Dossier Union européenne
Du projet à la crise
Enseignant-chercheur à Grenoble École de Management, directeur du Centre d’études en géopolitique et gouvernance Cartographie de Laura Margueritte et Riccardo Pravettoni
Le Brexit, la question migratoire, les nationalismes revendiqués, les tensions avec les États-Unis, la Russie et la Turquie…, jamais le projet européen n’a paru si fragile. Cette faiblesse ravive à son tour les frustrations : trop de règlements, trop de logiques de marché, trop d’influence de tel ou tel pays… L’Union européenne (UE) est d’autant plus difficile à comprendre que la plupart de ses détracteurs oublient la mise en perspective, ses contraintes d’origine et ses évolutions. Le sujet est trop vaste pour être couvert ici, mais quelques éléments clés sont à rappeler, cartes à l’appui.
Si les Communautés européennes naissent avec le traité de Rome du 25 mars 1957, le projet hérite de mouvements pacifistes, de l’internationalisme et de la philosophie kantienne d’un espace de droit pour la paix. La période ne se prêtait pas à une construction « dure » d’un projet politique. Après le traumatisme de la Seconde Guerre mondiale (1939-1945), tout ce qui pourrait ressembler à un discours de puissance, ou le leadership d’un pays, est indéfendable. C’est donc une toute nouvelle architecture qui doit voir le jour, une expérience originale : non pas un projet géopolitique, mais une stratégie de transformation du monde par l’incarnation d’un modèle désirable, durable et moralement incontestable.
L’EUROPE DES FONDATEURS : ENTRE CHOIX ET CONTRAINTES
Le destin politique des États à l’origine du projet est incertain. L’Europe porte la faute de deux conflits mondiaux ; en particulier la France et l’Allemagne. La possibilité d’une tutelle américaine est réelle et la souveraineté de l’Allemagne non garantie. De plus, les partis communistes de l’Ouest sont légitimés par leur rôle dans la résistance et pèsent lourd dans le choix des alternatives. Il faut donc un projet, rapidement, dans un contexte où subsistent des rivalités entre pays fondateurs : visées françaises sur la Sarre ou néerlandaises sur le Luxembourg. Dès lors, il n’est pas étonnant que le processus européen prenne certaines caractéristiques :
• Le consensus sur une mise en commun des dossiers entre pays inquiets de leurs souverainetés, dans un projet inédit, ne peut se faire rapidement que sur des principes. La renonciation à la souveraineté nationale est écartée. La réconciliation devient le leitmotiv.
• Les collaborations initiales reposent sur des consensus existants : l’impératif de reconstruction, la paix, la démocratie (une nouveauté comme fait majoritaire au XXe siècle), le dispositif de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), la version moderne de l’accord franco-allemand de 1878 normalisant les réseaux ferroviaires de la Ruhr et de l’est de la France, élargi aux signataires du traité de 1951, l’Euratom (aux enjeux d’indépendance
stratégique évidents), la facilitation des échanges…
• Un leadership technocratique : les discussions, décisions et discours sont portés par une élite politique et intellectuelle qui se pense en avant-garde d’un projet sur lequel l’adhésion des peuples est présupposée.
• Des institutions représentatives des États membres, sans légitimité propre, les sanctions électorales pesant sur les gouvernements nationaux. Le projet européen est ainsi par nature une ingénierie destinée à changer en profondeur et à long terme les modes de vie, les économies et les modes de gouvernance. Il n’a pas vocation initiale à devenir un gouvernement supranational, mais un ensemble de dispositions de gestion dans des domaines relevant de l’intérêt collectif des membres. Ces impératifs de vitesse et de faiblesse politique sont renforcés par l’inscription du projet dans la grande stratégie américaine
post-Seconde Guerre mondiale. L’espace des communautés correspond en effet à celui que les États-Unis souhaitent ancrer durablement dans leur système de sécurité, théorisé par l’amiral Alfred Mahan (1840-1914) au tournant du siècle, qui préconise la sécurisation des littoraux opposés des mers baignant le continent américain. Une Europe unie, démocratique et proaméricaine, alternative crédible au modèle socialiste qui jouit encore d’une force d’attraction certaine, et surtout assez prospère et industriellement solide pour soutenir au besoin un effort de guerre en Europe, est un objectif désirable. La timide alliance de défense conclue en 1948 est en conséquence rapidement inhibée par l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), créée en 1949, non sans quelques résistances, notamment de la part de la France.
