Nueve cosas que hay que saber sobre el presupuesto de 2020
La propuesta de presupuesto para 2020 recién presentada al Senado de la República por el Poder Ejecutivo trajo muy pocas innovaciones respecto a las anteriores. Esto no es una sorpresa. Es poco probable que en esta materia (y en muchas otras), un gobierno saliente, que cumplirá ocho años, y que va a ejecutar solo una parte de ese presupuesto, vaya a hacer algo nuevo.
No obstante, es relevante entender los aspectos fundamentales de la pieza. Este artículo los resumen en nueve puntos.
1. Reconoce que los ingresos en 2019 se están quedando por debajo de lo presupuestado. Eso apunta a que el déficit para este año terminará siendo mayor a la meta. En el primer semestre del año, se recaudó, un promedio de 1,700 millones de pesos por mes menos de lo necesario para alcanzar la meta de ingresos consignada en el presupuesto. A ese ritmo, las recaudaciones a final de año se quedarán cortas en unos 20 mil millones. La reestimación de ingresos de 2019 que se hizo con datos hasta junio para la formulación del presupuesto de 2020 habla de casi 17 mil millones menos. Sin embargo, con datos hasta agosto, el faltante sería de casi 27 mil millones. El documento no llega a reconocer que el gobierno, nueva vez, no podrá cumplir con la meta de déficit del Gobierno Central, pero si los gastos se ajustan a lo presupuestado, el déficit alcanzará algo más de 100 mil millones o 2.3% del PIB, 0.6 puntos porcentuales o 35% por encima de la meta.
2. La propuesta mantendría, por decimotercer año consecutivo, un déficit del Gobierno Central por encima del 2% del PIB. De hecho, estipula un nivel mayor al programado para 2019. La pieza pone como meta un déficit de 110 mil millones equivalente al 2.2% del PIB estimado para 2020, 0.5 puntos porcentuales por encima de lo estipulado para el presupuesto de 2019.
3. El proyecto se propone mantener un balance primario positivo pero insuficiente para cubrir los intereses de la deuda. Un logro fiscal del gobierno desde 2018 ha sido incrementar el superávit primario. Eso significa que los ingresos son más que suficientes para pagar por todos los gastos sin contar los intereses de la deuda pública. En 2018 ese superávit fue de más de 40 mil millones de pesos, y el presupuesto de 2019 tiene como meta subirlo hasta 72 mil millones. El presupuesto de 2020 quiere que sea de 39 mil millones, bastante menos que en 2019, probablemente, como se explicó arriba, como resultado del aumento de las partidas atadas al PIB.
Sin embargo, aunque positivo, el esfuerzo es insuficiente porque, aunque los ingresos totales son suficientes para cubrir los gastos, no dan para pagar los intereses de la deuda. En 2020 el pago de intereses alcanzará casi 150 mil millones, bastante más que los 39 mil millones del superávit programado. Eso significa que el gobierno se verá obligado, nueva vez, a endeudarse para pagar intereses. En esta ocasión tendrá que tomar prestado más de 110 mil millones, casi un 45% de toda la deuda que contratará, para eso.
4. Se reducirá el subsidio al sector eléctrico, pero eso no bajará el déficit. El gobierno está programando que la Central Termoeléctrica Punta Catalina (CTPC) empiece a aportar energía al sistema eléctrico a plena capacidad a inicios de 2020, lo cual deberá reducir el subsidio al sector eléctrico. En efecto, la propuesta de presupuesto consigna un subsidio de unos 24 mil millones de pesos, 18 mil millones de pesos menos que en 2018, para una reducción de 40%. No llega a la prometida reducción del 50%, y habrá que ver el monto efectivo que se terminará transfiriendo, pero se trata de una reducción sensible, equivalente a más de 0.3% del PIB.
Algo que llama la atención es que, siendo ese subsidio un determinante importante del déficit del Gobierno Central (entre 2015 y 2018 explicó más del 50% del déficit), su reducción no haya impactado la meta presupuestaria. Una explicación que circula entre economistas es que, en la elaboración de este proyecto de presupuesto, el Banco Central incrementó entre 5% y 6% la cifra del PIB estimado. Esto hizo incrementar las partidas de gasto atadas al PIB como las de educación preuniversitaria y, sin nuevos ingresos fiscales, obligó a aumentar el déficit. Sin embargo, esto también refleja las resistencias del gobierno a recortar gastos y pone en entredicho la robustez del compromiso de reducir el déficit público.
