Ten, s nímž vláda stojí a padá
Bez předsedy ztrácí vláda legitimitu. Vyplývá to z vnitřní logiky českého ústavního systému
Země, ve které vládne ústava a právo, snadno unese změnu ústavních zvyklostí. Země, ve které se nedbá na právo ani zvyklosti, však musí snášet svévoli mocných.
Kdo sleduje politickou a ústavní krizi ve věci ohlašované a následně stažené demise předsedy vlády, musel okamžitě pochopit, že za teatrální maskou se skrývá jasná nabídka vlády pevné ruky pořádného chlapa, který si to se všemi nepřáteli vyřídí a zesměšní i znemožní je stejně tak, jak to umí Putin, Erdogan, Orbán a další „chlapáci“dnešní politiky. Zajímavé bylo sledovat i to, jak prezident, hnutí ANO a některá média okamžitě začala rozšiřovat zprávu o „alternativních názorech odborníků“, podle nichž prezident může přijmout demisi pouze předsedy vlády, aniž by s ním odstoupila i celá vláda.
Vynecháme-li těch pár „odborníků“, jejichž názory jsou bližší dnes tak populárním alternativním faktům než právní vědě, protože odůvodní cokoli podle politické zakázky, najdeme v české ústavní teorii i menšinové názory, podle kterých vláda nestojí a nepadá s demisí premiéra. Tyto názory si zaslouží pozornost, i když je ani zdaleka nelze brát jako ospravedlnění prezidentova postupu. Zdánlivě titěrné rozdíly ve výkladu ústavy mají totiž zásadní význam pro pochopení toho, jak funguje česká parlamentní demokracie, co jednotliví aktéři současné krize mohou a nemohou činit a jaké důsledky může jejich jednání mít z ústavního hlediska.
Nejde o ústavní zvyklosti
Názor, že demise premiéra není demisí celé vlády, vychází z obecného tvrzení, že nemáme tradici kancléřského ani westminsterského modelu parlamentní demokracie, a navíc se opírá o prvorepublikovou a komunistickou ústavní praxi. Pomineme-li, že v komunismu byly mnohem důležitější zcela jiné praktiky než dodržování ústavy, tento přístup vychází paradoxně z argumentu ústavními zvyklostmi, který jinak zastánci tohoto názoru kritizují, a dále z metody historické analogie, která je ovšem vždy slabá a často ignoruje platnou ústavní úpravu.
Pokud jde o zvyklosti, většinový názor se opírá o mnohem silnější argument zvyklostmi zavedenými během existence dnes platného ústavního pořádku. Lze tak postupně zmínit demise vlád Václava Klause, Vladimíra Špidly, Stanislava Grosse i Petra Nečase, v nichž přes některé odlišnosti demise předsedy vlády vždy znamenala demisi celé vlády. Na rozdíl od některých kolegů jsem však přesvědčen, že argument nedávno ustavenými zvyklostmi má v této situaci pouze podpůrnou funkci, a pravidlo, podle něhož demise premiéra automaticky znamená demisi celé vlády, lze snadno vyčíst z normativního uspořádání a vnitřní logiky českého ústavního systému.
Ze systematického výkladu je na první pohled patrné, že vláda nemůže fungovat bez svého předsedy. Pokud bychom celou situaci chtěli dovést do absurdních důsledků, tak by premiér mohl těsně před podáním vlastní demise podat návrh na odvolá- ní všech členů vlády, který prezident musí přijmout. Namísto spekulace o extrémních krocích z rejstříku krále Ubu, v nichž si libuje současný prezident, je však lépe zkoumat, jaké důsledky by mělo oddělení demise premiéra od demise celé vlády.
Vůle parlamentu proti vůli prezidenta
Každá nově sestavená vláda musí získat důvěru v Poslanecké sněmovně, což je první princip každého parlamentaristického systému. V případě, že by byl prezidentem jmenován do staré vlády nový předseda, vzniká otázka, jestli se jedná o vládu starou, nebo novou, která musí požádat o důvěru v parlamentu.
Tato otázka není politická, ale v první řadě ústavní, protože odpověď na ni definuje základní rysy ústavní dělby moci. Pokud bychom přijali tezi, že se jedná o starou vládu, které může Poslanecká sněmovna případně vyslovit nedůvěru, což je akt vyžadující odlišné procedury než vyslovení důvěry, umožnili bychom prezidentovi nasadit do vlády i případné kukaččí vejce v podobě premiéra bez většinové důvěry zákonodárců. Je takové rozštěpení politické vůle a důvěry slučitelné s ústavním parlamentarismem? Máme považovat vládu, ve které dojde k obměně více ministrů či dokonce většiny, za novou, nebo starou? Jak zajistit, aby legitimita staré vlády s novými ministry nebyla nižší legitimita než nově sestavené povolební vlády?
Při hledání odpovědí na tyto otázky se ukazuje, že je to právě ústavní funkce premiéra, který vládu nejen sestavuje, ale současně garantuje její funkčnost i legitimitu. Zatímco tuto legitimitu neohrožuje výměna ministrů, demise premiéra zpochybňuje nejen kontinuitu fungování vlády, ale také její legitimitu. Každý nově jmenovaný předseda by proto měl znovu jmenovat případně i starou či, lépe řečeno, staronovou vládu, která by následně požádala Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry.
Každé jiné řešení snižuje jistotu a předvídatelnost ústavních pravidel a zvyšuje riziko svévole, a tedy i zvůle.