DE L’EUPHORIE AUX DIFFICULTÉS
Dans les premières années, les auspices sont favorables. La fin de la reconstruction inaugure une période d’économie prospère et de progrès social, et le spectre de la guerre en Europe s’éloigne avec la disparition de Joseph Staline (1878-1953), malgré quelques remontées en tension au début des années 1960. L’agriculture, l’industrie et le commerce se modernisent et bénéficient dans l’ensemble des accords européens. Dans le même temps, les Européens mesurent leur affaiblissement stratégique au profit des deux grands – guerres d’Indochine (1946-1954) et d’Algérie (1954-1962), crise du canal de Suez en 1956 –, mais cela renforce en fait l’attractivité d’un projet européen qui peut redonner du poids international aux États membres. D’autant que le Royaume-Uni, d’abord réticent au nom de la souveraineté ultime de son Parlement, mais constatant que l’heure n’est pas au supranationalisme, frappe à la porte. L’année 1973 voit un premier élargissement au Royaume-Uni, à l’Irlande et au Danemark. Suivent les entrées successives des jeunes démocraties grecque (1981), espagnole et portugaise (1986), et des anciens membres du projet concurrent de l’Association européenne de libreéchange (Autriche, Finlande, Suède en 1995), puis des pays d’Europe centrale et orientale en deux vagues, en 2004 (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie), en même temps que Malte et Chypre, et en 2007 (Roumaine, Bulgarie), enfin de la Croatie en 2013 (cf. carte 1 p. 14). C’est en définitive l’attractivité de l’Europe, de son modèle, ainsi que ses subventions qui rendent l’ingénierie efficace. La perspective d’entrée ou de liens privilégiés avec les Communautés puis l’Union européenne (UE) pousse longtemps la Turquie et le Maroc dans la voie de la démocratisation et de la modernisation, et pèse sur la transition démocratique en Espagne et en Grèce. Lors de la dissolution du pacte de Varsovie en 1991, c’est encore la perspective européenne et les pressions exercées par Bruxelles qui empêchent les États baltes tentés par la revanche de sombrer dans la guerre civile et de rejeter leurs citoyens russes.
Son organisation du marché intérieur connaît aussi un apparent succès. L’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA, 1994), le Marché commun du sud (Mercosur, 1991) en Amérique du Sud et les organisations régionales africaines s’en inspirent. Le rattrapage économique et social du Portugal, de l’Espagne, de la Grèce, de l’Irlande après l’adhésion est spectaculaire, même s’il est en partie factice. Mais le succès entraîne ses propres difficultés. L’Europe n’a pas de définition géographique ni de géostratégie affichée. L’entrée en contact de son espace et de ses promesses avec des mondes qui s’éloignent de son système, de ses traditions politiques et de ses valeurs fait ralentir le processus d’intégration. Sa neutralité stratégique est perçue comme une hypocrisie par la Russie, qui devine volontiers l’OTAN derrière le paravent européen, nécessitant plus de prudence avec les anciennes républiques soviétiques frontalières. La perspective de l’entrée de la Turquie heurte les opinions publiques de nombreux pays. La Yougoslavie est un échec cuisant que l’Europe tente de rattraper depuis. Le voisinage méditerranéen, avant même les « printemps arabes » (2011), doit être pris en compte, mais la demande d’ouverture de négociations d’adhésion du Maroc reste lettre morte. Les dispositifs de voisinage tentent donc d’articuler les espaces proches sans les intégrer. Un compromis possible pour l’UE, une frustration forte pour ses voisins, et, finalement, un coût et des concessions qui laissent ces pays à la porte sans toutefois la fermer, sans que cela contribue à la stabilisation régionale attendue, bien au contraire. Les crises géorgienne (2008) et ukrainienne (depuis 2013) et la dérive autoritaire de la Turquie de Recep Tayyip Erdogan (président depuis 2014) sont en partie le résultat de ces atermoiements. L’année 1973 est aussi le début d’autres difficultés. Le choc pétrolier ne tarde pas à mettre fin aux années de plein emploi et d’excédents commerciaux pour l’UE. La fin de la convertibilité du dollar en or et l’inflation mettent à mal les fondements financiers des États membres, obligeant pour la première fois à apporter une réponse de crise dans le domaine économique. 1972 voit naître le Serpent monétaire européen, tentative de limiter les effets dévastateurs des fluctuations monétaires entre pays membres. Le système est durci en 1979 par l’institution du Système monétaire européen, prélude à la création de l’euro (en circulation depuis 2002), caractérisée par des discussions difficiles et l’imposition de la volonté politique conjointe de l’Allemagne et de la France. Cette première réponse politique conjoncturelle de la part des institutions européennes marque le début d’un renforcement institutionnel, qui lui-même posera des problèmes à long terme. Cependant, dans le détail, il s’agit plus d’une reconfiguration des mécanismes monétaires que de l’émergence d’une politique active dans ce domaine à l’échelle des communautés : ingénierie, toujours.