5. La deuda pública total aumentará en algo más de 2 mil millones de dólares. El financiamiento total que el gobierno se propone contratar para 2020 es de 246 mil millones de pesos o casi 4,600 millones de dólares. Eso equivale a 5% del PIB. De ese total, 136 mil millones (2,540 millones de dólares o 2.8% del PIB) servirán para pagar deudas que se vencen y cuentas por pagar. Eso hace que el financiamiento neto que se propone recibir sea de 110 mil millones de pesos o 2,059 millones de dólares (2.2% del PIB). Esto llevaría la deuda total hasta 34.9 mil millones de dólares o el equivalente a casi 43% del PIB, 2 puntos porcentuales más que en 2019. La intención es que el 66% (casi 160 mil millones de pesos) sea deuda externa y el 33% (86 mil millones) sea deuda interna, pero el gobierno puede, discrecionalmente, cambiar esa composición si entiende que las condiciones lo ameritan.
6. Los ingresos parecen estar un poco sobreestimados. Los ingresos corrientes proyectados crecen en 11.6% respecto a 2019 y los tributarios en 9.9%, por encima del crecimiento del PIB nominal. Como resultado, se estima que la presión tributaria subirá en 0.3 puntos porcentuales, para alcanzar 13.9% del PIB. La sobreestimación (o el optimismo) parece ser una práctica usual en la elaboración del presupuesto. Desafortunadamente, casi nunca se alcanzan los objetivos. En esta ocasión, el aumento en los ingresos parece descansar mucho en los impuestos selectivos y en los del comercio exterior.
7. Habrá nuevos esfuerzos por recaudar más. El proyecto indica que se continuará profundizando la labor de reducir la evasión y la elusión tributarias, y que a los esfuerzos con antecedentes se sumarán otros en nuevas áreas como la imposición de ITBIS o de impuestos selectivos a las ventas de servicios por plataformas digitales, el incremento en el uso de la factura electrónica, la trazabilidad de alcoholes, cigarrillos y combustibles, la introducción del impuesto del 1% a las ventas de casinos y juegos de azar (lo cual estaba pendiente desde 2011), y la aprobación de normas para la imposición del impuesto sobre la rentas a las ganancias de capital. Estos esfuerzos ameritan ser desplegados y deben ser permanentes, pero hay que ser conscientes de que no cambiarán el panorama fiscal en lo inmediato.
8. Los gastos crecen más que los ingresos, pero el destino casi no cambia. El proyecto propone un aumento de gastos por más de 95 mil millones de pesos (12.5%) respecto a 2019, casi 20 mil millones más que lo que crecerían los ingresos. Sin embargo, la composición del gasto casi no cambia.
Las diferencias más importantes son que la participación del gasto social sube un poco, de 45.5% hasta 46.8% en 2020, y la de servicios económicos baja desde 14.6% hasta 13.6%. Del aumento total de gastos, más de la mitad (54.4 mil millones) se dirigirá a gasto social (de los que 26 mil millones serán para protección social y 15 mil millones para educación) y casi 20 mil más para pago de intereses de la deuda.
En términos de programas sociales, el documento pone énfasis en financiamiento de los esfuerzos en la cualificación y la contratación de docentes, la jornada extendida y la alimentación escolar, la atención a la primera infancia, y República Digital. También en el fortalecimiento del aseguramiento en salud en el régimen subsidiado, la mejoría en la calidad de la atención en salud, el programa de inmunización (vacunas), el acceso a medicamentos de alto costo y la atención al VIH.
9. La inversión pública seguirá siendo baja en el presupuesto de 2020. Será de 138 mil millones de pesos, equivalente a 2.8% del PIB. Esto es similar a lo presupuestado para 2019, y se queda corto, de nuevo, respecto al monto requerido que anda por el equivalente a 5% del PIB. Entre los proyectos, el documento destaca la intervención en el barrio Domingo Savio, las ampliaciones del teleférico y del metro de Santo Domingo, el proyecto de recuperación forestal de las cuencas hidrográficas, Dominicana Limpia, la expansión del sistema de emergencias, las inversiones en el sistema penitenciario, la remodelación de hospitales, la Ciudad Sanitaria y la presa de Monte Grande.