Una modificación presupuestaria efímera
Recientemente el gobierno sometió ante las cámaras legislativas un proyecto para modificar la ley de presupuesto de 2020. La crisis económica asociada a la epidemia del SARS-COV-2 y a las medidas de distanciamiento social descarrilaron todas las proyecciones económicas, las estimaciones de ingresos públicos y las obligaciones de gasto público sobre el nivel previsto. También los compromisos de la deuda pública aumentaron debido a una devaluación del peso mayor a la prevista.
Este artículo provee una síntesis comentada de la propuesta gubernamental y de lo que implica. Sin embargo, hay un preámbulo que es necesario hacer. Los y las colegas del Ministerio de Hacienda y de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) harían un gran servicio si, junto al proyecto de ley, presentan al país un documento explicativo de sus aspectos fundamentales. Como otros del pasado, este proyecto de modificación presupuestaria es opaco e impenetrable, un verdadero peñón de granito que obliga a largas horas de trabajo del ojo especializado, sin seguridad de lograr entender todos sus aspectos. La responsabilidad que tienen para con la transparencia debería obligarles a explicar, no sólo a los legisladores sino al país, de qué se trata este nuevo presupuesto. Si bien no debe incluirse en el proyecto de ley, es también relevante que las autoridades sean más transparentes y provean más detalles sobre el destino específico de los gastos que se incrementan y del incremento en las obligaciones de deuda.
Entrando en materia, los grandes números de la propuesta no son muy diferentes a lo que se esperaba y de los que había anunciado el Ministro de Hacienda hace varias semanas. Estos se pueden resumir en los siguientes ocho puntos.
Primero, se reducen las estimaciones de ingresos casi 78 mil millones de pesos. Esto es una caída de más de 10% respecto a la original y ahora los ubica en 673 mil millones. Sin embargo, esta parece una estimación optimista asociada a una proyección igualmente esperanzada de que la economía no va a decrecer. Desafortunadamente, lo más probable es que los ingresos terminen ubicándose notablemente por debajo de esa cifra porque la producción real caerá. Esas son las previsiones dominantes entre expertos y entidades especializadas. Por ejemplo, Fitch Ratings estimó un crecimiento del PIB real de -3.5% y la estimación de The Economist Intelligence Unit lo ubica en -6.5%. Si la contracción del PIB real fuese de 5% y si no hubiese posposiciones de compromisos tributarios desde 2020 hasta 2021, los ingresos del Gobierno Central podrían ubicarse en más de 25 mil millones por debajo de lo propuesto en la pieza de enmienda presupuestaria. Eso seguramente obligará a realizar una nueva modificación.
Segundo, sorprendentemente, estima ingresos extraordinarios por 29.2 mil millones de pesos. Esta es una cifra inaudita. Equivale a casi el 4% de los ingresos inicialmente estimados para el año. Es cierto que, de ese monto, 13, 250 millones o 45% del total, tienen un origen claro y conocido: fondos no utilizados del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL) cuyo posible uso había estado siendo discutido desde hace un tiempo. A pesar de eso, el resto, que suma casi 16 mil millones de pesos, es una cifra insólita y sugiere que hay más recursos disponibles de lo que el gobierno ha estado dispuesto a reconocer o que las instituciones aportantes (FONPER, ETED, Superintendencia de Bancos, TSS y el Fondo de Desarrollo Vial) fueron exprimidas de tal forma que han quedado en una posición extremadamente precaria, la cual ameritará ser subsanada en el futuro próximo.
De no haber sido por esos recursos, los ingresos hubiesen sido 106 mil millones de pesos (14%) menos de lo presupuestado originalmente.
Tercero, aumenta las erogaciones totales del Gobierno Central en 73.2 mil millones. Esto es 7.3% más que en el presupuesto original. De esos, 45.6 mil millones serían gastos y 27.6 mil millones son para pagar deuda pública. Como resultado de la devaluación, el servicio de la deuda medida en pesos se ha incrementado. Del total del aumento del gasto, se asignan casi 13 mil millones de pesos para la Presidencia de la República y 4.7 mil millones para el Ministerio de Salud Pública.
Se ha conocido que, para enfrentar la epidemia, el gobierno prevé terminar gastando unos 64 mil millones de pesos. Casi la totalidad es para financiar los nuevos programas e intervenciones en protección social y en salud asociados a la respuesta.