La crise de 1973 apparaît encore comme passagère et la sortie semble envisageable à la fin des années 1970. Les ajustements sont minimaux, mais, déjà, les critiques fusent envers une Europe qui porte atteinte à la souveraineté monétaire des États, même si ces derniers sont à l’origine des mesures. La crise montre que l’Europe ne peut se contenter de progresser sur le seul consensus établi. Le temps de gérer les problèmes de front est venu. Reste que l’ingénierie fonctionne dans de nombreux domaines. L’Europe construit son espace social, un marché du travail à son échelle qui, avant de devenir un problème sur la question des travailleurs détachés, a aussi permis à des millions d’Européens de partir travailler dans un autre pays (2,5 millions rien que pour l’Angleterre) (cf. cartes 4 et 5 p. 16-17). Les politiques régionales de rattrapage se déploient et fonctionnent. L’UE construit un droit commun et un socle de valeurs communes, souvent préexistantes, mais qu’elle a le mérite d’essayer d’incarner (les critères de Copenhague en sont la définition la plus avancée). Malgré les critiques, elle réussit aussi dans le domaine social et, bien sûr, dans le domaine de l’intégration économique et financière. Beaucoup de dossiers restent en cours d’avancée (réseaux de fret, Europe de l’énergie, Europe de la défense), mais d’autres sont solidement établis : l’enseignement supérieur, la recherche, Europol, etc.
CRISES, IMPUISSANCES ET DÉSAVEU
La construction européenne ne peut qu’évoluer dans cette période. Le marché commun entraîne le besoin de normes communes, qui deviennent vite des contraintes lourdes sur les acteurs économiques. Ceux-ci se précipitent à Strasbourg et à Bruxelles pour piloter cette évolution (lobbying, cf. document 2 p. 15), renforçant chez les citoyens le sentiment que l’Europe est surtout une question de capitalisme ; d’autant que les Communautés puis l’UE font bon accueil aux approches néolibérales dans les années 1980. L’élargissement implique des institutions plus efficaces, le consensus étant plus difficile. L’apparition de fait d’une marche extérieure à l’UE nécessite un début de politique étrangère commune. Le pas est franchi avec le traité de Maastricht (1992) instituant la Communauté européenne, au singulier, prélude à l’UE, et lui conférant des compétences régaliennes : justice, monnaie (Banque centrale européenne et Institut monétaire européen), politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Cette évolution rencontre des résistances, visible lors des référendums constitutionnels en 2005 (refus en France et aux Pays-Bas) et 2008 (en Irlande). La transformation de l’UE en ce qui ressemble de plus en plus à une fédération pose des problèmes.
Le premier est qu’il s’agit d’une évolution du dispositif des communautés, pas d’une refonte, et que les traits initiaux sont toujours là : une technocratie habituée à approcher les questions à grande échelle, loin des disparités infinies des territoires de l’Europe, et obligée de fait de produire des textes généraux suivis de multitudes de mesures particulières, alourdissant le champ des normes. Dans cette dynamique, les gouvernements nationaux deviennent les défenseurs des particularismes de leur pays plutôt que les instigateurs d’une politique commune, d’autant que les élections au Parlement européen tendent à se jouer sur des agendas nationaux. Le deuxième problème est que la légitimité initiale du consensus se perd, remplacé sur de nombreuses questions par la règle de la majorité qualifiée, sans que le processus électoral européen donne au Parlement et à la Commission une légitimité de fait face aux électeurs, dès lors abstentionnistes et de plus en plus convaincus que les milieux d’affaires font l’UE européenne, dont le droit s’impose par ailleurs de plus en plus aux droits nationaux. Le troisième problème est conjoncturel : le pessimisme s’aggrave avec la crise de 2008, et plus encore avec celle de 2011 qui marque un désenchantement (cf. cartes 6 et 7 p. 18). L’Italie, la Grèce, le Portugal et l’Espagne, mais aussi l’Irlande et Chypre révèlent la fragilité du rattrapage et voient leur taux de chômage grimper en flèche. L’Europe supposée solidaire apparaît
soudain dans les opinions comme un gendarme économique, social et financier, d’autant que les gouvernements ont beau jeu de rejeter sur l’UE la responsabilité de leurs propres manquements. La question du travail détaché prend alors de l’ampleur. Si le marché européen du travail a profité aux professions qualifiées et aux cadres partout en Europe, il crée une rupture dans les emplois non qualifiés, au bénéfice des pays de l’Est à la maind’oeuvre moins chère, transformant l’Europe centrale en succursale de l’Allemagne qui y délocalise ses usines, ses services et ses retraités, voire ses paysans. Les sociétés de l’Ouest veulent des protections ; celles de l’Est se sentent insultées et minorées (particulièrement en Pologne, Roumanie et Bulgarie), d’autant que les centres de décision restent dans l’Europe