iracionalnosti PRH-a. A to što u Ustavu ništa o konkretnoj situaciji ne piše, protumačila je: “Zato što je to toliko izvan svake pameti da to doista treba nekome pasti na pamet da regulira.”
Novinar Ivan Hrstić u rečenici iz prvog upozorenja “Ako... istupa u javnosti kao budući kandidat za predsjednika Vlade, mora odmah podnijeti ostavku”, iščitava jasno upozorenje, a PRH je sam rekao da vodi kampanju. Gardašević je inzistirao da se to odnosi na ostavku, a ne na zabranu kandidiranja za drugu funkciju. Hrstić je nastavio: “Ako su napisali da mora podnijeti ostavku ako želi do cilja, zar to nije kao da su napisali da ne može do cilja ako ne preda ostavku.” Tada je Gardašević posegnuo za tumačenjem o formi “odluke” i “sankciji”, kao i Đulabić. Hrstiću je bizarno, ako je prvo upozorenje bilo održivo, onda US može upozoriti što god hoće, ali ispada da i PRH može raditi što god hoće. Gardaševiću to nije bizarno, jer US može upozoravati, a poništavati može samo što je ovlašten za izbora, a dodjela mandata nije izborna radnja. Njemu je bizarno da US misli da može što hoće, a pokazali su neutemeljeni aktivizam. Šteta što nisu bili tako hrabri i za pandemije pa je o rigoroznim ograničenjima ljudskih prava i sloboda odlučivala saborska većina, a US se nije miješao. Iako je zamjerio premijeru što se čudi debati o ispravnosti odluke US-a, i sam je konstatirao da je prava tema, i to novinarska, moć u rukama premijera, pa onda i zloporabe, dok strahovi u odnosu na PRH od 2000. nemaju uporišta. Na što je Hrstić dometnuo: “Pa da, gle vraga ili koje li slučajnosti, želi baš premijersku funkciju, mimo izravnog sudjelovanja na izborima pod jednakim pravilima za sve, zlorabeći funkciju koja ipak i dalje sadrži običnom smrtniku nedostupnu razinu moći koja je nespojiva sa stranačkim natjecanjem na parlamentarnim izborima”. Gardašević je zaključio da je to akutni problem, a njega brinu kronični.
I Horvat Vuković inzistirala je da joj Gardašević kaže kako pomiriti te dvije stvari, “odluke US-a se moraju poštovati” i “ako da ostavku, ZM može biti mandatar”. Gardašević joj je na koncu rekao da ne očekuje od ustavnog pravnika ništa drugo nego da odluku US-a treba poštovati, pa je dodao: “Čak i kad je besmislena, neutemeljena, logički
I oni koji tvrde da Ustavni sud ne može zabraniti Milanoviću da bude mandatar ističu kako se odluka tog suda mora poštovati
neodrživa.”
Prof. dr. sc. Robert Podolnjak sa zagrebačke Katedre za ustavno pravo te kandidat Mosta na izborima, i za drugo upozorenje rekao je za N1 da nema veze s Ustavom jer US nema ovlast poništiti izbore zbog kršenja predizborne promidžbe sudionika pa i predsjednika RH. Izbori se mogu poništiti zbog ozbiljnih kršenja u izbornoj proceduri, što je moglo bitno utjecati na izborni rezultat. I on je kao i Barić, ali s drugom svrhom rekao, kako se ne može kvantificirati utjecaj PRH na izbore. Slaže se s Gardaševićem da zastupnici mogu izabrati za mandatara koga žele te da US nadzire ustavnost izbora, ali određivanje mandatara nije dio izbornog postupka. Smatra paradoksalnim što je US već utvrdio da je PRH kršio Ustav pa, kad bi dvotrećinska saborska većina pokrenula postupak utvrđenja njegove odgovornosti,već se zna kakva bi bila odluka. Tvrdi da je to što US radi najobičnija osveta PRH-u jer je kršio upozorenje.
Iprof. dr. sc. Frane Staničić s Katedre za upravno pravo PF-a u Zagrebu objavio je da je i Paliću rekao da, na žalost, i dokazani kršitelj Ustava može biti mandatar i premijer. Ali, imajući u vidu da Sabor kao jedini ovlašten ne može inicirati postupak opoziva PRH jer nije konstituiran, a niti je moguće da dvije trećine zastupnika prihvate činjenicu da PRH krši Ustav, onda ispada da PRH u vrijeme interregnuma može raditi što želi. To onda ipak dovodi do zaključka da US u toj situaciji ima pravo zabraniti PRH da bude mandatar nakon izbora. S tim da se i on složio da je upozorenje US-a zakasnjelo te boluje od mana jer omogućuje napade zbog vremenske neodređenosti zabrane, manjkave argumentacije ili političke motiviranosti. Ali i Staničić je na koncu, kao baš svi stručnjaci, zaključio da se odluke US-a moraju poštovati i kad se s njima ne slažemo jer je to vladavina prava.
Uz napomenu da argument “to u Ustavu ne piše” zapravo pokazuje apsolutno nepoznavanje prava. Vrijedna pažnje je i opaska Horvat Vuković: “Po običaju, Hrvatska ima četiri milijuna ustavnjaka, nogometnih izbornika, epidemiologa, pa i sudaca Ustavnog suda.” Kao i stav izv. prof. dr. sc. Zorana Burića, docenta na Katedri za kazneno procesno pravo PF-a u Zagrebu o tome što se neki “komentatori ne libe iznositi poprilično čvrsta (a ponekad i ostrašćena) stajališta o pravu, o tom istom pravu (pa onda i o društvu i državi koji su utemeljeni na vladavini prava) znaju zabrinjavajuće malo.
Pomalo je već zamorno kako se neka obilježja prava i pravnog poretka koja su svugdje uobičajena kod nas prikazuju kao iskrivljena i izvanredna. Neslaganje oko toga što pravo jest, a onda i kako ga na neku konkretnu životnu situaciju primijeniti, sveprisutno je obilježje prava, na svim geografskim širinama i daljinama. Takve su situacije osobito prisutne onda kada se javljaju neke sasvim neočekivane životne situacije. Mislim da nikome ne treba posebno objašnjavati koliko je ono što je u kontekstu posljednjih parlamentarnih izbora napravio predsjednik RH bilo za one koji su pisali Ustav (ili Ustavni zakon) očekivano. Što je pravna norma po rangu viša, u pravilu je i apstraktnija, pa je i potreba za raspravom o njezinu pravom značenju izraženija. Pravno pravilo do svojeg pravog značenja dolazi tek kroz svoju primjenu. Kada se neko tumačenje u primjeni potvrdi, postaje dominantno i onda i samo postaje pravo. Ali ni tad nije zapisano u kamenu, već se opet može dovoditi u pitanje (pravo se tumači i evolutivno). U odnosu na stručnjake i njihova različita mišljenja, postoje stručnjaci i stručnjaci. Snaga nečijeg stava ne mjeri se prema inklinaciji tog stava prema desnom ili lijevom, već prema argumentaciji kojom je taj stav potkrijepljen. Tu između stručnjaka i stručnjaka mogu postojati (i postoje) ogromne razlike”, napisao je prof. Burić.