Cuarto, se reubican recursos por 18.2
Ese presupuesto, el cual todavía necesita encontrar 137 mil millones de pesos que no tiene en este momento, deja al estado “en el chasis”, sin capacidad para maniobrar más allá de julio o agosto y para responder a la crisis como se debe”.
mil millones de pesos. Llama la atención que, en esta coyuntura, se reduzcan los recursos asignados al Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Turismo por casi 1,200 millones. Las principales entidades beneficiarias son la Presidencia de la República con más de 5 mil millones de pesos, el Ministerio de Salud Pública con 3,800 millones y la Junta Central Electoral con casi 5 mil millones.
Quinto, el déficit público más que se duplica. Como resultado de la caída en los ingresos, el aumento de los gastos y el aumento en los pagos de deuda pública, el déficit público estimado pasará desde algo más de 110 mil millones hasta 233 mil millones de pesos. Esta cifra no es explicitada en el proyecto de ley, pero se puede estimar a partir de los datos que contiene.
Sexto, la emisión total de deuda en 2020 sería de casi 400 mil millones de pesos o 7 mil millones de dólares. Esto es 151 mil millones de pesos o unos 2,600 millones de dólares más que el monto consignado en el presupuesto original que era de unos 246 mil millones de pesos o 4,400 millones de dólares. El gobierno propone que el 90% de todo el incremento en el financiamiento adicional necesario sea provisto por fuentes externas.
Hasta abril, el gobierno había obtenido recursos para financiar sus operaciones por 165 mil millones de pesos. Eso significa que le faltaba por contratar 81 mil millones para completar el viejo presupuesto. De ser aprobado el nuevo presupuesto, el gobierno tendría que buscar 232 mil millones o unos 4 mil millones de dólares.
De ese faltante, sin embargo, ya consiguió una parte, presumiblemente unos 95 mil millones. Esto incluye los créditos del FMI y del Banco Mundial por 800 millones de dólares (cerca de 45 mil millones de pesos) y el financiamiento del Banco Central por 12 mil millones, todos ellos incluidos en la pieza para fines de sanción legislativa. También incluye los 40 mil millones de bonos emitidos y adquiridos por las AFP. De tal forma que el financiamiento adicional que habría que lograr para cerrar la brecha es de 137 mil millones de pesos o 2,400 millones de dólares.
Séptimo, el monto de las transferencias anuales para recapitalizar al Banco Central es recortado hasta menos de la mitad de lo aprobado en el presupuesto original. Se llevaría hasta algo más de 12 mil millones, siendo que el monto inicial estipulado era de unos 28 mil millones (0.6% del PIB).
Octavo, se autoriza a un mayor endeudamiento de las EDEs. La ley autorizaría a que, con el objetivo de que hagan frente al impacto de la crisis en la cobranza, éstas incrementen el tope de la deuda contratada con bancos comerciales desde 20 mil millones hasta 30 mil millones. Este punto también llama la atención porque con la drástica caída en los precios del petróleo y la entrada en operación de la Central Termoeléctrica Punta Catalina, los precios de generación deben haber caído y con ello las pérdidas de las distribuidoras. Esto podría estar suponiendo que los cobros de las EDEs se han desplomado tanto que han más que compensado la reducción en los precios de la energía.
A pesar de que los números expuestos parecen gigantes, la verdad es que esos cambios y el financiamiento necesario pendiente de conseguir apenas servirán para cubrir las necesidades más inmediatas asociadas a la respuesta a la epidemia y para sostener las operaciones del gobierno hasta final de año. Eso significa que ese presupuesto no da para extender más allá de junio los programas de compensación social. Tampoco para financiar un programa de recuperación económica de envergadura. Las consecuencias de desmantelar la protección del empleo y las transferencias a la población pobre y vulnerable serían desastrosas. También lo sería no hacer nada frente al colapso de la actividad económica porque significaría aceptar un nivel de desempleo inaguantable.
En pocas palabras, ese presupuesto, el cual todavía necesita encontrar 137 mil millones de pesos que no tiene en este momento, deja al estado “en el chasis”, sin capacidad para maniobrar más allá de julio o agosto y para responder a la crisis como se debe.
Esta es, por lo tanto, una modificación efímera. Deberá ser seguida por otra a partir de agosto que comprometa muchos más recursos para la protección social y la recuperación. Para financiar eso, no habrá otra alternativa que aumentar aún más el déficit público en 2020 y contratar más deuda.