rhénane. L’irruption de la question migratoire dans les sujets politiques européens aggrave la dispute, révélant une autre fracture. L’agrandissement à l’Est de 2004 était une opportunité qu’il fallait sans doute saisir. Le choc social fut brutal, mais le problème n’est pas seulement économique. Si les promesses de liberté politique, de prospérité sociale et économique et d’éloignement de la Russie étaient séduisantes, l’UE n’a pas considéré l’expérience socialiste de ces pays comme une trajectoire historique propre, mais comme une parenthèse. Or cette période de leur histoire a conforté, pour l’ensemble de l’Est, des mémoires collectives et des valeurs différentes de celles de l’Europe de l’Ouest, notamment l’importance de la culture et du roman national comme facteur de résistance à la domination. Alors que l’Ouest célébrait la libération de 1945, cette date est pour les peuples de l’Est celle de leur mise sous le joug soviétique. Tous ont tenté d’altérer le modèle imposé par Moscou avec un marxisme teinté de particularité nationale : le catholicisme conservateur polonais, les racines non slaves de la culture hongroise, l’héritage romain de la Roumanie… Dès lors, la mutation de l’UE en un modèle normatif imposé à ses membres rappelle de mauvais souvenirs, et l’injonction à rentrer dans les rangs, par exemple sur les migrants, renforce ce sentiment, en même temps que ces identités se sentent menacées. D’autant que le bloc de l’Ouest était absent lors des répressions soviétiques. Enfin, malgré des économies consolidées, le modèle de marché européen développe des inégalités criantes dans des sociétés habituées pendant quarante-cinq ans à un État-providence fort, bien que souvent défaillant.
MIGRATIONS ET BREXIT : DES DÉFIS MAJEURS
La question des migrants et des quotas d’accueil (cf. carte 10 et carte 11 p. 22), et son corollaire, la montée des populismes et des nationalismes (cf. cartes 8 et 9 p. 19), sont moins la cause que le révélateur
L’UE n’est pas en déclin, ni vraiment en panne, mais à un moment de mutation nécessaire. Les conditions dans lesquelles le paradigme originel du projet est apparu ont changé, les structures au départ adaptées à leur temps ont évolué moins vite que la réalité du monde et du continent.
d’une fracture Est-Ouest ignorée par l’UE au moment de 2004-2006 ou, au mieux, supposée se résorber d’elle-même sous la puissance de l’ingénierie sociale, économique et politique de l’UE. Cela entraîne par rebond la réhabilitation des discours souverainistes dans le reste de l’Europe, mobilisés tant à droite (nationalisme, xénophobie, plaidoyer pour un « ordre moral ») que dans une partie de la gauche (la politique migratoire perçue comme un énième dumping social au profit des lobbies économiques). Le point d’orgue à ce jour reste le Brexit. Pour la première fois, la construction européenne recule et le territoire de l’UE se rétrécit, même si le processus est ambivalent et loin d’être achevé. Nulle part ailleurs, la peur d’une Europe fédérale primant sur les choix nationaux n’est aussi forte qu’au Royaume-Uni, entré dans l’Europe à la fin des années heureuses, et qui n’en a connu, en définitive, que les difficultés croissantes. Le Brexit est révélateur de la coupure entre les élites (proeuropéennes) et les classes populaires (eurosceptiques). Il montre aussi que l’adhésion à l’Europe n’est pas qu’une question d’avantages économiques : les régions les plus subventionnées du Royaume-Uni sont celles qui ont le plus voté en faveur du Brexit (Cornouailles, Midlands, Pays de Galles) ; aux dépens de processus politiques longs et douloureux et pour lesquels l’UE était une avancée, comme en Irlande du Nord (cf. carte 12). L’harmonisation par la grâce des échanges et des convergences des politiques publiques ne suffit donc pas à effacer les particularismes, les expériences historiques locales, les traditions politiques différenciées. L’absence d’une géopolitique européenne et d’une représentativité ressentie laisse place aux stratégies des nations membres, aux agendas nationaux et aux acteurs globaux (Chine, États-Unis, Russie). La faute aussi à l’absence d’imaginaire européen compatible avec les valeurs défendues, et à la négation des diversités au profit d’une supposée histoire continentale commune. L’UE n’est pas en déclin, ni vraiment en panne, mais à un moment de mutation nécessaire. Les conditions dans lesquelles le paradigme originel du projet est apparu ont changé, les structures au départ adaptées à leur temps ont évolué moins vite que la réalité du monde et du continent. Des demandes de réponse sont faites à des institutions qui n’ont pas été créées pour gérer des crises, et auxquelles elles tentent de s’adapter, et qui pourraient, finalement, la refonder et lui donner corps. Mais l’UE doit se redéfinir. Ce qui arrive à l’UE, c’est un manque de consistance politique, malgré un trop-plein ressenti d’institutions ; le manque d’une stratégie prenant la relève des principes, ce qui implique une identité affirmée.