Är det möjligt för Finland att ”avskaffa” Ålands demilitarisering?
åLAND Det har ibland föreslagits av olika röster att Finland skulle kunna ”avskaffa” eller ”avveckla” Ålands demilitarisering. Hur kunde Finland göra i så fall? Vad säger den internationella rätten?
Ålands demilitarisering och neutralisering är förankrad genom flera internationella avtal snarare än genom finländsk lagstiftning. Det äldsta avtalet bifogades till fredsavtalet i Paris 1856 i slutet av Krimkriget. Det är Storbritannien, Ryssland och Frankrike som är parter och avtalet anses fortsatt gällande.
Den stora utvidgningen av Ålands särställning skedde 1921. Konventionen om demilitariseringen och neutraliseringen av öarna var en del av överenskommelsen mellan Sverige och Finland inom Nationernas förbund. Avtalet utvidgade demilitariseringen genom neutralisering. Denna konvention gav Finland inte enbart åtaganden utan även speciella rättigheter som möjliggör upprätthållandet av den demilitariserade zonen. Konventionen från 1921 är trefaldigt förankrad: genom den finsk-svenska överenskommelsen, genom beslut av en internationell organisation och genom parternas ratificeringar. Tio stater förhandlade fram denna konvention.
Är konventionen från 1921 föråldrad och obrukbar? Det finns en rad exempel på när konventionen bekräftats i modern tid. FN:s generalsekreterare behåller fortsatt konventionen bland tusentals internationellt gällande avtal. Tillsammans med Sverige använde Finland 1982 konventionen som grund för reglerna om Ålands hav i samband med ratificeringen av FN:s havsrättskonvention.
Ger då folkrätten ingen möjlighet åt en stat att dra sig ur ett avtal eller annars ifrågasätta ett avtals giltighet? Det finns två huvudsakliga möjligheter enligt den internationella rätten. En möjlighet är att sammankalla parterna till varje konvention för sig och begära en omförhandling.
En annan möjlighet är att ensidigt dra sig ur avtalet. Finland skulle kunna pröva denna väg för de olika avtalen och vänta på reaktionerna. Vi ser att USA och Storbritannien får svidande kritik när de drar sig ur avtal såsom Parisavtalet om klimatet eller brexit. I alla fall, ändrar Finlands eventuella ensidiga tillbakadragande inte automatiskt rättigheter och skyldigheter för andra stater parter till avtalen. Finlands rättigheter under 1921 års konvention skulle behöva ”lämnas över” åt andra stater eller aktörer som då blir ”garanter” för Åland.
Skulle Finland kunna åberopa fundamentalt ”förändrade omständigheter” för att dra sig ur de olika demilitariseringsavtalen ”med hedern i behåll”? Det tycks inte heller vara möjligt, eftersom avtalen är avsedda just för perioder av militär upprustning och krig. Ju mer spänd situationen är desto större är behovet av avtal som dämpar konfrontationsrisken. Skulle Finland vilja profilera sig som en stat som vill ersätta diplomatin och rättssäkerhet med militär upprustning och konfrontation? Folkrätten är särskilt strikt i fråga om avtal som rör gränser och territoriella frågor. Mot sådana avtal kan man i princip inte åberopa ”förändrade omständigheter”.
Konventionen från 1921 omfattar även en mycket speciell regel som tyder på en strikt syn på försök att omkullkasta avtalet. Artikel 8 förklarar: ”Denna konventions bestämmelser skall förbli i kraft, vilka de förändringar än må vara som kan inträda uti det nuvarande status quo i Östersjön”.
Sverige var pådrivande vid konventionens tillkomst och har en särskild ställning i frågan. Men inte ens Finland och Sverige tillsammans skulle på egen hand kunna ”avskaffa” Ålands speciella folkrättsliga ställning.
De flesta folkrättsexperter anser att Ålands särställning numera är sedvanerätt, det vill säga en bindande regel befäst genom långvarig praktisk tilllämpning. En sådan regel gäller för alla stater och kan åsidosättas endast genom att den ersätts av en annan regel som accepteras av omvärlden.
Dagens värld är multipolär och oförutsägbar. Finland har lyckats upprätthålla demilitariseringen och neutraliseringen med hjälp av en aktiv diplomati, nära samarbete med Sverige och ett proaktivt men diskret förhållningssätt. Vi har stort behov i dag av exempel som visar på alternativ till upprustning. Framtidens förtroendeskapande verktyg kommer nog inte se ut såsom Ålandslösningen. Men avspänning, diplomatiska verktyg, rättssäkerhet och förtroendeskapande måste byggas in i framtidens lösningar för kollektiv säkerhet – precis som det gjorts i fallet Åland.