“Autopsia fiscal”
La cuestión fiscal será, sin dudas, la más apremiante para el próximo gobierno. Trece años consecutivos con déficit fiscales han incrementado la deuda pública de una manera tal que el servicio de ella en 2018 alcanzó más de 242 mil millones de pesos, equivalente al 40% de los ingresos fiscales, y lo presupuestado para 2019 fue de más de 304 mil millones. Esto será más del 6% del PIB.
Parar el crecimiento de la deuda evitando un ajuste recesivo, esto es, uno que termine comprometiendo el crecimiento y empleo, requerirá no solo coraje, destrezas políticas, capacidad para negociar y disposición para pactar sino también datos e informaciones que van más allá de las cifras agregadas y que se adentran en las interioridades del gasto público. Con “Autopsia Fiscal. Evaluación de los Gastos e Ingresos del Gobierno Dominicano para Garantizar Derechos”, OXFAM hace una nueva contribución en esa dirección. Es una continuación del esfuerzo que fue inaugurado con el informe “Se buscan recursos para garantizar derechos” publicado en 2017.
El argumento principal del informe es que, aunque hay una reforma tributaria pendiente que debe incrementar las recaudaciones poniendo énfasis en los ricos, es mucho lo que se puede hacer con los recursos actuales si se enfrenta con más determinación la corrupción, el dispendio y la falta de transparencia.
Este artículo provee una apretada síntesis del informe, el cual argumenta tres cosas. Primero que, a pesar de la adopción por parte de varias instituciones públicas de buenas prácticas en materia de gestión presupuestaria, en términos generales, el gasto público continúa siendo insuficiente porque las recaudaciones son bajas, está poco articulado a la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y le falta transparencia.
Segundo, que todavía prevalece la corrupción, el dispendio y el clientelismo en el uso de los recursos públicos, aunque llama la atención sobre los avances en materia de políticas y normas en las compras públicas. El informe coincide con quienes han argumentado que la percepción generalizada de una alta prevalencia de corrupción ha erosionado la legitimidad del gobierno para hacer propuestas tributarias.
Tercero, que a pesar de que se puede hacer mucho más con los recursos disponibles, hay que elevar las recaudaciones incrementando la capacidad para cobrar los impuestos más progresivos como el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI), profundizando el esfuerzo por reducir el incumplimiento tributario y revisando a profundidad las exenciones fiscales.
Presupuesto insuficiente, poco articulado a la END y con poca transparencia
“Autopsia fiscal” parte de identificar el bajo nivel del gasto público social en la Republica Dominicana. Se ubica a penas por encima del 8% del PIB. En América Latina el promedio es equivalente al 11.2% del PIB y estima que para garantizar derechos básicos a toda la población que no los ejerce, requeriría gastar entre 11.9% y 14.5% del PIB. El bajo nivel de gasto incide directamente en que muchas de las metas de los ODS no se encuentren en la trayectoria de ser alcanzadas.
El informe reconoce que una razón de peso que explica el bajo gasto social es que el gobierno no recauda suficientes recursos por impuestos y que el país acusa una de las más bajas presiones tributarias de la región.
Por otra parte, concluye que menos del 37% del gasto presupuestario está alineado con las metas de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. El Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) ha hecho un esfuerzo grande en esa dirección, pero al parecer es mucho camino el que falta por recorrer.
Uno de los aportes que hace el estudio es que da cuenta del porcentaje del gasto por institución pública que hace un reporte de ejecución física, esto es, de la producción de bienes y servicios públicos que logra con el presupuesto asignado. Esta es una obligación ordenada por la ley orgánica de presupuesto que procura mayor transparencia. Encontró que, a pesar del esfuerzo que se ha desplegado en esto, el porcentaje es bajo: 73% del Gobierno Central y 68% de las descentralizadas y autónomas no reportan esto o lo hacen con mucho atraso. Eso significa, dice la investigación, que no sabemos que producen las instituciones con esos recursos.
Sin embargo, el informe observa de resultados positivos en materia de transparencia. Llama la atención sobre buenas prácticas presupuestarias en el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Interior y Policía, la mitad de las dependencias del Ministerio de Hacienda y en el Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE) del Ministerio de Educación, responsable de gastar cerca del 12% del gasto total del Ministerio. También menciona como ejemplos el Portal Transparencia Fiscal y la agenda de Gobierno Abierto. Sin embargo, indica que estos avances “coexisten con un marco de relaciones clientelares y altos niveles de corrupción”.
