SEGURIDAD CIUDADANA DESDE EL COESCOP

Lucia Dammert y Alejandra Lunecke1,

recogiendo de Búvinic, Morrison y Shifter, 1999, (2004) manifiestan que:

América Latina, reconocida como la segunda región más violenta del mundo, a partir de la década de los 80 enfrenta la violencia, y en especial la violencia delictual, como un problema central que, incluso, afecta decisivamente sus procesos de desarrollo económico.

Lucia Dammert y Alejandra Lunecke, recogiendo de (Moraña, 2003, p. 14), aseguran que:

Es posible evidenciar también que la violencia y la criminalidad afectan la vida diaria de las personas mediante “el debilitamiento de la noción misma de pertenencia a la sociedad y la conciencia de la incapacidad del Estado para garantizar la seguridad de los ciudadanos”

El actual gobierno nacional, indica:

Es importante anotar que la violencia es causa y consecuencia del ciclo de la pobreza y el estancamiento económico, debido a las secuelas físicas, emocionales y psicológicas que deja en las víctimas. La violencia trunca el potencial de la sociedad, genera costos económicos y sociales a largo plazo y, por lo tanto, perjudica las posibilidades para un desarrollo sostenible.2

Estos conceptos de violencia, inseguridad, percepción de inseguridad, etc., cada día se ponen de actualidad, debido a su desarrollo vertiginoso en todas las sociedades. Basta con mirar los noticieros para recordar que pasó con los chalecos amarillos en Francia, o lo que sucedió en Washington con los partidarios del ex presidente Trump o lo que ocurrió en octubre del 2019 en Ecuador, Colombia y Chile, y lo que nuevamente está pasando en Colombia con estos estadillos de violencia e incremento desmesurado de la inseguridad.

Uno de los parámetros para medir el nivel de violencia es el número de muertes violentas por cada 100.000 habitantes, así lo estableció la Organización de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDC). En nuestro país, estuvo muy controlado este índice pues el número fue de 5,8 por cada 100.000 personas (2018), uno de los más bajos de la región; empero, el año anterior pasó de 6,8 a 7,7 por cada 100.000 personas. Las muertes violentas se incrementaron de 1.188 en el 2019 a 1.357, en el 2020. Según el Ministerio de Gobierno, los homicidios intencionales pasaron de 309 en el primer trimestre del 2020 a 522 en el primer trimestre del presente año, notándose un aumento de 213 muertes violentas, es decir, 40,8%, y en lo que va del año suman ya 734 muertes. Como es lógico, estas estadísticas y esta realidad produce un aumento importante de la sensación o percepción de inseguridad de la población, que tiene temor de ser víctima de la delincuencia o la violencia.

Montes3 Catalina Bello tomando de Alejandra Lunecke en “La prevención del delito en América Latina: hacia una evolución de las experiencias prometedoras” dice:

La violencia urbana genera la percepción de inseguridad, por cuanto la inseguridad es una construcción social que proviene de la distorsión que la violencia produce en las relaciones sociales. Por ello, el crimen y el temor influyen negativamente sobre la estabilidad, el desarrollo social, económico y sustentable de las ciudades, sobre la calidad de vida de las personas y los Derechos Humanos, y con ello, en la apropiación de la ciudad por parte de los ciudadanos.

Es por esto, que es importante analizar este tema de la seguridad ciudadana, desde la óptica del Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (COESCOP), vigente desde junio del 2017.

En la actual Constitución aparece por primera vez el concepto de “seguridad ciudadana” como responsabilidad exclusiva y excluyente de la Policía Nacional, al manifestar en el artículo 163 su misión es atender la seguridad ciudadana y el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional. Esto no ocurría en la Constitución de 1998, pues en el artículo 183 decía que la Policía Nacional tenía como misión fundamental garantizar la seguridad y el orden público. Es por ello, que la Ley Orgánica de la Policía Nacional, derogada cuando entró en vigencia el actual COESCOP, en el artículo 2, se limitaba a decir que su misión fundamental era

garantizar el orden interno y la seguridad individual y social.

