När man vill mäta en utveckling som inte kan mätas
”Det är mycket svårare att nå resultat i riktigt fattiga länder med svaga statsapparater, men det är likväl ett mål och en skyldighet.”
Vilka resultat ger Finlands utvecklingsbistånd? Frågan aktualiserades 2015 sedan regeringen på Sannfinländarnas initiativ skurit 40 procent av utvecklingsbudgeten. Utrikesministeriet har för första gången sammanfattat resultatet i en rapport som ska ges till riksdagen. Rapporten visar att biståndet tjänar sitt syfte även om det kan förbättras. Den problematiserar också själva frågeställningen genom att visa vad man kan och vad man inte kan förvänta sig av bistånd och utvecklingspolitik.
HBL benar ut kontentan av rapporten med hjälp av Satu Santala, chef för Utrikesministeriets utvecklingspolitiska avdelning.
– Ja, det gör den och det har vi vetat hela tiden, men aldrig förut har vi sammanfattat en så här stor helhet, säger Santala.
Rapporten påpekar att världen på många sätt blir bättre, och att Finlands bistånd bidrar till det, men att utvecklingen inte gäller alla. Precis allt kan inte heller redovisas i siffror.
Finlands bistånd är en liten bit i ett stort pussel. När EU-biståndet ger 56 miljoner kvinnor tillgång till preventivmedel vet vi inte exakt hur många som gynnas av just Finlands insats. En finländsk demokratikurs i Myanmar kan på sikt få stor betydelse även om bara några hundra personer deltog. Och att mäta den första insatsen med den senare är som att jämföra äpplen med päron.
– Vår inverkan kan alltid vara större eller mindre än vår finansieringsandel, beroende på vårt inflytande. Ingenting av utvecklingen kan tillskrivas Finland ensamt. Vi jobbar alltid tillsammans med någon annan, säger Santala.
Hur kan man då räkna resultat i utvecklingspolitiken? Utgångspunkten är att vi ska hjälpa andra att bygga en framtid i enlighet med FN:s hållbarhetsmål. Det involverar så många aktörer och spänner över så lång tid att vår insats är svår att peka ut.
Försöker man göra det måste man se hela pusslet. Våra resurser kanaliseras via myndigheter, folkrörelser, institutioner och företag. Dessa samarbetar med andra givare, med regeringar i utvecklingsländer och med andra folkrörelser, institutioner, företag och internationella organisationer.
Hela nätverkets insatser ger en del omedelbara och konkreta resultat, som några brunnar i en by. Här går det bra att redovisa vår andel. På medellång sikt kan brunnarna bidra till större och mer abstrakta resultat, som fungerande samarbete in- om byn för att hantera vattenförsörjningen. I den helheten är det svårare att ringa in just vår insats.
På lång sikt och på ännu högre abstraktionsnivå kan utvecklingen leda till att ett helt samhälle får tillgång till rent vatten. Då når samhället i vårt partnerland ett av FN:s hållbarhetsmål, men vår andel i utvecklingen blir omöjlig att slå fast.
Nästan viktigare än en redovisning av omedelbara och konkreta resultat är att UM-rapporten visar i vilken mån insatserna ligger i linje med hållbarhetsmålen. För även om biståndet ger fina resultat, som att fler barn går i skola, kan effekten vara noll om eleverna ingenting lär sig. Kvalitet mäts inte lika enkelt som kvantitet. Och även om kvaliteten är hyfsad kan ett krig omintetgöra utvecklingen.
– Utvecklingspolitiken siktar inte ens på att vi ensamma ska lösa problem. Den är ett verktyg för att driva utvecklingen framåt, men aldrig det enda, säger Satu Santala.
Om vi beaktar vad som är möjligt, vilka resultat ger vårt bistånd? Allt fler människor får tillgång till rent vatten och preventivmedel och allt fler skolelever går också högstadiet i våra partnerländer. Exemplen är många och kontentan att Finland bidrar till att lösa globala problem – mycket skulle ha blivit ogjort utan vår insats. Rapporten noterar att nedskärningar i biståndet försämrar resultaten, att Finland borde koncentrera sina insatser och att det behövs långsiktighet i biståndspolitiken.
Skola, utbildning, sexualhälsoarbete och arbete mot diskriminering lyfts fram som exempel på framsteg i Finlands partnerländer. Vidare är Finland en pålitlig partner vid humanitära kriser eftersom en stor del av vår finansiering inte är öronmärkt utan kan användas där den behövs bäst.
– Finland är inte den som hjälper mest, men den som hjälper bäst, säger Santala.
Var har vi mest att förbättra? Rapporten rekommenderar en jämnare finansiering av biståndet och en tydlig färdplan mot målnivån 0,7 procent av bnp. Den kräver också att vi genomgående ska beakta mänskliga rättigheter, klimataspekter, jämställdhet och personer med funktionsnedsättning.
En svår men viktig insikt är att vi inte ska försöka maximera resultatet av vårt bistånd. I så fall borde vi jobba bara med medelinkomstländer där det är lättare att skapa välfärd med mindre investeringar. Det är mycket svårare att nå resultat i riktigt fattiga länder med svaga statsapparater, men det är likväl ett mål och en skyldighet.
Rapporten noterar att Finland gjort väl ifrån sig i de svåraste omständigheter där främst folkrörelserna jobbar, men den lämnar osagt att just folkrörelserna drabbades hårdast av regeringens nedskärningar. Det är inkonsekvent och kontraproduktivt om resultat ska styra biståndet.
Rapporten lyfter fram riskerna i sektorn. Satu Santala säger att vi måste acceptera att biståndet inte alltid kan ge resultat.
– Vi kan inte lägga ned utvecklingsprogram bara för att de inte ger resultat. Ibland är nollutveckling det bästa man kan nå, det krävs insatser för att utvecklingen inte ska gå bakåt. Vi kan inte jobba bara där det är lättast att nå resultat.
Kommer det fler utvecklingspolitiska resultatrapporter? Ja, en rapport vart fjärde år ska visa vilka resultat biståndet ger. Samtidigt behövs förståelse för att resultat och effekter inte alltid kan mätas.