Corrupción
En su investigación, OXFAM hace un trabajo difícil pero necesario: explorar el peso de la corrupción, del dispendio, de la discrecionalidad y del clientelismo en el uso de los recursos públicos. Hay que recordar que, en su informe anterior, estimó el peso de 114 casos de corrupción conocidos en el equivalente a 1.1% del PIB, de los cuales 31% estuvo vinculado a obras de infraestructura, seguido de compra de materiales y suministros y transferencias a gobiernos locales.
Cita los nuevos casos desde 2016 en adelante que estimó involucraron unos 16,700 millones de pesos, lo que equivale al doble de la asignación presupuestaria de todos los ayuntamientos del país. También llama la atención sobre el bajo porcentaje de los casos que se traduce en imputación formal, en destitución o en sentencia condenatoria.
Dispendio y clientelismo en el uso de los recursos públicos
El informe argumenta que las tres formas más comunes que parece adoptar el dispendio son las compras públicas, la publicidad y los gastos en nómina. Cita los avances en materia de regulaciones de las compras y que buscan apuntalar la transparencia y la participación de proveedores tradicionalmente excluidos. No obstante, indica que eso convive con evidentes gastos dispendiosos y provee ejemplos concretos. En publicidad destaca la alta concentración en la Presidencia, revela que en 2019 se ha gastado más en eso que todo el gasto en vivienda social y que, con el gasto total de la OISOE en cuñas de radio y en periódicos, se hubiese duplicado la asignación presupuestaria de neve regionales de salud, dentro del programa de atención de primer nivel.
Con respecto a la nómina pública, muestra el fuerte incremento que ha registrado y la elevada proporción de empleados públicos por habitante que tiene el país. Sin embargo, a pesar de compartir la preocupación, hay que tener cautela con esos datos. Por una parte, el empleo en educación ha crecido mucho por razones atendibles, así como los salarios de maestros y de otros servidores, que estuvieron muy bajos por demasiado tiempo. Por otra parte, las comparaciones internacionales son riesgosas porque los Estados se organizan por diferentes niveles (p.e. varios tienen gobiernos estatales, regionales o provinciales), tienen estructuras distintas y proveen servicios públicos de manera muy diversa (p.e. provisión directa, contratación de proveedores privados, transferencias a organismos no gubernamentales).
El informe reconoce las buenas prácticas presupuestarias en el Ministerio de Educación, en el de Salud Pública y en el de la Mujer, pero estima, a través de una metodología, que el 25% del gasto está marcado por malas prácticas y que corregirlas tiene el potencial de reorientar casi 44 mil millones hacia objetivos productivos con impacto social. Da cuenta del gasto de 40 programas en 22 instituciones que no tienen planes de producción, tampoco beneficiarios identificados, metas físicas ni vínculos con la END. Incluye programas en Obras Públicas, Presidencia, Educación, FONPER, Liga Municipal Dominicana y CORDE, éstos últimos tres con un presupuesto combinado de 5,700 millones de pesos. Al mismo tiempo, hace una propuesta de reorientación el gasto y para reducir la proporción de ellos que no tienen producción física reportada.
La reforma tributaria pendiente
Por último, hace propuestas específicas para incrementar las recaudaciones con énfasis en la imposición directa, hace recomendaciones específicas para el caso del IPI, llama a racionalizar las exenciones fiscales con orientación a resultados productivos y, antes de convocar a debatir el Pacto Fiscal, recomienda reestructurar el Consejo Económico y Social (CES) para hacerlo más funcional e incluyente.
La mala calidad del gasto, la falta de transparencia, la discrecionalidad, el dispendio y especialmente la corrupción son las causas fundamentales de que los gobiernos no tengan la suficiente credibilidad ni legitimidad en materia fiscal. Ambas son críticas a la hora de transformar el fisco en uno que haga la diferencia en materia de bienestar social. “Autopsia Fiscal” es un insumo relevante para diseñar una hoja de ruta que permita sanear el gasto. El nuevo gobierno que se inaugure en agosto de 2020 deberá tomar muy seriamente este tipo de aportes. De lo contrario, corre el riesgo de naufragar más temprano que tarde.