Según el art. 23 la Ley de Seguridad Pública y del Estado, vigente desde junio del 2017:

La seguridad ciudadana es una política de Estado, destinada a fortalecer y modernizar los mecanismos necesarios para garantizar los derechos humanos, en especial el derecho a una vida libre de violencia y criminalidad, la disminución de los niveles de delincuencia, la protección de víctimas y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador.

Con el fin de lograr la solidaridad y la reconstitución del tejido social, se orientará a la creación de adecuadas condiciones de prevención y control de la delincuencia; del crimen organizado; del secuestro, de la trata de personas; del contrabando; del coyoterismo; del narcotráfico, tráfico de armas, tráfico de órganos y de cualquier otro tipo de delito; de la violencia social; y, de la violación a los derechos humanos. Se privilegiarán medidas preventivas y de servicio a la ciudadanía, registro y acceso a información, la ejecución de programas ciudadanos de prevención del delito y de erradicación de violencia de cualquier tipo, mejora de la relación entre la policía y la comunidad, la provisión y medición de la calidad en cada uno de los servicios, mecanismos de vigilancia, auxilio y respuesta, equipamiento tecnológico que permita a las instituciones vigilar, controlar, auxiliar e investigar los eventos que se producen y que amenazan a la ciudadanía”. (Lo resaltado es mío)

Esta norma empieza indicando que la seguridad ciudadana es una política de Estado. Lo que significa que es una política de largo plazo, lineamientos que se deberán aplicar sea el gobierno que fuera. Este concepto obliga a que las instituciones relacionadas, especialmente el Ministerio de Gobierno y la Policía Nacional, implementen planes, programas y proyectos para hacer efectiva esta política, entendiendo que la segunda, como se dijo en líneas anteriores, es una institución que tiene como misión garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, proteger y garantizar el ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas; lo que guarda coherencia con la misión legal constante en el art. 60 del COESCOP que menciona que la Policía Nacional debe garantizar la protección interna, la seguridad ciudadana, el mantenimiento del orden público y, dentro del ámbito de su competencia, el apoyo a la administración de justicia en el marco del respeto y protección del libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional, a través de los subsistemas de prevención, investigación de la infracción e inteligencia anti delincuencial.

Surgen, entonces, tres nuevas nociones importantes y son los subsistemas de prevención y disuasión, de investigación de la infracción y de inteligencia anti delincuencial, pilares sobre los cuales la institución labora actualmente, y a la que se subordina su estructura orgánica.

Políticas de Seguridad

Ciudadana

Dice el artículo en cuestión que la política de seguridad ciudadana está destinada a fortalecer y modernizar las estructuras para garantizar los derechos humanos, especialmente el derecho a una vida libre de violencia y criminalidad, reducir de los niveles de delincuencia, la protección de víctimas y la mejora en la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador. Asunto que el Estado ecuatoriano nos está debiendo con creces, pues si bien existen estrategias y planes como el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social Pacífica 2019 – 2030, Plan Nacional de Seguridad Integral 2019-2030, Plan Estratégico de la Policía Nacional del Ecuador 2017-2021, Plan Estratégico Integral de Seguridad Fronteriza Frontera Norte 2018, entre otros, pocos son los resultados eficientes que se han dado. No se han garantizado los derechos de las personas, y sino recordemos lo que pasó en el amotinamiento de las cárceles en el mes de febrero de este año con 79 internos muertos; así como, la cantidad de asesina

tos tipo sicariato; el incremento evidente de los femicidios, etc. Por otro lado, ha incrementado la criminalidad especialmente en lo relacionado a los homicidios, asesinatos, femicidios, tráfico ilegal de sustancias sujetas a fiscalización, micro tráfico, violencia de género; actos de corrupción, etc., por ende, ha disminuido la calidad de vida de los ecuatorianos.

Para cumplir eficientemente con la política de seguridad ciudadana, menciona artículo antes indicado, el Estado debe desplegar medidas preventivas y de servicio a la ciudadanía; ejecutar planes y programas de prevención del delito;, eliminación de la violencia de cualquier tipo; optimar la relación entre la Policía y la comunidad; suministrar equipamiento tecnológico que permita a las instituciones vigilar, controlar, auxiliar e investigar los eventos que se producen y que amenazan a la ciudadanía.

Penosamente, el Estado, desde antaño y especialmente en los últimos años, debido a significativos problemas económicos, sociales y políticos no ha podido destinar un presupuesto acorde con las necesidades que la institución policial requiere en pro de fortalecer la seguridad ciudadana y mejorar las relaciones vecinales. Basta ver patrulleros envejecidos, Unidades de Policía Comunitarias abandonadas o deterioradas, policías que patrullan sin el equipo necesario, a lo que se suma la falta de apoyo legal para sus procedimientos. Por otro lado, también conviene recordar que, en el 2020, disminuyó en un 84% el presupuesto para luchar y erradicar la violencia de género, de los 5.4 millones de dólares se redujo a 876.862 dólares, proyectando en el imaginario del pueblo que este tema no está entre las prioridades gubernamentales y tratar de erradicar la violencia de cualquier tipo será una tarea difícil que incidirá negativamente en la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo del país.

La estrategia utilizada por la institución policial para hacer efectiva la seguridad ciudadana como política de Estado, ha sido implementar la Policía Comunitaria, vigente desde el 2003. Lo que se quiere lograr con este nuevo modelo de gestión policial es dar respuesta a las demandas sociales, disminuir el distanciamiento con la comunidad y hacerlo de una manera responsable, sostenible y de acuerdo a valores éticos y morales, en el cual sobresalga el respeto irrestricto a la Constitución y la Ley. Esta nueva filosofía de trabajo aparece como contraparte a los modelos tradicionales que se resistían cambiar.

Recordemos que por los años 80 la institución policial laboraba con la existencia de los famosos Retenes Policiales, posteriormente y por los años 90 aparecen los PAI o Puestos de Auxilio Inmediato, ubicados estratégicamente en las ciudades, aunque con un número muy limitado;

luego, en el 2000, aparece la Policía Comunitaria con la creación y distribución de las UPC o Unidades de Policía Comunitaria, hasta la actualidad. Su implementación fue una gran novedad pues al estar ubicados en determinados lugares de las ciudades, con policías y equipamiento necesario, dio tranquilidad a la ciudadanía y fue una gran respuesta operativa a las necesidades de socorro de la sociedad. Con el tiempo se desnaturalizó pues “personas influyentes” hacían lo necesario para que se instale una UPC cerca de sus casas para tener protección personal, deviniendo en infraestructuras mal ubicas, unas muy cerca de otras, y en lugares que realmente lo necesitaban, no había. Posteriormente se decidió compartir la responsabilidad de la construcción de las UPC, de tal suerte que la Institución policial apoyaba con el 50 % mientras que el otro 50% aportaba la comunidad del sector, lo que a la postre no trajo buenos resultados pues la gente se creía con derecho sobre los policías. Estas experiencias sirvieron para que se resuelva, con el apoyo político, planificar y reestructurar técnicamente la ubicación de estas UPC, y determinar el número de servidores policiales que trabajarían en ellas.4

Especial análisis merece la seguridad ciudadana en las dos ciudades más grandes, de mayor población y con importantes problemas de inseguridad y violencia. A partir del 2003, se analizó el tema en el Distrito Metropolitano de Quito decidiendo destinar servidores policiales exclusivamente a este Municipio, para el efecto se firmaron sendos convenios entre el Ministerio de Gobierno y el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito para dar viabilidad a la seguridad ciudadana y convivencia social pacífica. Un ejemplo de ello es el actual CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL ENTRE EL MINISTERIO DE GOBIERNO Y EL GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO, firmado el 15 de agosto del 2019. Este acuerdo obliga, por un lado al Ministerio de Gobierno a proveer personal policial a las Unidades de Policía Comunitaria, proporcionar al Municipio la información estructural referente a las UVCs y

UPCs que son parte del mencionado Plan de Seguridad e informar sobre los bienes inmuebles en su posesión que requieran de regularización para ser utilizados en seguridad ciudadana; por su parte, el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito se obliga a coordinar acciones y medidas para obtener elementos relacionados con la seguridad ciudadana a nivel de infraestructura y movilización, y facilitar la gestión de bienes inmuebles municipales que estén en posesión del Ministerio de Gobierno y Policía Nacional para su respectiva regularización.

Asunto similar ocurrió con el Municipio de Guayaquil, pues desde el 2006, se desplegaron muchas estrategias y acciones para controlar la inseguridad en esta ciudad, como la ejecución del Plan “Más Seguridad”, el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencia, hasta llegar a agosto del 2019 que se firmó una CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL ENTRE EL MINISTERIO DE GOBIERNO, EL ECU 911 Y CORPORACIÓN PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA DE GUAYAQUIL, que viabiliza el uso la tecnología no solo para la atención de las emergencias, sino para el combate a la delincuencia.

Seguridad ciudadana como política de Estado.

La seguridad ciudadana como política de estado, se sustenta en la trilogía de la seguridad, refiriéndose a la participación de la Institución policial, la comunidad y las autoridades. Es preciso dejar atrás conceptos retrógrados que consideraban al problema de la violencia y la delincuencia como un asunto netamente policial que requería medidas policiales. Nada más alejado de la realidad actual, pues seguridad vecinal nos concierne a todos. Es por ello que para que sea efectivo el trabajo policía se deberán mejorar las estrategias a corto, mediano y largo plazo, disminuir el distanciamiento entre la Policía y la comunidad, efectuar acercamientos efectivos a las diferentes autoridades, especialmente a los GADs, para que colaboren con sus recursos en pro de fortalecer el combate a la inseguridad y la violencia en sus jurisdicciones, ya que son quienes conocen de primera mano los problemas que aquejan a su sector.

Es el momento de vigorizar la seguridad ciudadana y a través de la Policía Comunitaria ampliar la prestación de servicios que contiene el portafolio, como el barrio seguro, el local seguro, la escuela segura, el botón de seguridad, el encargo de domicilios, los parques seguros, el retorno seguro, la protección de valores, etc.

Actividades preventivas

Además, se deben fortalecer las actividades preventivas, disuasivas y reactivas, pero especialmente las dos primeras. Para cualquier estado es preferible invertir con interés en acciones preventivas y disuasivas, que en acciones reactivas o represivas. Lo que le interesa al ciudadano de a pie, es que, por ejemplo, no le roben, o no le asalten, o no le lesionen, y para ello hay que prevenir (elaborar estadísticas, hacer encuestas, entrevistas, efectuar una georreferenciación del delito, generar planificaciones, capacitar a la comunidad, etc.) y disuadir (realizar patrullajes a pie o en vehículos, diferentes tipos de operativos dentro y fuera de las ciudades, etc.). Si a pesar de efectuar estas acciones, el ciudadano es sujeto de la delincuencia o de la violencia, se deben implementar acciones represivas (investigaciones, aprehensiones o detenciones), lo que a la final es más costoso, pues si una persona es aprehendida o detenida por el cometimiento de una presunta infracción penal, por más leve que sea, inmediatamente se activan varias instituciones o dependencias públicas, lo que implica para el Estado una erogación económica muy alta, como el uso de recursos Policiales al detener al infractor, la Fiscalía al investigar, los jueces al juzgar y sentenciar, a la par de todo un esquema administrativo y logístico. Al ciudadano le interesa que no afecten sus intereses, no le importa si después es detenido o sentenciado, eso pasa a un segundo lugar. Siempre será un buen negocio para cualquier gobierno invertir en prevención y disuasión, antes que en la represión legal del delito.

Al respecto, Daniel Castro Aniyar, Juan Carlos Jácome y Jorge Mancero manifiestan:

Tales políticas fueron diseñadas e implementadas por diferentes actores públicos y civiles, entre los cuales destacan por su impacto las llevadas a cabo por el Ministerio del Interior. Esto se debe a que dichas políticas implicaron un aumento de las estrategias de prevención sobre aquellas de carácter reactivo que mejoraron la capacidad de penetración territorial en todo el país y se acompañaron de la aplicación de un nuevo modelo de gestión desconcentrado del servicio de seguridad ciudadana

pacífica5. y de convivencia social

El portafolio de servicios que ofrece la Policía Comunitaria es amplio y los resultados han sido evidentes. Según la institución policial, con corte al 08 de mayo del 2021, ha realizado 28.547 operativos policiales durante el estado de excepción, la mayoría relacionada con el control a las disposiciones emanadas del COE Nacional sobre del covid-19. Se ha incrementado exponencialmente la activación de los botones de seguridad, en especial en caso de violencia doméstica. A través de la georreferenciación de la violencia se ha mejorado el patrullaje diurno y nocturno, haciéndolo más técnico y efectivo. El tiempo de respuesta de la Policía comunitaria a los pedidos de auxilio se ha mantenido en un promedio aceptable. Se instituyó la desconcentración operativa de la Policía, de acuerdo a zonas, sub zonas, distritos, circuitos y sub circuitos permitiendo una respuesta operativa eficiente y efectiva. Según la corporación Latinobarómetro (2018), la Policía Nacional gozaba de la confianza del pueblo en un 35%, por sobre el Gobierno, la Asamblea Nacional y los partidos políticos, y solo por debajo de la Iglesia y las Fuerzas Armadas6.

Es preciso continuar efectuando análisis integrales de los niveles de violencia y delincuencia social en las diferentes jurisdicciones territoriales para generar estrategias, planes y proyectos más efectivos y poder contrarrestar los factores de riesgo que afectan la paz ciudadana.

En este contexto, considero que, por ahora, hasta que aparezca una nueva política de Estado sobre seguridad ciudadana, la actual está dando buenos resultados, con las limitaciones existentes, de orden económico, especialmente.

1. Dammert L y Lunecke A. La prevención del delito en Chile. Una visión desde la comunidad. Recuperado de: https://www.cesc.uchile.cl/publicaciones/op_05_prevencion.pdf

2. Gobierno Nacional (2017). Plan Nacional del Buen Vivir 2017 – 2021. Pág. 54

3. Bello C. Seguridad Ciudadana: Una mirada desde la criminología. Recuperado de: https://www.policia.gov.co/sites/default/ files/seguridad_c_0.html#:~:text=2%20 %E2%80%9CLa%20seguridad%20ciudadana%20es,impedir%20o%20dificultar%20el%20normal

4. Ministerio de Gobierno (2012). Acuerdo Ministerial No. 2626 “Nueva Estructura Orgánica de las Unidades Operativas Desconcentradas de la Policía Nacional”. Recuperado de: file:///F:/ UNIVERSIDAD%20CENTRAL%20 ECUADOR/UCE%20DOC%20 SEGURIDAD%20CIUDADANA/ Acuerdo%20MInisetrial%202626%20 estructura%20Unidades%20 Operativas%20Desconcentradas%20PN. pdf

5. Castro D, Jácome J y Mancero J (2015). Seguridad ciudadana en el Ecuador: Política Ministerial y Evaluación del Impacto: Años 2010-2014. Pág. 2. Recuperado de: file:///C:/Users/Invitado/Desktop/ ARTICULO%20NUEVO/SEGURIDAD%20 CIUDADANA%20EN%20ECUADOR%20 2010%20%202014.pdf

6. Latinobarómetro (2018). Informe. Pág. 47. Recuperado de: file:///C:/Users/ Invitado/Downloads/INFORME_2018_ LATINOBAROMETRO.pdf